黨政責(zé)任制立規(guī)的生成邏輯及其規(guī)范進(jìn)路

劉夢(mèng)菲

[摘? ? 要] 從黨的領(lǐng)導(dǎo)視域出發(fā)，“黨政責(zé)任制立規(guī)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中一類特殊規(guī)范的制定過(guò)程，即黨政聯(lián)合開展的、在特定國(guó)家治理領(lǐng)域內(nèi)建構(gòu)專項(xiàng)黨政責(zé)任制度的立規(guī)活動(dòng)。立規(guī)主體的黨政二元性、立規(guī)領(lǐng)域的關(guān)鍵性與復(fù)雜性、立規(guī)模式的相對(duì)穩(wěn)定性是黨政責(zé)任制立規(guī)的主要形式特征，是將黨政主體統(tǒng)合于一部規(guī)范之中，介入由政府直接行使管理權(quán)的國(guó)家治理領(lǐng)域，并且形成了“責(zé)任制”的穩(wěn)定立規(guī)模式。黨政責(zé)任制立規(guī)的生成，得益于黨政體制所賦予的立規(guī)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)治理訴求與黨長(zhǎng)期執(zhí)政需求所帶來(lái)的立規(guī)動(dòng)力、法治中國(guó)建設(shè)所形塑的規(guī)范形態(tài)，是政治邏輯、實(shí)踐邏輯、法治邏輯統(tǒng)合后的制度創(chuàng)新。為充分發(fā)揮立規(guī)制度優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰立規(guī)行為性質(zhì)、夯實(shí)規(guī)范基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確立規(guī)領(lǐng)域介入標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)設(shè)定，以避免立規(guī)泛化，防止權(quán)責(zé)失衡，從而在規(guī)范層面繼續(xù)貫徹落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 黨政責(zé)任制立規(guī);黨政關(guān)系;黨內(nèi)法規(guī);法治中國(guó)建設(shè);國(guó)家治理

[中圖分類號(hào)] D26? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）05-0033-12

“黨內(nèi)法規(guī)制度體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，能否有效依規(guī)治黨是衡量國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)”[1]。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[2]，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力。伴隨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)駛?cè)搿翱燔嚨馈?，近年?lái)黨內(nèi)法規(guī)理論研究也逐步深入，不僅有著眼整體的恢宏藍(lán)圖式研究，也有立足局部的精細(xì)化研究;不僅有制度現(xiàn)象研究，更有基礎(chǔ)理論研究。但總體而言，面對(duì)紛繁復(fù)雜的立規(guī)活動(dòng)，研究的精細(xì)化程度和深度仍有所欠缺，加之黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)本身也在不斷創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)黨內(nèi)新興立規(guī)活動(dòng)的理論觀照顯得更為匱乏?；诖?，筆者重點(diǎn)關(guān)注十八大以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中“黨政責(zé)任制立規(guī)”這一類嶄新的規(guī)范制定活動(dòng)，嘗試挖掘共性立規(guī)現(xiàn)象背后的共通立規(guī)邏輯，以期為探尋和論證黨領(lǐng)導(dǎo)“中國(guó)之治”的制度密碼提供些許助益。

一、黨政責(zé)任制立規(guī)的概念

黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的專門規(guī)章制度，不僅調(diào)整一般意義上的內(nèi)部黨務(wù)關(guān)系，而且延伸至黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的層面[3]?！包h政責(zé)任制立規(guī)”概念形成于黨的領(lǐng)導(dǎo)這一外部視角，突出反映黨的領(lǐng)導(dǎo)方略、黨政關(guān)系協(xié)調(diào)等內(nèi)容，是黨的領(lǐng)導(dǎo)語(yǔ)境下一類規(guī)范制定活動(dòng)的統(tǒng)稱，具備共同形式特征。

（一）黨政責(zé)任制立規(guī)概念的形成

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，既是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨”兩大要求，折射出在橫向和縱向維度拓展黨的領(lǐng)導(dǎo)廣度與強(qiáng)度的時(shí)代面向，同時(shí)也表明加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)極具現(xiàn)實(shí)緊迫性的時(shí)代任務(wù)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是空洞的、抽象的，而應(yīng)具化至“改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面”[4]，“落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[2]。在法治中國(guó)建設(shè)背景下，如何從法治層面適應(yīng)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需要，也就順勢(shì)成為了一項(xiàng)重要的法治議題。基于中國(guó)特色的“復(fù)合型”黨政體制，黨的領(lǐng)導(dǎo)“下沉”必然觸及國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行，這也意味著在規(guī)范層面貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)需要高超的立法智慧，既不能逾越黨政技術(shù)性分工的邊界，也不能弱化虛化黨的領(lǐng)導(dǎo)。

從立法立規(guī)實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)的貫徹落實(shí)主要著眼于兩個(gè)層面：一是宏觀層面的原則強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)任務(wù)主要由國(guó)家立法完成。例如將黨的領(lǐng)導(dǎo)地位明確納入憲法第一條，從而實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)由政治原則向憲法規(guī)范的轉(zhuǎn)化”[5];抑或?qū)?jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求逐步載入相關(guān)法律法規(guī)、組織章程①，以健全黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家社會(huì)組織的制度規(guī)定。二是中微觀層面的落地落實(shí)，此項(xiàng)任務(wù)主要由黨內(nèi)法規(guī)制度尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度完成。在黨內(nèi)法規(guī)“1+4”制度體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)集中規(guī)范“黨的外部領(lǐng)導(dǎo)制度”[6]，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)在制度軌道上推進(jìn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》等政策性指導(dǎo)文件，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等明確黨組織歸口管理職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的主體部分，夯實(shí)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度基礎(chǔ)。

圍繞黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)等命題，近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域成果迭出②，但大部分主要著眼于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度整體或者其中的主干法規(guī)，較少注意到從2015年起，黨中央、國(guó)務(wù)院先后聯(lián)合頒布了多部在外形構(gòu)成上極具共性的規(guī)范性文件（見表1）。與傳統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定模式相比，此類規(guī)范性文件均以“責(zé)任制”為核心命名要素，均處于“辦法”“規(guī)定”的較低位階，均由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，覆蓋了黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安綜合治理、脫貧攻堅(jiān)、法治建設(shè)、信訪、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域責(zé)任設(shè)定、履行、監(jiān)督和追究全過(guò)程。當(dāng)前，直接或間接涉及此類規(guī)范的研究成果，或是針對(duì)單部規(guī)范進(jìn)行學(xué)理解讀[7]，或是將其作為黨政聯(lián)合發(fā)文的一種類別予以提及③，或是聚焦其中蘊(yùn)含的“黨政同責(zé)”“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)配置”等問(wèn)題[8]，或是圍繞“責(zé)任”“責(zé)任制”等主題展開討論[9]，鮮少將其視作黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中的一類特殊規(guī)范。

實(shí)際上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)視域下，此類規(guī)范直面的是如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性、有效性問(wèn)題。不同于《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)等黨內(nèi)事務(wù)的單純規(guī)范，此類規(guī)范直接介入了主要由各級(jí)政府履行管理職責(zé)的國(guó)家治理領(lǐng)域，觸及了行政機(jī)關(guān)等黨外主體具體職權(quán)的分配和具體責(zé)任的承擔(dān)，屬于“非典型”的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。同時(shí)，它又通過(guò)一定的立規(guī)技術(shù)實(shí)現(xiàn)了形式上的合法正當(dāng)，有效避免國(guó)家權(quán)力與政黨權(quán)力、國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生張力。從這一角度來(lái)說(shuō)，此類規(guī)范能夠并且有必要成為單獨(dú)的研究對(duì)象，以全面探究新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的規(guī)律性內(nèi)容。鑒于制度實(shí)踐和黨內(nèi)法規(guī)理論研究中尚不存在準(zhǔn)確清晰的規(guī)范表述或?qū)W術(shù)術(shù)語(yǔ)，此類規(guī)范暫時(shí)位于多個(gè)學(xué)術(shù)概念的交叉地帶，其在形式上屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，在層級(jí)上屬于配套立規(guī)，在法規(guī)類別上屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。筆者不妨將此類規(guī)范性文件的制定活動(dòng)統(tǒng)稱為“黨政責(zé)任制立規(guī)”。

（二）黨政責(zé)任制立規(guī)的形式特征

所謂黨政責(zé)任制立規(guī)，是指黨政聯(lián)合開展的、在特定國(guó)家治理領(lǐng)域內(nèi)建構(gòu)專項(xiàng)黨政責(zé)任制度的規(guī)范制定活動(dòng)。黨政責(zé)任制立規(guī)的概念釋出過(guò)程表明，這一概念并非邏輯推衍產(chǎn)生的純粹理論范疇，而是立足當(dāng)前中國(guó)法治實(shí)踐、對(duì)一類共性立規(guī)現(xiàn)象歸納形成的描繪性表達(dá)。從立規(guī)活動(dòng)的外在表征來(lái)看，其在立規(guī)主體、立規(guī)領(lǐng)域、立規(guī)模式上的形式特征較為突出，與一般的黨內(nèi)立規(guī)或國(guó)家立法有所不同。

第一，立規(guī)主體的黨政二元性。黨政責(zé)任制立規(guī)由黨委、政府聯(lián)合開展，屬于“黨政合意”[10]行為，體現(xiàn)黨政主體在同一國(guó)家事項(xiàng)上的共同意愿，其調(diào)整對(duì)象、調(diào)整事項(xiàng)、條款關(guān)系有別于黨組織的單獨(dú)立規(guī)。（1）調(diào)整對(duì)象覆蓋黨政雙系統(tǒng)。不同于《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等單系統(tǒng)內(nèi)的責(zé)任制立規(guī)，黨政責(zé)任制立規(guī)將黨組織、黨員和非黨組織、黨外人士均納入調(diào)整范圍，基本囊括了所有公權(quán)力行使主體。（2）調(diào)整事項(xiàng)屬黨務(wù)政務(wù)重疊地帶。黨政責(zé)任制立規(guī)所涉事務(wù)如脫貧攻堅(jiān)工作、環(huán)境治理工作等，是各級(jí)黨委、政府及其成員的共同工作內(nèi)容，但職責(zé)分工上有所側(cè)重，充分展現(xiàn)了黨政二元主體共同參與國(guó)家治理的協(xié)同格局。（3）規(guī)范條款系統(tǒng)性、耦合性強(qiáng)。黨政責(zé)任制立規(guī)并非兩個(gè)系統(tǒng)內(nèi)責(zé)任制度的簡(jiǎn)單疊加，而是要實(shí)現(xiàn)黨政之間職責(zé)的合理配置以及監(jiān)督追責(zé)的有機(jī)銜接，因而其規(guī)范條款的系統(tǒng)性與耦合性強(qiáng)于其他黨內(nèi)法規(guī)，要求立規(guī)過(guò)程中黨政主體密切溝通協(xié)作。立規(guī)主體的黨政二元性，是黨政責(zé)任制立規(guī)在形式上區(qū)別于其他以責(zé)任制命名的黨內(nèi)規(guī)范的重要特征。

第二，立規(guī)領(lǐng)域的關(guān)鍵性與復(fù)雜性。當(dāng)前，黨政責(zé)任制立規(guī)活動(dòng)集中于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安綜合治理、脫貧攻堅(jiān)、法治建設(shè)、信訪、安全生產(chǎn)、食品安全七大領(lǐng)域，與民生、社會(huì)穩(wěn)定高度關(guān)聯(lián)，迫切需要公權(quán)力介入引導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序運(yùn)行，具備高度的人民性、公共性。（1）人民性。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“人民群眾對(duì)美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面延展”[4]，黨政責(zé)任制立規(guī)恰恰是以人民群眾的期待訴求為聚焦點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，率先進(jìn)入了人民群眾反映強(qiáng)烈的公共治理領(lǐng)域，以防范重大安全事故頻發(fā)、社會(huì)不穩(wěn)定因素凸顯、社會(huì)公平正義難以保障等侵犯人民群眾利益問(wèn)題的反復(fù)發(fā)生。（2）公共性。無(wú)論是環(huán)境治理、貧困治理抑或安全保障、法治建設(shè)等，均呈現(xiàn)利益主體多元化、利益訴求多樣化的特征，這類領(lǐng)域所涉對(duì)象眾多，并非黨委、政府或社會(huì)組織等某一類主體單獨(dú)進(jìn)入就能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理，對(duì)政黨治理和國(guó)家治理的協(xié)調(diào)、統(tǒng)合能力提出了較高要求。可以說(shuō)，黨政責(zé)任制立規(guī)領(lǐng)域的高度人民性展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的深刻價(jià)值理念和價(jià)值面向，而公共性則及時(shí)回應(yīng)了實(shí)踐需求，契合了強(qiáng)化國(guó)家治理體系和治理能力的時(shí)代要求。

第三，立規(guī)模式的相對(duì)穩(wěn)定性。黨政責(zé)任制立規(guī)以黨政責(zé)任制度的建構(gòu)為主要內(nèi)容，業(yè)已探索形成明責(zé)、督責(zé)、追責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接的固定立規(guī)模式。完備的黨政責(zé)任制度要求科學(xué)配置黨政組織及其成員職責(zé)，強(qiáng)化其盡職履責(zé)的督促機(jī)制，并在責(zé)任履行不到位時(shí)予以充分到位的責(zé)任追究，從而達(dá)致責(zé)任分解、落實(shí)和追究三個(gè)環(huán)節(jié)層層緊扣、配合有序的狀態(tài)。（1）責(zé)任分解，即將責(zé)任主體與責(zé)任內(nèi)容相互匹配，明確各主體職責(zé)。目前主要包括從中央至地方的縱向分解模式，以及黨委、政府、黨政主要負(fù)責(zé)人及其他主體間責(zé)任的橫向分解。（2）責(zé)任落實(shí)，即通過(guò)考核、督導(dǎo)、獎(jiǎng)懲等手段強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，反向激勵(lì)職責(zé)履行，從而推動(dòng)各主體責(zé)任有效落實(shí)，本質(zhì)上是一種評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制。（3）責(zé)任追究，即通過(guò)巡視巡查、問(wèn)責(zé)等手段的嚴(yán)格運(yùn)用，對(duì)履責(zé)不力的責(zé)任主體開展責(zé)任追究，以倒逼責(zé)任履行。不同治理環(huán)境和治理需求影響下，黨政責(zé)任制度的具體表現(xiàn)形態(tài)并非完全一致，例如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》是著眼于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》則強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但總體來(lái)看，以權(quán)責(zé)為核心的總體邏輯仍貫通立規(guī)全程。

以上表明，黨政責(zé)任制立規(guī)屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中一類嶄新且獨(dú)特的立規(guī)現(xiàn)象。它將黨政主體統(tǒng)合于一部規(guī)范之中，介入了由政府直接行使管理權(quán)的國(guó)家治理領(lǐng)域，并且形成了“責(zé)任制”的穩(wěn)定立規(guī)模式，進(jìn)而使得黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅停留在宏觀的政策指導(dǎo)層面，而且通過(guò)聯(lián)合立規(guī)的方式深入到國(guó)家權(quán)力的具體運(yùn)行之中。由此，黨在特定國(guó)家治理領(lǐng)域開始直接“出場(chǎng)”。

二、黨政責(zé)任制立規(guī)的生成邏輯

黨政責(zé)任制立規(guī)的生成，得益于黨政體制所賦予的立規(guī)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)治理訴求和黨長(zhǎng)期執(zhí)政需求所帶來(lái)的立規(guī)動(dòng)力、法治中國(guó)建設(shè)所形塑的規(guī)范形態(tài)，是政治邏輯、實(shí)踐邏輯、法治邏輯統(tǒng)合后的制度創(chuàng)新，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的一種全新嘗試。

（一）植根于中國(guó)傳統(tǒng)黨政治理結(jié)構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)是“以黨建理論和實(shí)踐為內(nèi)核、以法規(guī)體系為形式、表征黨的治理現(xiàn)代化水平的特殊政治現(xiàn)象和法治現(xiàn)象”[11]，因此中國(guó)特色的政黨實(shí)踐和理論，從根本上決定了黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展邏輯和表現(xiàn)形態(tài)。中國(guó)政治的顯著特征在于黨政體制的建構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)人民卓有成效地完成對(duì)近現(xiàn)代中國(guó)兩大歷史任務(wù)的探索，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家民族的獨(dú)立與富強(qiáng)后[12]，中國(guó)共產(chǎn)黨成為“國(guó)家特殊的支配性的組織力量”[13]，能夠?qū)⒄h的組織、制度和價(jià)值輸入國(guó)家，從而決定國(guó)家的命脈、形構(gòu)、方向、進(jìn)程和特征。這樣一種融政黨于國(guó)家并與國(guó)家權(quán)力高度結(jié)合的政治形態(tài)，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)黨政體制的內(nèi)在規(guī)定和根本特征[13]。新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了從“黨政不分、以黨代政”到“黨政分工”的探索，再到執(zhí)政黨逐漸“深度融入政府體系”[14]，黨政一體的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)趨于定型。除卻意識(shí)形態(tài)的輸入，中國(guó)共產(chǎn)黨主要通過(guò)設(shè)置黨組、領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行歸口管理、合署辦公等組織化方式強(qiáng)化對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)的內(nèi)嵌和整合，以保持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程對(duì)資源汲取、力量整合的迫切需求。

黨政責(zé)任制立規(guī)作為一類黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)，植根于中國(guó)傳統(tǒng)黨政體制，并由此獲得了兩項(xiàng)基礎(chǔ)的立規(guī)條件：（1）在意識(shí)形態(tài)層面，政黨執(zhí)政目標(biāo)與國(guó)家治理目標(biāo)的統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了政黨意識(shí)形態(tài)在塑造國(guó)家治理目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)過(guò)程中起主導(dǎo)作用，同時(shí)也造就了以黨的大政方針指導(dǎo)國(guó)家建設(shè)、引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的實(shí)踐傳統(tǒng)。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視并主導(dǎo)頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等文件，明確黨和國(guó)家要共同擔(dān)負(fù)多領(lǐng)域內(nèi)建立健全黨政責(zé)任制度的任務(wù)，將黨中央決策部署轉(zhuǎn)化為制度安排，直接催生了黨政責(zé)任制立規(guī)的興起。（2）在組織結(jié)構(gòu)層面，政黨組織結(jié)構(gòu)與政府科層制結(jié)構(gòu)的整合。在黨政體制下，黨的組織結(jié)構(gòu)與政府組織結(jié)構(gòu)整合成為一種復(fù)合型結(jié)構(gòu)，既強(qiáng)化了政黨對(duì)政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也補(bǔ)足了政府組織結(jié)構(gòu)因“條塊”分割產(chǎn)生的治理縫隙。正是因?yàn)檎h組織和政府組織的結(jié)構(gòu)耦合，黨政責(zé)任制立規(guī)才能以組織為媒介，以層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，在一部規(guī)范中同時(shí)對(duì)“各級(jí)黨委和政府”的職責(zé)任務(wù)進(jìn)行劃分。

以黨政體制為基礎(chǔ)，黨政責(zé)任制立規(guī)的最大特點(diǎn)在于，其并未改變現(xiàn)行的黨政組織關(guān)系，產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)性要素，而僅僅通過(guò)現(xiàn)有資源調(diào)配，反而達(dá)致了超越傳統(tǒng)的效果。這具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）黨政職權(quán)的合理配置。國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行過(guò)程中，政黨主要通過(guò)政治決策權(quán)的行使，彌合國(guó)家立法與行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行間的中空地帶，以便同政府高效推進(jìn)國(guó)家工作。與此相適應(yīng)，黨政責(zé)任制立規(guī)一方面規(guī)范的是“黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在行政過(guò)程中政治決策權(quán)的行使”[15]，另一方面則規(guī)范了政府的法律執(zhí)行行為。譬如，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》明確，地方各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)貫徹落實(shí)上級(jí)黨委食品安全方針政策、全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)食品安全工作、及時(shí)研究解決食品安全工作重大問(wèn)題等職責(zé)，地方各級(jí)政府分管食品安全工作負(fù)責(zé)人則負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)督促本系統(tǒng)內(nèi)的食品安全監(jiān)督執(zhí)法、普法宣傳等任務(wù)的落實(shí)。（2）黨政責(zé)任的劃分銜接?！包h內(nèi)法規(guī)責(zé)任首先是一種因違反黨內(nèi)法規(guī)上義務(wù)規(guī)定而形成的責(zé)任關(guān)系”[16]，表示否定性、不利性后果。以黨政職權(quán)統(tǒng)合為前提，黨政責(zé)任制立規(guī)同時(shí)規(guī)定了政黨政治責(zé)任與政府行政責(zé)任的追究情形、運(yùn)用規(guī)則、承擔(dān)方式等內(nèi)容，闡明了組織處理、紀(jì)律處分、政務(wù)處分以及紀(jì)法銜接等問(wèn)題，突出強(qiáng)調(diào)政黨責(zé)任與政府責(zé)任承擔(dān)的平等性、均衡性，從技術(shù)上避免了分別立法立規(guī)可能產(chǎn)生的銜接不暢，凸顯了黨政體制下政黨與政府協(xié)同分工的“合作”關(guān)系。

（二）生發(fā)于現(xiàn)實(shí)治理訴求和黨長(zhǎng)期執(zhí)政需要

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是馬克思主義的鮮明特點(diǎn)。沿襲中國(guó)革命和改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨治黨與執(zhí)政過(guò)程中大大小小的戰(zhàn)略擬定和政策選擇，往往不是從宏大的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀出發(fā)，而是以存在什么問(wèn)題以及能否解決實(shí)際問(wèn)題為核心標(biāo)準(zhǔn)，故而被不少西方學(xué)者稱為能夠“自我調(diào)適”的“彈性”政黨[17]。因此，近年來(lái)國(guó)家治理中難以解決的新舊問(wèn)題首先引起了立規(guī)者注意，如部分地區(qū)“生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞”[18]，信訪問(wèn)題“久拖不決”[19]，“安全生產(chǎn)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，重特大生產(chǎn)安全事故時(shí)有發(fā)生”[20]，“公共安全問(wèn)題復(fù)雜性加劇”[21]，“食品安全工作仍面臨不少困難和問(wèn)題，與新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的需要還存在不小差距”[22]等等。當(dāng)頻發(fā)的問(wèn)題矛盾與高度的人民性、公共性相結(jié)合，上述領(lǐng)域就成為了黨政責(zé)任制立規(guī)優(yōu)先介入的重點(diǎn)領(lǐng)域。換言之，黨政責(zé)任制立規(guī)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是要“解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”[23]。基于人民在國(guó)家和政黨價(jià)值體系中的核心地位，人民利益受損將從根本上影響國(guó)家治理和政黨執(zhí)政的效果實(shí)現(xiàn)。因此以人民為中軸，黨政責(zé)任制立規(guī)一方面回應(yīng)的是國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面表達(dá)的是中國(guó)共產(chǎn)黨踐行對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治承諾，主動(dòng)承擔(dān)“保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉”的政治責(zé)任，以獲取穩(wěn)定政治認(rèn)同和長(zhǎng)久政治安全、從而滿足長(zhǎng)期執(zhí)政的需要。

作為公共權(quán)力的主要行使者，黨政二元主體在上述領(lǐng)域治理效能不佳的制度性根源，主要在于責(zé)任制度供給不足。與國(guó)家（政府）權(quán)力來(lái)源相似，政黨外部的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)力由包括該黨黨員在內(nèi)的人民將國(guó)家和公共事務(wù)的治理權(quán)讓渡而形成[24]，二者均體現(xiàn)為委托-代理關(guān)系，要求共同對(duì)人民負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的權(quán)力制度體系都是不完善的，最主要的問(wèn)題是缺乏責(zé)任和問(wèn)責(zé)要素[25]。一些地方和部門責(zé)任不落實(shí)或落實(shí)不到位，責(zé)任追究失之于寬、失之于軟、失之于松，導(dǎo)致有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)大責(zé)小。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要牢牢扭住全面深化改革各項(xiàng)目標(biāo)，落實(shí)主體責(zé)任，理清責(zé)任鏈條，擰緊責(zé)任螺絲，提高履責(zé)效能，打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、激活全盤，努力使各項(xiàng)改革都能落地生根?！盵26]黨的十八大以來(lái)，《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》《巡視工作條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)的頒布修訂，已經(jīng)構(gòu)建起黨內(nèi)問(wèn)責(zé)追責(zé)制度的基礎(chǔ)框架。但在黨政責(zé)任制立規(guī)介入的七大領(lǐng)域，由于與民生福祉高度關(guān)聯(lián)，在責(zé)任落實(shí)上的緊迫性程度更高、實(shí)施難度更大，因而對(duì)責(zé)任制度的精細(xì)化程度要求更高，需要針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)一步固化細(xì)化。

秉持上述理念，黨政責(zé)任制立規(guī)充分借鑒經(jīng)濟(jì)、行政、司法領(lǐng)域責(zé)任制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將政黨責(zé)任制度與行政責(zé)任制度相結(jié)合，在三方面實(shí)現(xiàn)了制度的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化。（1）突出強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)。黨政體制下，政黨作為真正決策者和領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，但長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)責(zé)任制度建設(shè)是滯后于行政領(lǐng)域的，此種權(quán)責(zé)失衡的局面對(duì)治理成效影響巨大。例如在環(huán)境保護(hù)工作中，“一旦出了環(huán)境事故或者環(huán)境保護(hù)目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，受處分的往往是事故責(zé)任者和環(huán)境保護(hù)部門的工作人員。情況嚴(yán)重時(shí)，即使追究責(zé)任，也是追究正副行政首長(zhǎng)的責(zé)任，往往難以涉及地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人員”[27]。而黨政責(zé)任制立規(guī)對(duì)黨政同責(zé)的踐行，改變了以往黨組織或黨員用權(quán)卻不擔(dān)責(zé)的狀況，更為到位地把握住了政黨權(quán)力的運(yùn)用規(guī)律。（2）以領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”為抓手。基于“責(zé)任倫理”，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊身份使其被賦予了不同于普通黨員或公職人員的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（責(zé)任），從而知道行為“向何處去”[28]。立規(guī)者認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部身份的關(guān)鍵性，著重強(qiáng)化對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范與責(zé)任追究，找準(zhǔn)了制度發(fā)力點(diǎn)，有利于充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的牽引帶動(dòng)作用，推動(dòng)責(zé)任在黨政系統(tǒng)層層落實(shí)。（3）立規(guī)精細(xì)化程度提升。此種精細(xì)化一方面表現(xiàn)為黨政職責(zé)的細(xì)化，即針對(duì)不同主體設(shè)置“責(zé)任清單”，具化行為規(guī)則;另一方面則是問(wèn)責(zé)追責(zé)情形的細(xì)化，即分條款明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行責(zé)任督導(dǎo)和追究的具體情形。精細(xì)化的責(zé)任條款為黨政主體提供了更為準(zhǔn)確的行為指引，也使規(guī)范內(nèi)容更具操作性。

（三）定型于法治中國(guó)建設(shè)征程

法治中國(guó)建設(shè)的一大創(chuàng)舉，就是將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，使其從政黨規(guī)范上升為社會(huì)主義法治規(guī)范，豐富拓展了“法治”概念的中國(guó)內(nèi)涵?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[29]。此種保障作用“不是黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的任務(wù)，而屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度范疇”[30]。因此法治邏輯上，黨政責(zé)任制立規(guī)重點(diǎn)的選取和規(guī)范形態(tài)的塑造與國(guó)家法律息息相關(guān)，主要目的在于保障國(guó)家法的順利實(shí)施，從而營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和公正高效的法治環(huán)境。

由于治理領(lǐng)域的復(fù)雜性和治理任務(wù)的緊迫性，單純依靠國(guó)家法律調(diào)整國(guó)家事務(wù)，確實(shí)部分存在無(wú)法可依、有法難依的情形，容易致使某些關(guān)鍵領(lǐng)域治理效果差強(qiáng)人意。在黨政責(zé)任制立規(guī)領(lǐng)域，就存在些許立法空白或缺漏：（1）部分領(lǐng)域法律依據(jù)缺失。在信訪工作中，黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)、武警、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等，都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)信訪職能，并按信訪渠道處理權(quán)限范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，形成了全社會(huì)的“大信訪格局”[31]。然而，當(dāng)前卻只有國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》適用于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行，這就導(dǎo)致其他系統(tǒng)、部門的信訪工作缺乏法律依據(jù)，難以保證其行為在規(guī)范軌道上運(yùn)行。（2）部分領(lǐng)域綜合性立法過(guò)于原則化，而具體規(guī)定又太過(guò)分散。在社會(huì)治安綜合治理工作中，雖然全國(guó)人大常委會(huì)于1991年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》這一綜合性立法，但其內(nèi)容過(guò)于原則化，且相對(duì)滯后，很多僅僅停留在政策層面的話語(yǔ)表述上，缺乏法律適用的可操作性[32]。同時(shí)，基于多元主體參與社會(huì)治安綜合治理的需要，規(guī)范各主體行為的具體法律條款分散在了“刑事的、民事的、行政的、經(jīng)濟(jì)的等方面的法律”④之中，難以形成治理合力。（3）部分領(lǐng)域不宜由法律直接調(diào)整。在扶貧工作中，脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式、暫時(shí)性的國(guó)家工作，這一特性與法律規(guī)范的相對(duì)穩(wěn)定性、反復(fù)適用性間存在張力，不宜直接上升到國(guó)家立法的高度。（4）部分領(lǐng)域法律規(guī)范相對(duì)完備，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)不對(duì)等致使立法效果與立法初衷相悖。在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和食品安全保護(hù)工作中，雖然《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》明確了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量、安全生產(chǎn)、食品安全負(fù)責(zé)，但在實(shí)際工作中，由于黨委享有決策權(quán)而政府主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，因此僅僅由法律規(guī)定政府責(zé)任難以從根本上實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生產(chǎn)和食品安全的治理目的。

為了彌補(bǔ)上述領(lǐng)域國(guó)法治理效能的不足，黨政責(zé)任制立規(guī)應(yīng)運(yùn)而生，成為一種較為高效且低成本的法治化工具。政黨主體進(jìn)入所施加的政治權(quán)威壓力覆蓋范圍內(nèi)，一定程度上降低了規(guī)范運(yùn)行實(shí)施的成本，而政府主體的參與，也使規(guī)范條款中關(guān)于政府行為的調(diào)適內(nèi)容獲得合法性授權(quán)，保證立規(guī)活動(dòng)始終在法治框架內(nèi)運(yùn)行。具體而言，黨政責(zé)任制立規(guī)是這樣發(fā)揮其互補(bǔ)保障作用的：（1）運(yùn)用黨政責(zé)任制立規(guī)的靈活性特質(zhì)，解決關(guān)鍵領(lǐng)域暫時(shí)缺乏國(guó)家立法或者不宜立法而導(dǎo)致的法秩序混亂;（2）運(yùn)用黨政責(zé)任制立規(guī)的整合性特質(zhì)，紓解關(guān)鍵領(lǐng)域法律規(guī)范過(guò)于分散的問(wèn)題;（3）運(yùn)用黨政責(zé)任制立規(guī)對(duì)黨政機(jī)關(guān)尤其是黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的強(qiáng)化，使權(quán)責(zé)一致在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中得以真正實(shí)現(xiàn);（4）運(yùn)用黨政責(zé)任制立規(guī)作為政黨規(guī)范的政治權(quán)威特質(zhì)，強(qiáng)化關(guān)鍵領(lǐng)域國(guó)家法律的執(zhí)行力?？梢哉f(shuō)，法治中國(guó)建設(shè)征程中的黨政責(zé)任制立規(guī)活動(dòng)，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下創(chuàng)造性地開辟和發(fā)展法治的一種成功嘗試，本質(zhì)上反映的是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在資源動(dòng)員和分配上承受巨大壓力的情況下，“以黨權(quán)的鞏固擴(kuò)張來(lái)拓展改革空間，以黨權(quán)的集中統(tǒng)一來(lái)打破利益分割，以黨權(quán)的合法運(yùn)用來(lái)支持法律秩序”[33]，從而豐富社會(huì)主義現(xiàn)代化的探索歷程。

三、黨政責(zé)任制立規(guī)的規(guī)范進(jìn)路

新時(shí)代迅速興起的黨政責(zé)任制立規(guī)活動(dòng)，代表了新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的法治路徑創(chuàng)新，但此種創(chuàng)新性帶來(lái)的影響也是一體兩面的。它既有效紓解了當(dāng)下治理難題，實(shí)現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與黨政技術(shù)性分工的平衡，同時(shí)也由于缺乏充足理論根基和制度基礎(chǔ)而存在一定完善空間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要繼續(xù)保持黨政責(zé)任制立規(guī)的創(chuàng)造性優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其制度效能，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)規(guī)范立規(guī)行為，消解制度層面和規(guī)范層面可能產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾。

（一）明晰立規(guī)行為性質(zhì)、夯實(shí)規(guī)范基礎(chǔ)

黨政責(zé)任制立規(guī)概念雖然是從黨的領(lǐng)導(dǎo)視域下經(jīng)由黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度導(dǎo)出的，但這一過(guò)程主要是出于經(jīng)驗(yàn)和政治層面的判斷。純粹規(guī)范面向上，黨政聯(lián)合立規(guī)的行為性質(zhì)認(rèn)定暫且缺乏比較明確的規(guī)范依據(jù)。一般認(rèn)為，黨政責(zé)任制立規(guī)屬于一類“黨政聯(lián)合發(fā)文”，但“黨政聯(lián)合發(fā)文”僅是對(duì)制定主體的描述，而非對(duì)行為性質(zhì)的界定。在法治屬性的歸類上，這類行為的性質(zhì)認(rèn)定只能從黨內(nèi)文件或國(guó)家（政府）法律文件制定中“二選一”[34]。目前，針對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)范基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）修訂前，只有《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條簡(jiǎn)要提及，黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)“必要時(shí)”可聯(lián)合行文?！吨贫l例》修訂后，其中第十三條第二款規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，這一定程度上為黨政責(zé)任制立規(guī)的形式規(guī)范預(yù)留了制度空間，但仍未明晰聯(lián)合制定后的文件屬性，使其處境略顯“尷尬”，可能影響后續(xù)制度建立和規(guī)范適用。

筆者認(rèn)為，嚴(yán)格規(guī)范意義上，黨政責(zé)任制立規(guī)屬于一類黨內(nèi)規(guī)范性文件制定活動(dòng)。首先，它是黨內(nèi)文件而非國(guó)家（政府）法律文件制定活動(dòng)。按照黨政責(zé)任制立規(guī)的生成邏輯，黨政體制下政黨權(quán)力實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，黨直接推動(dòng)立規(guī)活動(dòng)開展、直接領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，表明立規(guī)過(guò)程中起絕對(duì)主導(dǎo)作用的是中國(guó)共產(chǎn)黨。為了將黨的領(lǐng)導(dǎo)朝更加微觀的國(guó)家治理領(lǐng)域拓展，不可避免地要涉及政府職權(quán)行使，故需引入政府作為立規(guī)主體，規(guī)避黨對(duì)具體事務(wù)的過(guò)度干預(yù)。但即使政府主體加入，“黨政同責(zé)”的提出也更傾向于凸顯政黨責(zé)任承擔(dān)的主動(dòng)性，因此其黨內(nèi)文件制定活動(dòng)色彩更為濃厚。對(duì)于這一問(wèn)題，相關(guān)立規(guī)背景性資料也能予以佐證：市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》答記者問(wèn)時(shí)曾指出，該部規(guī)定是“第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī)”[22]。但此處“黨內(nèi)法規(guī)”的表述一方面存在瑕疵，混淆了廣義和狹義上的“黨內(nèi)法規(guī)”概念，同時(shí)卻也傳達(dá)出立規(guī)者認(rèn)可其屬于黨內(nèi)文件范疇而非國(guó)家法律或行政規(guī)范性文件的意圖。再者，作為黨內(nèi)規(guī)范性文件而非黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)。按照2019年《制定條例》第三條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的界定，黨內(nèi)法規(guī)僅由具有立規(guī)權(quán)限的黨內(nèi)主體制定，無(wú)論如何進(jìn)行擴(kuò)大解釋，也無(wú)法將有政府主體參與的立規(guī)活動(dòng)定性為黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)。加之立規(guī)的普遍約束力和一定時(shí)期內(nèi)的反復(fù)適用性，其也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一類黨內(nèi)規(guī)范性文件。

以黨政責(zé)任制立規(guī)定性為基準(zhǔn)，應(yīng)逐步修訂或制定相關(guān)規(guī)定、具化立規(guī)配套制度，例如明確這類規(guī)范是否只能由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳層級(jí)的主體聯(lián)合制發(fā)，是否能夠直接根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》適用黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查程序，在條款細(xì)節(jié)上應(yīng)如何與黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度、組織法規(guī)制度以及國(guó)家監(jiān)察法規(guī)等配套銜接，等等。

（二）明確立規(guī)領(lǐng)域介入標(biāo)準(zhǔn)、避免立規(guī)泛化

從一系列具象的立規(guī)活動(dòng)上升為抽象概念后，“黨政責(zé)任制立規(guī)”能夠囊括所有符合其內(nèi)在定義和外在特征的規(guī)范制定行為，并不局限于當(dāng)前頒布的八部黨內(nèi)規(guī)范性文件。也即，如果立規(guī)活動(dòng)繼續(xù)開展，黨政責(zé)任制立規(guī)的范圍指向也將相應(yīng)拓展。結(jié)合中國(guó)政治和法治實(shí)踐來(lái)看，這種可能性是比較大的，主要源于當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期持續(xù)落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)法治化的需要。黨的十八大以來(lái)，“盡管法治要素和法治的高調(diào)表達(dá)似乎延續(xù)甚至凸顯了1997年‘法治國(guó)家的宣示，但實(shí)際上是強(qiáng)化和放大了法治的工具價(jià)值，進(jìn)一步定義和明確了法治的政治含義，與此相應(yīng)的是社會(huì)政治生活中黨治要素空前活躍、黨治舉措頻頻出臺(tái)、黨治話語(yǔ)占居壓倒優(yōu)勢(shì)”[35]。而由于同時(shí)具備法治這一形式要素和“黨治”這一內(nèi)容要素，黨政責(zé)任制立規(guī)在通過(guò)法治手段實(shí)現(xiàn)政黨“集權(quán)邏輯”上具備鮮明的制度優(yōu)勢(shì)，是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)將政治性作為根本立足點(diǎn)和基本出發(fā)點(diǎn)的典型表現(xiàn)[36]。可以預(yù)見，此種優(yōu)勢(shì)將促使立規(guī)數(shù)量進(jìn)一步增加，立規(guī)介入領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大。

當(dāng)然，立規(guī)領(lǐng)域擴(kuò)張是有限度的，審慎立規(guī)的基本原則應(yīng)貫穿立規(guī)始終。保持界限感的首要政治性因素在于，政治權(quán)威獲取和政治責(zé)任承擔(dān)之間具有一定張力。如前所述，黨的十八大以前，接受問(wèn)責(zé)的一般是正副行政首長(zhǎng)而非黨委領(lǐng)導(dǎo)人員，如此設(shè)計(jì)的原因從根本上看是“試圖在一定程度上維護(hù)實(shí)質(zhì)性執(zhí)政者的‘政治威信，在政治權(quán)威和政治責(zé)任之間尋求平衡，賦予實(shí)質(zhì)執(zhí)政者更大的自由裁量權(quán)并保護(hù)他的權(quán)威職位，一般不被輕易指責(zé)犯錯(cuò)”[37]。如若頻繁陷入“關(guān)于細(xì)節(jié)吵鬧和抱怨的泥潭之中”，可能會(huì)貶損政黨的政治威信與形象，不利于處理重大而深刻的全局性事務(wù)。此種“在政治權(quán)威和政治責(zé)任中謀求平衡”的考量具備合理性，但具體操作過(guò)程中考驗(yàn)的是政黨對(duì)于時(shí)局的把握和判斷。黨政責(zé)任制立規(guī)介入當(dāng)前七大領(lǐng)域來(lái)強(qiáng)化政黨責(zé)任，是因?yàn)檫@些領(lǐng)域問(wèn)題的頻發(fā)已經(jīng)觸及人民核心利益，倘若再不加以介入，反而會(huì)削弱黨的政治威信。反之，如果貿(mào)然介入不需要政黨直接干預(yù)的國(guó)家治理領(lǐng)域，也會(huì)造成黨的權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的過(guò)度干預(yù)。因此，恪守黨政主體權(quán)力邊界，“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治性與國(guó)家法律的規(guī)范性之間的互構(gòu)、協(xié)調(diào)與平衡”[38]，是必要且現(xiàn)實(shí)的。

由此，在立規(guī)介入領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定方面，可結(jié)合如下要素進(jìn)行綜合判斷。從人民性角度考慮，一是該領(lǐng)域所涉問(wèn)題對(duì)人民利益的損害是否具有直接性，二是損害的嚴(yán)重程度如何，例如是否關(guān)系人民的安全訴求、生命健康訴求;從公共性角度考慮，一是該領(lǐng)域的覆蓋對(duì)象是否廣泛，二是該領(lǐng)域的主體類別是否眾多，利益訴求是否多元復(fù)雜;從規(guī)范角度考慮，一是能否通過(guò)修訂現(xiàn)有規(guī)則或強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)行力來(lái)解決該領(lǐng)域問(wèn)題，二是能否制定純粹的國(guó)家法律或黨內(nèi)法規(guī)，三是是否存在一定的政策文件基礎(chǔ)或者立規(guī)先例。上述角度都指向一個(gè)方面，即回答立規(guī)的“必要性”問(wèn)題。當(dāng)某一領(lǐng)域的治理難題直接事關(guān)人民群眾最核心、最根本的利益訴求，影響范圍廣泛、治理難度高，說(shuō)明這類問(wèn)題的解決已經(jīng)迫在眉睫。無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有的規(guī)則微調(diào)或者遵循原有的立法立規(guī)傳統(tǒng)解決時(shí)，黨政責(zé)任制立規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，發(fā)揮其靈活、高效、權(quán)威的制度優(yōu)勢(shì)。

（三）規(guī)范黨政職責(zé)設(shè)定、防止權(quán)責(zé)失衡

中國(guó)的政權(quán)體制是一種由政治權(quán)威與國(guó)家權(quán)力組合而成的結(jié)構(gòu)形式[39]，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并非普通的社會(huì)公權(quán)力，也不是憲法確定的國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力，本質(zhì)上是一種獨(dú)立的公權(quán)力類型[40]。黨依循憲法賦予的職能和黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)，國(guó)家機(jī)構(gòu)遵照國(guó)家法律治理國(guó)家和社會(huì)，黨政責(zé)任制立規(guī)則由于黨政二元性成為同時(shí)規(guī)范黨政兩類權(quán)力的法治場(chǎng)域。任何一個(gè)規(guī)則體系中，權(quán)力與責(zé)任都是一對(duì)重要范疇，權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求權(quán)力與責(zé)任之間要有明確和合理的邊界，不能擅自進(jìn)入對(duì)方的領(lǐng)域，必須保持相對(duì)平衡的關(guān)系[28]。黨政權(quán)力雖然性質(zhì)上有所差異，但都屬公共權(quán)力范疇，其運(yùn)用都需符合法治的一般規(guī)律。故而理想狀態(tài)下，應(yīng)通過(guò)責(zé)任制立規(guī)模式將責(zé)任型政黨建設(shè)與責(zé)任政府建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)責(zé)的合理配置、黨政系統(tǒng)內(nèi)各主體的權(quán)責(zé)平衡。這意味著，黨政責(zé)任的設(shè)置不能偏倚任何一方，既不能出現(xiàn)權(quán)大責(zé)小的情況，導(dǎo)致公權(quán)力行使缺乏責(zé)任制度的制約，也不能因?yàn)闄?quán)小責(zé)大，致使制度執(zhí)行發(fā)生“異化”。

現(xiàn)實(shí)情況中，由于職責(zé)設(shè)定不夠精細(xì)、問(wèn)責(zé)情形不夠明晰、制度執(zhí)行不夠靈活等因素影響，一些地方的黨政責(zé)任制執(zhí)行突破了制度邊界，給相關(guān)責(zé)任主體帶來(lái)過(guò)度的責(zé)任壓力。如脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制施行中，扶貧干部因4分鐘內(nèi)沒(méi)能及時(shí)接聽脫貧攻堅(jiān)巡查組電話被公開通報(bào)“給予黨內(nèi)警告處分”、扶貧手冊(cè)中寫錯(cuò)兩個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)被通報(bào)批評(píng)[41]等問(wèn)責(zé)泛化簡(jiǎn)單化現(xiàn)象的發(fā)生。這暴露出督查、巡視巡察、問(wèn)責(zé)等監(jiān)督方式的運(yùn)用缺乏細(xì)致的規(guī)范指引、嚴(yán)密的程序制約，本來(lái)用以保障權(quán)力行使的責(zé)任制度反過(guò)來(lái)影響到正常的黨政職權(quán)履行。再如《生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》頒布后，一些地方為表明治污的“堅(jiān)決”態(tài)度，以產(chǎn)業(yè)劃線、以區(qū)域設(shè)界，搞“一刀切”，在中央環(huán)保督察組到來(lái)之后將一些明明合規(guī)合法的企業(yè)斷電停產(chǎn)，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行[42]。這其中固然有地方黨政領(lǐng)導(dǎo)懶政怠政之緣故，有責(zé)任高壓下尋求“穩(wěn)妥”的心態(tài)作祟，但主要根源還在于責(zé)任制度設(shè)計(jì)和程序執(zhí)行上不夠完備。

從權(quán)責(zé)統(tǒng)一理念出發(fā)，黨政責(zé)任制立規(guī)的規(guī)范面向包括：第一，職責(zé)設(shè)定和問(wèn)責(zé)情形應(yīng)當(dāng)清晰明確，給責(zé)任主體和執(zhí)規(guī)主體以穩(wěn)定的行為預(yù)期。黨政責(zé)任制立規(guī)屬于橫向立規(guī)，獎(jiǎng)懲、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等程序性事項(xiàng)需借助《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)展開，立規(guī)重點(diǎn)主要在于不同領(lǐng)域的黨政職責(zé)界分以及問(wèn)責(zé)情形具化。如《健全社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》和《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》“責(zé)任內(nèi)容”章節(jié)中的條款表述比較籠統(tǒng)，宜在后續(xù)修訂過(guò)程中以“責(zé)任清單”形式細(xì)化各級(jí)黨委和政府的綜治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和信訪工作責(zé)任?！睹撠毠?jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》未明確相應(yīng)問(wèn)責(zé)情形，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》也未具化至脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域，可考慮繼續(xù)予以完善。第二，職責(zé)設(shè)定應(yīng)科學(xué)適度，制度執(zhí)行應(yīng)當(dāng)靈活。短時(shí)間內(nèi)過(guò)重的責(zé)任負(fù)擔(dān)不僅無(wú)益于提升黨政主體盡職履責(zé)的積極性，反而可能產(chǎn)生消極性，甚至產(chǎn)生以“一刀切”等極端方式應(yīng)對(duì)上級(jí)督查的情況。因此在立規(guī)階段應(yīng)綜合運(yùn)用專家咨詢、黨員參與、調(diào)研等制度舉措，保證責(zé)任內(nèi)容與責(zé)任主體的能力水平相適應(yīng)，推動(dòng)立規(guī)科學(xué)化;同時(shí)在制度執(zhí)行過(guò)程中因地制宜，根據(jù)不同地方的實(shí)際情況靈活適用相關(guān)條款。第三，制度化的救濟(jì)渠道應(yīng)逐步確立。除卻國(guó)法方面的救濟(jì)渠道相對(duì)完備外，在黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)方面，如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第二十條、第二十一條關(guān)于救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定比較宏觀，可在操作層面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)程序規(guī)則，以保障被問(wèn)責(zé)追責(zé)對(duì)象的正當(dāng)權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

黨政責(zé)任制立規(guī)的創(chuàng)造性開展，在實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與黨政技術(shù)性分工之平衡、全面依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一中開辟了一條新的規(guī)范路徑，是厘清特定國(guó)家治理領(lǐng)域中黨政關(guān)系協(xié)調(diào)下具體權(quán)力配置范式、責(zé)任劃分方式等問(wèn)題的“鑰匙”，也是明晰黨創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家社會(huì)邏輯理路的制度“抓手”。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是一種宣誓性話語(yǔ)，更是引領(lǐng)具體制度和規(guī)范制定并且貫穿其中的實(shí)踐性內(nèi)容。新形勢(shì)下，黨對(duì)國(guó)家社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)將朝向更為深入、細(xì)致的方向邁進(jìn)，這對(duì)包括黨政責(zé)任制立規(guī)在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)而言，均帶來(lái)了觀念沖擊和制度挑戰(zhàn)，也表達(dá)了進(jìn)一步構(gòu)建和完善科學(xué)的黨法關(guān)系、黨政關(guān)系，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)之訴求[43];對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)理論研究而言，也應(yīng)繼續(xù)從中國(guó)實(shí)踐出發(fā)，以中國(guó)特色理論回應(yīng)中國(guó)特色問(wèn)題，以中國(guó)特色實(shí)踐印證中國(guó)特色理論。

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[責(zé)任編輯：汪智力]