黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制既是依法治國和依規(guī)治黨的具體要求，也是新形勢下有序規(guī)范開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制經(jīng)歷了從黨內(nèi)規(guī)范性文件到黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展路徑?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的制定，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治引領(lǐng)具有十分重要的規(guī)范意義。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制主要表現(xiàn)為確認(rèn)功能、指引功能、協(xié)調(diào)功能、約束功能。發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制作用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)對于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重大意義，注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施體系。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；統(tǒng)一戰(zhàn)線；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例

中圖分類號：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0074-08

在我國，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存的“雙軌制”特點(diǎn)[1]。這是因?yàn)槲覈慕y(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。正如習(xí)近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上指出的：“做好新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作，必須掌握規(guī)律、堅(jiān)持原則、講究方法，最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行的政策、采取的措施都要有利于堅(jiān)持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位?！盵2]在全面依法治國的今天，通過黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)和規(guī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、規(guī)范化和法治化，不僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作自身的要求，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的中心任務(wù)之一。

一、黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制的發(fā)展路徑

黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件都是中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范格式的文書。但是，兩者又是不同的，主要區(qū)別在于：（1）制定主體不同，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委，而黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體更為廣泛，既包括黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，還包括黨的其他組織；（2）名稱不同，黨內(nèi)法規(guī)的名稱是特定的，分別是黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，而黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱一般為決議、決定、意見、通知等；（3）表述形式不同，黨內(nèi)法規(guī)一般以條款形式表述，而黨內(nèi)規(guī)范性文件一般不以條款形式表述；（4）審批方式不同，黨內(nèi)法規(guī)一般采取審議批準(zhǔn)的方式，而黨內(nèi)規(guī)范性文件則沒有這一要求；（5）發(fā)布形式不同，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，而黨內(nèi)規(guī)范性文件則沒有這一要求。新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的政策引領(lǐng)主要是以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式進(jìn)行，并經(jīng)歷了一個(gè)從黨內(nèi)規(guī)范性文件向黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展路徑。這一路徑發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）新中國建立初期

這一時(shí)期，隨著新中國的建立，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線也發(fā)生了歷史性的變化。中國共產(chǎn)黨成為唯一的執(zhí)政黨，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的任務(wù)也發(fā)生了變化。統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到服務(wù)社會(huì)主義改造和建設(shè)上來。根據(jù)這一工作重點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨制定和頒布了相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行政策指導(dǎo)。一是有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線總體工作的。比如，1951年1月28日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》明確提出了1951年的統(tǒng)戰(zhàn)工作任務(wù)；1956年3月31日，中共中央批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于1956年到1962年統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針》等。二是有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線具體領(lǐng)域工作的。關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的，有中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中央統(tǒng)戰(zhàn)部分別于1953年7月和1954年1月提出的《關(guān)于人民代表大會(huì)制實(shí)行后統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的意見》和《關(guān)于縣、市以上地方各級人民代表大會(huì)制實(shí)行時(shí)安排民主人士和人民代表大會(huì)制實(shí)行后人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的補(bǔ)充意見》等。關(guān)于民主黨派和工商聯(lián)工作的，有1950年8月13日中共中央發(fā)布的《關(guān)于各民主黨派黨員參加土地改革的指示》，1953年6月中共中央政治局會(huì)議討論通過的《關(guān)于利用、限制和改造資本主義工商業(yè)問題的意見》等。

這些黨內(nèi)規(guī)范性文件對于明確統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針政策、引領(lǐng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件的政策性都很強(qiáng)，特別注重統(tǒng)一戰(zhàn)線的階段性工作。一旦形勢和政策發(fā)生變化，這些文件的規(guī)范性就會(huì)淡化甚至消失。正因?yàn)槿绱耍?957年以后，由于“左”傾錯(cuò)誤的影響，一些重要黨內(nèi)規(guī)范性文件所確立的有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策也發(fā)生了變化。

（二）改革開放以來

黨的十一屆三中全會(huì)從指導(dǎo)思想上進(jìn)行了撥亂反正，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作也隨之進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。新時(shí)期，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線得到鞏固和壯大，黨加強(qiáng)了對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)：以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務(wù)，確定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策。1979年10月14日，中共中央批轉(zhuǎn)了《新的歷史時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》，明確提出要認(rèn)真貫徹執(zhí)行同民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。1989年12月31日，中共中央頒布了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。這些重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件對于鞏固和發(fā)展新時(shí)期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線具有十分重要的意義。

（三）新世紀(jì)以來

新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作重心也發(fā)生了變化。為了適應(yīng)這種變化，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的穩(wěn)步推進(jìn)，根據(jù)不同時(shí)期的工作重點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨制定了專門引領(lǐng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

2005年2月18日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》。該意見著眼于進(jìn)一步推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，提出了許多新的理論觀點(diǎn)和政策措施，成為新世紀(jì)新階段指導(dǎo)多黨合作事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

2006年2月8日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》。該意見闡明了人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用，規(guī)定了新世紀(jì)新階段人民政協(xié)的歷史任務(wù)和工作原則，規(guī)范了人民政協(xié)履行職能的程序和機(jī)制，明確了搞好政協(xié)自身建設(shè)的任務(wù)，提出了加強(qiáng)和改善黨對人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的要求，成為新世紀(jì)新階段指導(dǎo)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

2006年7月24日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》。該意見明確指出要正確認(rèn)識和把握新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展新變化，要求切實(shí)做好新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作，要求加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改善黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)，成為指導(dǎo)新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的綱領(lǐng)性文件。

2012年2月2日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》。該意見以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大的新要求；結(jié)合黨外代表人士的新特點(diǎn)，對進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)做出全面部署、提出明確要求，是指導(dǎo)新形勢下統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[3]。

這一時(shí)期黨內(nèi)規(guī)范性文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)具體表現(xiàn)在：根據(jù)新形勢統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重心的變化有針對性地制定相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范性文件。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件更加注重制度建設(shè)，將黨的有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策上升到制度的層面，更加強(qiáng)調(diào)相關(guān)制度的程序性和可操作性，起到了更好的引領(lǐng)與規(guī)制作用。

（四）黨的十八大以來

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制繼續(xù)注重發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用，且更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)規(guī)范性文件的實(shí)施。2015年1月5日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。為了配合《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的貫徹落實(shí)，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》，對一些具體的程序性和操作性問題進(jìn)行了規(guī)定。

同時(shí)，中國共產(chǎn)黨著手進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)后不久，中共中央就發(fā)布了第一個(gè)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃綱要，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。它對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面黨內(nèi)法規(guī)的制定提出了具體的要求：“制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機(jī)制，更好地促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧。”[4]根據(jù)這一要求，中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）的起草、制定工作，并經(jīng)中央政治局常委會(huì)、中央政治局會(huì)議審議通過，于2015年5月18日正式頒布實(shí)施?！稐l例》是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)，對各領(lǐng)域各方面的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作做出了規(guī)范，為統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)的發(fā)展提供了重要的法治保障，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具有十分重要的法治引領(lǐng)和規(guī)制意義。

二、黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制功能

黨內(nèi)法規(guī)的功能是由黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)所決定的功效，是決定和影響行為的能力，是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，決定了黨內(nèi)法規(guī)作用的范圍和方向。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的基本功能，黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制功能可以概括為確認(rèn)、指引、協(xié)調(diào)、約束等。

（一）確認(rèn)功能

法規(guī)范的基本功能就是對行為和事實(shí)的一種確認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)自然也不例外。就統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能首先表現(xiàn)為對黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線路線、方針和政策等根本性問題的一種確認(rèn)?！稐l例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的確認(rèn)功能主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作總體要求的確認(rèn)。（1）確認(rèn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)涵：“本條例所稱統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者的聯(lián)盟?！?/p>

（2）確認(rèn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)：“統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨凝聚人心、匯聚力量的政治優(yōu)勢和戰(zhàn)略方針，是奪取革命、建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是增強(qiáng)黨的階級基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要法寶，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要法寶?！?/p>

（3）確認(rèn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義道路，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，高舉愛國主義、社會(huì)主義旗幟，堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的主題，堅(jiān)持正確處理一致性和多樣性關(guān)系的方針，積極促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢服務(wù)，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、維護(hù)國家主權(quán)安全發(fā)展利益服務(wù)，為保持香港澳門長期繁榮穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一服務(wù)?！?/p>

（4）確認(rèn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍和對象：民主黨派成員；無黨派人士；黨外知識分子；少數(shù)民族人士；宗教界人士；非公有制經(jīng)濟(jì)人士；新的社會(huì)階層人士；出國和歸國留學(xué)人員；香港同胞、澳門同胞；臺(tái)灣同胞及其在大陸的親屬；華僑、歸僑及僑眷；其他需要聯(lián)系和團(tuán)結(jié)的人員?！稐l例》將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍由原來的15個(gè)方面調(diào)整為12個(gè)方面，并明確統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象為黨外人士，重點(diǎn)是其中的代表人士。

（5）確認(rèn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作組織及其職責(zé)：“中央和縣級以上地方黨委設(shè)置統(tǒng)戰(zhàn)部。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨組織應(yīng)當(dāng)明確專人負(fù)責(zé)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作?！薄敖y(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的中央和省市兩級黨委派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的高等學(xué)校、科研院所黨委，應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)一戰(zhàn)線工作機(jī)構(gòu)；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的大型國有企業(yè)黨委應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作?！薄坝嘘P(guān)人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。”同時(shí)，《條例》對中央和地方各級黨委開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要職責(zé)以及各級統(tǒng)戰(zhàn)部的主要職責(zé)等也作了明確規(guī)定。

2.對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具體要求的確認(rèn)?！稐l例》將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作內(nèi)容明確為民主黨派和無黨派人士工作、黨外知識分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作和黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)7個(gè)方面，并確認(rèn)了相關(guān)工作的性質(zhì)、任務(wù)和要求。以民主黨派工作為例：（1）確認(rèn)民主黨派的性質(zhì)：“民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會(huì)主義參政黨。”（2）確認(rèn)民主黨派的基本職能：“民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。無黨派人士可以參照民主黨派履行職能。”

（二）指引功能

指引功能是指通過黨內(nèi)法規(guī)的形式為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供一個(gè)既定的行為模式，以規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。這是黨內(nèi)法規(guī)最為重要的一種規(guī)范功能。黨內(nèi)法規(guī)的基本目的之一就是引導(dǎo)和規(guī)范黨組織如何開展活動(dòng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是黨的一項(xiàng)重要工作，要通過黨內(nèi)法規(guī)的形式得到指引?！稐l例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指引功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.工作形式。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的基本要求就是引導(dǎo)和規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作形式，以便開展工作。因此，《條例》對各種工作形式一般都作了比較明確、具體的規(guī)定。例如，在確認(rèn)民主黨派基本職能的基礎(chǔ)上，《條例》對民主黨派履行職能的形式進(jìn)行了規(guī)定。關(guān)于政黨協(xié)商，《條例》第十二條就規(guī)定主要采取會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等形式；關(guān)于民主監(jiān)督，《條例》第十四條規(guī)定了10種形式。

2.工作內(nèi)容。明確統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域的工作內(nèi)容，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的要求和體現(xiàn)。統(tǒng)一戰(zhàn)線不同領(lǐng)域的工作內(nèi)容是不同的。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行規(guī)范的一個(gè)重要目的就是明確各方面的工作，以便更好地推動(dòng)和開展統(tǒng)戰(zhàn)工作。值得注意的是，這種對工作內(nèi)容的指引功能更多地體現(xiàn)為一種引導(dǎo)。這是由統(tǒng)一戰(zhàn)線工作性質(zhì)所決定的。例如，關(guān)于宗教工作，《條例》第二十二條明確要求：“支持和引導(dǎo)宗教界人士對宗教教義做出適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步要求的闡釋。發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用?！?/p>

3.工作路徑。指引統(tǒng)一戰(zhàn)線工作開展的路徑，是對統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)領(lǐng)域工作進(jìn)行規(guī)范的重要內(nèi)容。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是紛繁復(fù)雜的，規(guī)范工作路徑是有序開展工作的前提條件。例如，《條例》第十七條對黨外知識分子工作的路徑作了指引和規(guī)范：“在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、熱情幫助、積極引導(dǎo)的方針，建立由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、黨政有關(guān)部門參加、社會(huì)有關(guān)團(tuán)體參與的聯(lián)席會(huì)議制度，做好新的社會(huì)階層中的黨外知識分子工作?！?/p>

4.工作目標(biāo)。工作目標(biāo)指引也是統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的重要方面。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)域不同，工作目標(biāo)自然也不同。工作目標(biāo)明確是開展工作的必要條件。通過黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作目標(biāo)進(jìn)行指引，有利于保障工作的開展。比如，《條例》第十九條規(guī)定民族工作的根本要求：“堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持維護(hù)祖國統(tǒng)一，堅(jiān)持各民族一律平等，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，堅(jiān)持打牢中華民族共同體的思想基礎(chǔ)，堅(jiān)持依法治國，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，依靠各民族共同力量實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。”這就是對民族工作目標(biāo)要求的指引。

（三）協(xié)調(diào)功能

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作從總體上說就是協(xié)調(diào)執(zhí)政黨與同盟者的關(guān)系，就是一種協(xié)調(diào)工作。這種協(xié)調(diào)工作具體體現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)對黨委統(tǒng)戰(zhàn)部職能的規(guī)范方面。從《條例》的相關(guān)規(guī)定來看，統(tǒng)戰(zhàn)部的職責(zé)是了解情況、掌握政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、安排人事、增進(jìn)共識、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)。統(tǒng)戰(zhàn)部的協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.協(xié)調(diào)工作。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)聯(lián)系民主黨派，牽頭協(xié)調(diào)無黨派人士工作；協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作；牽頭協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。

2.協(xié)調(diào)關(guān)系。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面關(guān)系；調(diào)查研究黨外知識分子的情況，反映意見，協(xié)調(diào)關(guān)系；調(diào)查研究非公有制經(jīng)濟(jì)人士的情況，協(xié)調(diào)關(guān)系，提出政策建議，團(tuán)結(jié)、服務(wù)、引導(dǎo)、教育非公有制經(jīng)濟(jì)人士，開展思想政治工作等。

3.協(xié)調(diào)落實(shí)。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策和法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，檢查執(zhí)行情況；調(diào)查研究民族、宗教工作的理論、方針、政策和法律法規(guī)，牽頭協(xié)調(diào)、檢查落實(shí)情況，做好重要工作和重大問題的處理，協(xié)調(diào)開展馬克思主義民族觀、宗教觀和相關(guān)理論、政策的宣傳教育。

（四）約束功能

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的規(guī)范雖然從總體上來說以引領(lǐng)性、倡導(dǎo)性為主，但也不排除這些規(guī)范具有約束功能。這種約束功能體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個(gè)層面。

就宏觀層面而言，這些引領(lǐng)性、倡導(dǎo)性規(guī)范本身就具有約束功能。當(dāng)然，這種約束功能是一種“軟約束”或“柔性約束”，提出的要求本身就具有約束的效力。例如，《條例》第二十五條規(guī)定：“堅(jiān)持和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度，制定、宣傳、貫徹黨關(guān)于發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的方針政策，推動(dòng)形成有利于非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境、社會(huì)環(huán)境?！?/p>

就微觀層面而言，《條例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作所涉及的一些原則性問題明確作出行為規(guī)范層面的約束。這種約束是一種“硬約束”或“剛性約束”。就規(guī)范表達(dá)而言，其大致有以下幾種情形。

1.明確反對。比如，《條例》第二十條規(guī)定：“反對大民族主義主要是大漢族主義，反對狹隘民族主義。尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，反對一切形式的民族歧視。依法處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，同一切分裂祖國的行為作堅(jiān)決斗爭，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。”

2.禁止防范。比如，《條例》第二十二條規(guī)定：“堅(jiān)持政教分離，禁止以行政力量消滅或者發(fā)展宗教，禁止利用恐嚇、欺騙等手段傳播宗教，禁止利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度、制造民族矛盾、破壞祖國統(tǒng)一的活動(dòng)……防范外國勢力干預(yù)和支配我國宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)。支持宗教界在獨(dú)立自主、平等友好、互相尊重的基礎(chǔ)上開展對外交往。防范和抵御境外勢力利用宗教進(jìn)行滲透?！?/p>

3.約束行為。比如，《條例》第二十三條規(guī)定：“共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)信教群眾，但不得信仰宗教。”

三、發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作引領(lǐng)與規(guī)制作用應(yīng)把握的關(guān)鍵點(diǎn)

（一）認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作引領(lǐng)與規(guī)制的意義

黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制，是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的要求，也是推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的要求。由于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具有很強(qiáng)的政策性，在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨主要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件對其進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制，更加注重統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的靈活性與適應(yīng)性。但是，這種做法存在一些不足。一是體系性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件的針對性強(qiáng)，主要針對某一方面的具體工作。而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，即便是相關(guān)政策的確定，也應(yīng)當(dāng)有自身的系統(tǒng)性和規(guī)范體系。二是規(guī)范性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件更多是提出針對具體工作的要求。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重在落實(shí)，而政策的落實(shí)需要具體規(guī)范的保障。三是穩(wěn)定性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件的時(shí)效性比較強(qiáng)，一般主要針對特定時(shí)間或特定情況。而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項(xiàng)長期的工作，既有階段性的任務(wù)，更有長期性的工作目標(biāo)和工作部署。這本身就對政策規(guī)范的穩(wěn)定性提出了更高的要求。運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制，可以彌補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，把一些重要的政策規(guī)范以黨內(nèi)法規(guī)的形式、法規(guī)條文的方式固定下來，消除隨意性、不確定性因素，增強(qiáng)政策規(guī)范的穩(wěn)定性、適應(yīng)性，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的有序、規(guī)范開展。

（二）注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)

運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制，并不是要否定黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用，而是同時(shí)注重并發(fā)揮好黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用。這就要求協(xié)調(diào)好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)可以彌補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，但黨內(nèi)法規(guī)功能與作用的發(fā)揮需要黨內(nèi)規(guī)范性文件加以補(bǔ)充。從這個(gè)意義上說，黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充作用主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.引導(dǎo)性。黨內(nèi)規(guī)范性文件的政策性較強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，而黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性較強(qiáng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作本身是政策性很強(qiáng)的工作，既要適應(yīng)政策的需要，又要保證相對的穩(wěn)定性。這就需要協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。通過黨內(nèi)法規(guī)的形式，將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中原則性、程序性的內(nèi)容確立下來，保證基本工作的規(guī)范開展。同時(shí)，通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，對特定時(shí)期、特定內(nèi)容的工作在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以保障相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。

2.解釋性。黨內(nèi)法規(guī)是一些原則性的規(guī)定。在具體工作中，相關(guān)條文和規(guī)定需要得到權(quán)威性的解釋。在目前的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件就承擔(dān)了解釋的功能。例如，《條例》第十二條對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式等作了原則性的規(guī)定。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，對政黨協(xié)商的概念、內(nèi)容、形式、程序以及保障機(jī)制等作了詳細(xì)的解釋性規(guī)定。

3.適用性。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定相對而言比較原則，主要強(qiáng)調(diào)程序性與規(guī)范性。但其在具體適用過程中會(huì)碰到許多具體問題，這就需要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式進(jìn)行補(bǔ)充和說明，以保證在具體工作中的適用。從這個(gè)意義上說，引導(dǎo)性和解釋性本身是適用性的具體要求和體現(xiàn)。

（三）注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作既涉及黨內(nèi)政策，也涉及國家法律。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制，主要是基于把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作作為黨內(nèi)事務(wù)的邏輯。但是，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的具體內(nèi)容涉及國家民主政治及政治制度、公民權(quán)利等相關(guān)方面的內(nèi)容。這些內(nèi)容根據(jù)《憲法》所確立的原則，由相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。因此，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律對統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整在內(nèi)容和范圍上會(huì)有重疊，但兩者性質(zhì)不同。黨內(nèi)法規(guī)的政策性更強(qiáng)，國家法律法規(guī)的制度性要求更高。黨內(nèi)法規(guī)所確立的相關(guān)政策對未來相關(guān)法律法規(guī)的制定具有指引功能。一旦法律法規(guī)制定之后，對相關(guān)關(guān)系的調(diào)整和相關(guān)問題的處理就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行，不能用黨內(nèi)法規(guī)代替國家法律法規(guī)。在這個(gè)問題上，應(yīng)當(dāng)切實(shí)協(xié)調(diào)并處理好統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的關(guān)系。

（四）完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施體系

1.構(gòu)成體系。從黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的具體構(gòu)成來看，它由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。一是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的首要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)要得到切實(shí)有效的貫徹實(shí)施，首先要有一套健全和完善的執(zhí)行體制和機(jī)制，包括執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或者部門、執(zhí)行的手段和措施等。二是黨內(nèi)法規(guī)的遵守。黨內(nèi)法規(guī)的遵守是指各級黨組織和全體黨員嚴(yán)格依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定從事各種行為。黨內(nèi)法規(guī)的遵守既是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本要求，也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本方式。只有嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，才能保證黨內(nèi)法規(guī)切實(shí)得到有效的貫徹實(shí)施。三是黨內(nèi)法規(guī)的適用。黨內(nèi)法規(guī)的適用是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要形式和渠道。它是指黨的組織機(jī)構(gòu)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，在具體活動(dòng)中貫徹、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的行為及具體要求。黨內(nèi)法規(guī)的適用是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的一個(gè)基本方面，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施就是主要通過黨內(nèi)法規(guī)的適用來體現(xiàn)的。四是黨內(nèi)法規(guī)的備案審查。黨內(nèi)法規(guī)的審查是保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重要方面，是依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)[5]。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施首先應(yīng)當(dāng)從構(gòu)成體系層面加以規(guī)劃，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的具體要求。這是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的宏觀層面要求。

2.規(guī)范體系。為了保證黨內(nèi)法規(guī)得到切實(shí)有效的貫徹和實(shí)施，《條例》規(guī)定了明確的規(guī)范體系。就統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)而言，其規(guī)范體系包括三個(gè)層級。一是中央黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央組織制定?！稐l例》就屬于中央黨內(nèi)法規(guī)。二是中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的黨內(nèi)法規(guī)，在效力上低于中央黨內(nèi)法規(guī)，但高于地方黨內(nèi)法規(guī)。目前，這方面黨內(nèi)法規(guī)的制定工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》的要求有序開展。三是地方黨內(nèi)法規(guī)，即由省、自治區(qū)和直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。制定這方面的黨內(nèi)法規(guī)是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的一項(xiàng)重要工作，也是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的中觀層面要求。

3.落實(shí)體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施重在落實(shí)。完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)體系，主要從執(zhí)行體系、監(jiān)督體系和保障體系三個(gè)方面入手。就執(zhí)行體系而言，基本目標(biāo)就是要將《條例》規(guī)定的內(nèi)容落實(shí)到位。要做到這一點(diǎn)，除了健全和完善相關(guān)規(guī)定之外，還要制定相應(yīng)的配套措施。就監(jiān)督體系而言，基本目標(biāo)就是保證《條例》規(guī)定的內(nèi)容得到切實(shí)執(zhí)行。就保障體系而言，要建立健全統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施所需要的備案和審查機(jī)制，以增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和可行性，增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)得到切實(shí)有效的貫徹實(shí)施。這是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的微觀層面要求。

四、結(jié) 語

黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行引領(lǐng)與規(guī)制是依法治國和依規(guī)治黨的具體要求，也是新形勢下有序規(guī)范開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障?！稐l例》的制定只是一個(gè)開始，如何根據(jù)《條例》所確立的原則、精神來健全和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)體系，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制作用，不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。

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[2] 習(xí)近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線 為實(shí)現(xiàn)中國夢提供廣泛力量支持[N]. 人民日報(bào)，2015-05-21（1）.

[3] 中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》[N].人民日報(bào)，2012-02-24 （1）.

[4] 中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）[N].人民日報(bào)，2013-11-28（10）.

[5] 殷嘯虎.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016：217-218.

責(zé)任編輯：林華山