論法治對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的意義與價(jià)值

鄭慧

〔摘要〕建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國(guó)家治理體系以法治為基礎(chǔ)，國(guó)家治理能力以法治為保障，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中法治發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。以憲法和法律法規(guī)為規(guī)則載體的法治體系作為國(guó)家制度的重要組成部分，是其他國(guó)家制度協(xié)調(diào)運(yùn)行的保證。法治所體現(xiàn)的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向，是國(guó)家治理體系發(fā)展所必須依存的規(guī)則。法治本身所特有的組織管理、規(guī)范校正、懲戒救濟(jì)、激勵(lì)引導(dǎo)功能可以協(xié)調(diào)平衡不同治理主體的思想觀念、利益取向等方面的差異和沖突，借助合法性和權(quán)威性的引導(dǎo)，整體性地提升國(guó)家治理能力。

〔關(guān)鍵詞〕法治；國(guó)家治理體系；國(guó)家治理能力

〔中圖分類號(hào)〕D601〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）02-0001-05

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，并將“依法治國(guó)”確定為“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”，法治在國(guó)家治理的層面被提升到了“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”的高度。這是對(duì)十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總目標(biāo)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)一步具體化和可操作化。具體而言，法是現(xiàn)代國(guó)家治理的依據(jù)，國(guó)家治理體系以法治為基礎(chǔ)，國(guó)家治理能力以法治為保障，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中法治發(fā)揮著無(wú)可替代的基礎(chǔ)性作用。

一、法治奠定國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”〔1〕，從根本上講就是國(guó)家制度體系。而國(guó)家制度的構(gòu)建和運(yùn)行必須以憲法為根本依據(jù)，合憲性是制度存在的前提。作為法治賴以存在的規(guī)則性實(shí)體，憲法和法律法規(guī)及其所衍生的法治體系，本身就是國(guó)家制度的重要組成部分；同時(shí)也是其他國(guó)家制度協(xié)調(diào)運(yùn)行的保證；法治所體現(xiàn)的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向，是治理體系發(fā)展所必須依存的規(guī)則。

（一）憲法是國(guó)家治理體系的根本法依據(jù)

眾所周知，憲法作為國(guó)家的根本大法和法治體系中派生其他一切法律的“母法”與法治的實(shí)體性規(guī)范，是法治形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系以憲法所賦予的合法性為首要前提，國(guó)家制度的確立、運(yùn)行均以憲法為依據(jù)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治的形成和發(fā)展就以現(xiàn)行憲法為基礎(chǔ)和規(guī)范。在憲法演進(jìn)的過(guò)程中，中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度逐步得以發(fā)展和完善，成為國(guó)家治理體系形成、發(fā)展，并走向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。具體而言，現(xiàn)行憲法關(guān)于國(guó)家基本制度的規(guī)定及其模式設(shè)計(jì)為國(guó)家治理體系奠定了根本法基礎(chǔ)，國(guó)家治理體系便是憲法規(guī)定的國(guó)家基本制度的具體展開(kāi)。中國(guó)特色的國(guó)家治理體系依托于現(xiàn)行憲法關(guān)于國(guó)家基本制度的規(guī)定，反映和體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求和改革開(kāi)放的客觀需要。

現(xiàn)行憲法確定了國(guó)家治理體系的主體結(jié)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織，以及包括以工人、農(nóng)民和知識(shí)分子為主體的全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者在內(nèi)共同構(gòu)成治理主體結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，從治理客體、治理事務(wù)、治理權(quán)能等角度規(guī)定了各類治理主體參與國(guó)家治理的有效途徑和方式。現(xiàn)行憲法從中國(guó)的歷史必然性和時(shí)代特征，尤其是社會(huì)的本質(zhì)要求出發(fā)確定了中國(guó)的基本制度，具體而言確立了人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層民主制度。這些制度涵蓋了政治領(lǐng)域的方方面面，為國(guó)家治理體系提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法明文規(guī)定了“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的所有制結(jié)構(gòu)，“堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要的憲法地位，賦予非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憲法權(quán)利。憲法規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，為經(jīng)濟(jì)體制提供了可靠保障和更強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力；憲法強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)和為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)等各項(xiàng)文化事業(yè)，從制度上保證了凝聚共識(shí)、探索真理，以文化為國(guó)家治理提供人力資源和智力支撐；憲法強(qiáng)調(diào)和遵循和平共處五項(xiàng)基本原則，等等。現(xiàn)行憲法以科學(xué)和民主的立法程序用國(guó)家根本大法的形式把上述基本制度固定下來(lái)，成為國(guó)家治理體系的根本法基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系的發(fā)展和完善必須以憲法規(guī)定的基本制度和基本原則為指導(dǎo)。

（二）法治體系是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分

“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國(guó)共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系?！薄?〕以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律法規(guī)體系，及其所衍生的規(guī)章制度體系本身就是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。國(guó)家治理體系中各項(xiàng)國(guó)家制度的形成和發(fā)展必須得到既有憲法和法律法規(guī)的支持，而既存制度的運(yùn)行也必須依托于相關(guān)法律法規(guī)的支持、約束和規(guī)范。法律法規(guī)所特有的國(guó)家強(qiáng)制力又使得國(guó)家治理體系在遇到挑戰(zhàn)和破壞時(shí)，可以通過(guò)相應(yīng)的懲罰措施來(lái)維護(hù)制度的權(quán)威。從根本上講，法在國(guó)家治理中的這些特殊作用使得國(guó)家治理體系最終在實(shí)質(zhì)上均表現(xiàn)為法治化的國(guó)家制度體系。法治的內(nèi)在價(jià)值就在于它能通過(guò)法的特殊作用引起社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生傾向于權(quán)利保障的改變〔3〕，促進(jìn)國(guó)家治理體系的法治化。古今中外的事實(shí)證明，法治化的國(guó)家治理體系才更具有生命力。

完備的法律法規(guī)體系是國(guó)家治理體系法治化的基礎(chǔ)性前提，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的科學(xué)性、規(guī)范性和完備程度，以保證有法可依，否則，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理回歸傳統(tǒng)；高效的法治實(shí)施體系所強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)富有成效的法治實(shí)施制度來(lái)杜絕有法不依，從而保障國(guó)家治理體系實(shí)際運(yùn)行、落地生根；嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系所強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)落實(shí)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，保障國(guó)家治理體系從設(shè)計(jì)理念到具體制度規(guī)范及其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都處于公開(kāi)狀態(tài)，使其不存在人為的偏私和區(qū)別對(duì)待，保證國(guó)家治理體系的平等和公正；有力的法治保障體系就是要依托于國(guó)家強(qiáng)制力，從制度設(shè)計(jì)上確保國(guó)家治理的權(quán)威性；完善的黨內(nèi)法規(guī)體系就是要確保黨在整個(gè)國(guó)家治理體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，科學(xué)合理地調(diào)控國(guó)家治理體系實(shí)際運(yùn)行的組織制度保證。由此可見(jiàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系既是國(guó)家治理體系的重要組成部分，又是推動(dòng)國(guó)家治理體系協(xié)調(diào)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的提出，有利于實(shí)現(xiàn)法治對(duì)于國(guó)家治理體系的有機(jī)嵌入，促使國(guó)家治理體系的進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化。

（三）法治是國(guó)家治理體系的價(jià)值導(dǎo)向

法治既是一個(gè)有階級(jí)性的概念，也是一個(gè)帶有價(jià)值性的充滿活力的概念?！?〕法治的階級(jí)性決定了國(guó)家治理體系的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)特征，法治的價(jià)值理念則為國(guó)家治理體系提供了價(jià)值導(dǎo)向。

“法律體現(xiàn)著不同階級(jí)的意志和利益”〔5〕，以法為實(shí)體要素并服務(wù)于階級(jí)社會(huì)國(guó)家治理的法治不可能是超階級(jí)的抽象概念。法治的階級(jí)性決定了各種歷史形態(tài)法治的本質(zhì)區(qū)別，從而也決定不同國(guó)家治理體系之間的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)特征的根本性差別。資產(chǎn)階級(jí)的法治則是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)專政的工具，其基本原則只是保護(hù)資本家的私人占有制。與此相適應(yīng)，資本主義的國(guó)家制度體系是政治上主要以“三權(quán)分立”為基本特征，經(jīng)濟(jì)上以資本、市場(chǎng)和剩余價(jià)值為核心要素，維護(hù)資本主義社會(huì)關(guān)系和秩序的一系列具體制度。社會(huì)主義法治是建立在生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制為主體基礎(chǔ)之上的，人民當(dāng)家作主的法治。中國(guó)社會(huì)主義法治的顯著特征體現(xiàn)就在于——“保證了其本質(zhì)的先進(jìn)性和利益代表的最廣泛性?！薄?〕建立在社會(huì)主義法治基礎(chǔ)之上的中國(guó)國(guó)家治理體系是以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一為重要特征，以人民民主專政和人民代表大會(huì)制為政治統(tǒng)領(lǐng)，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，涵蓋了文化教育內(nèi)政外交國(guó)防等國(guó)家建設(shè)各領(lǐng)域的國(guó)家制度體系。這種國(guó)家治理體系具有更大的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)為國(guó)家治理體系在社會(huì)主義法治的規(guī)范和調(diào)整下表現(xiàn)為一個(gè)有序的、動(dòng)態(tài)的制度運(yùn)行系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和長(zhǎng)效性的特征。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了國(guó)家治理體系內(nèi)部制度之間的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，避免出現(xiàn)像西方治理制度運(yùn)行中的碎片化問(wèn)題；國(guó)家治理體系“明確了治理發(fā)揮作用的空間是國(guó)家，既包括國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的處理，也包括國(guó)家間問(wèn)題的解決；既充分利用國(guó)家與政府現(xiàn)有的制度資源，又創(chuàng)新性地吸收市場(chǎng)與社會(huì)帶來(lái)的新機(jī)制與新手段；既保障國(guó)家治理活動(dòng)的靈活性與適應(yīng)性，又保障國(guó)家治理活動(dòng)的可持續(xù)性?！薄?〕

國(guó)家治理體系作為構(gòu)筑于憲法和法律法規(guī)之上的治理手段和治理工具，在為國(guó)家治理提供了制度基礎(chǔ)的同時(shí)，也提供了重要的價(jià)值參照。平等、秩序、人權(quán)、公正，等等，這些基本的法治價(jià)值理念確立了國(guó)家治理體系賴以建立的價(jià)值目標(biāo)。平等是法治的基礎(chǔ)，國(guó)家治理體系必須建立在平等價(jià)值基礎(chǔ)上，要求在治理范圍內(nèi)每一個(gè)成員的最基本權(quán)益得到具體制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行機(jī)制的等同關(guān)照，每一成員都在制度體系下獲得相應(yīng)發(fā)展的平等機(jī)會(huì)。秩序作為法治所追求的首要價(jià)值，是人類之所以為人類所賴以存在的前提，是生活和生產(chǎn)得以延續(xù)和發(fā)展的條件；同時(shí)秩序也是國(guó)家治理體系有效性和效率性的直接保障與國(guó)家治理體系建構(gòu)最為關(guān)切的目標(biāo)。國(guó)家治理體系就是通過(guò)相應(yīng)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制使人們能夠規(guī)范、有序地在制度框架下參與國(guó)家治理。公平正義是法治的核心價(jià)值追求，也是國(guó)家治理體系合理性與權(quán)威性的基礎(chǔ)和依據(jù)。國(guó)家治理范疇內(nèi)的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、司法公正等的實(shí)現(xiàn)程度是否合理地體現(xiàn)了人民民主的理念和民眾的公平正義訴求，全方位地考驗(yàn)著國(guó)家治理體系的正義性和權(quán)威性。國(guó)家治理體系應(yīng)該充分體現(xiàn)法治關(guān)于人權(quán)理念的終極價(jià)值追求?！按_認(rèn)和保障權(quán)利是法治的真諦，尊重和保障人權(quán)是國(guó)家治理的精髓所在”。〔8〕法治的人權(quán)價(jià)值要求國(guó)家治理體系在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上必須以保障公民的基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，即在人權(quán)的基本內(nèi)涵指導(dǎo)下根據(jù)客觀條件建立確保公民基本權(quán)利的相應(yīng)具體制度，不斷通過(guò)制度建設(shè)和制度有效運(yùn)行來(lái)推動(dòng)人權(quán)的發(fā)展。

總之，法治作為一個(gè)由法治理念、法治體系構(gòu)成的統(tǒng)一整體，深刻地影響并作用于國(guó)家治理體系，成為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)。同時(shí)，法治體系作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，為國(guó)家治理體系建構(gòu)了重要的制度支撐；法治理念作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)著國(guó)家治理體系的發(fā)展。

二、法治提升國(guó)家的治理能力

國(guó)家治理能力實(shí)質(zhì)就是制度的執(zhí)行能力，“是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！薄?〕本質(zhì)上就是將國(guó)家治理體系所造就的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際治理成果的能力和水平。國(guó)家治理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元主體參與的動(dòng)態(tài)化協(xié)同治理過(guò)程，國(guó)家治理能力的提升也是一個(gè)多主體協(xié)同，整體性發(fā)展的過(guò)程。國(guó)家治理能力包括黨的執(zhí)政能力、人大系統(tǒng)的立法能力、政府系統(tǒng)的行政能力、司法系統(tǒng)的司法能力，以及人民群眾和社會(huì)組織參與管理國(guó)家事務(wù)能力，等等，是一個(gè)復(fù)雜的體系。不同的治理主體之間在角色的專業(yè)性、規(guī)則的有效性、機(jī)構(gòu)的自主性、行為的規(guī)范性等方面存在的客觀差距，造成了不同治理能力之間的差異。法治本身所特有的組織管理、規(guī)范校正、懲戒救濟(jì)、激勵(lì)引導(dǎo)功能可以協(xié)調(diào)平衡不同治理主體之間在關(guān)于治理的思想觀念、利益取向等方面的差異和沖突，借助合法性和權(quán)威性的引導(dǎo)整體性地提升國(guó)家治理能力，是提升國(guó)家治理能力的有效方式。主要表現(xiàn)為一方面法治通過(guò)賦權(quán)，規(guī)范和激勵(lì)各類國(guó)家治理主體參與國(guó)家治理，為在積極參與的基礎(chǔ)上提升國(guó)家治理能力創(chuàng)造了條件；另一方面法治通過(guò)特有的約束作用和懲處功能使國(guó)家治理能力依托國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)確立合法性，保障國(guó)家治理主體在法治的軌道上有效地參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)治理能力的整體性提升。中共十八屆四中全會(huì)明確提出了推進(jìn)法治建設(shè)的總體目標(biāo)、基本原則和具體任務(wù)，從中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，為以法治方式提升國(guó)家治理能力指明了方向，設(shè)計(jì)了符合中國(guó)國(guó)情的獨(dú)特路徑。

（一）法治的規(guī)范和激勵(lì)作用為國(guó)家治理能力的提升奠定基礎(chǔ)

毫無(wú)疑問(wèn)，法治具有明確的規(guī)范功能。在國(guó)家治理的過(guò)程中法治為治理主體提供明確的行為規(guī)范，設(shè)置治理活動(dòng)法定的運(yùn)行軌道，指引國(guó)家治理能力發(fā)展和提升的合理空間。在一般情況下，治理主體只要遵循法治軌道，正常發(fā)揮法治組織管理作用，是能夠?qū)崿F(xiàn)治理目標(biāo)的。然而，在治理主體參與國(guó)家治理的過(guò)程中，無(wú)論是權(quán)力的運(yùn)用，還是權(quán)利的追求都可能出現(xiàn)絕對(duì)化的趨勢(shì)，而絕對(duì)化的權(quán)力或絕對(duì)化的權(quán)利都是對(duì)治理能力的破壞，將嚴(yán)重影響國(guó)家治理的有效性。面對(duì)這種可能性，法治的規(guī)范校正功能，甚至是懲戒功能則可以在必要時(shí)發(fā)揮重要的作用。法治的規(guī)范功能促使國(guó)家治理的各類主體正確理解權(quán)力與權(quán)利及其相互關(guān)系，使權(quán)力與權(quán)利自覺(jué)接受法治規(guī)范，從而保證治理行為沿著正確的軌道趨向和實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)。