民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的非均衡性及其化解

肖存良

摘 要：黨的十八大對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行總體布局之后，黨際協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商分別發(fā)展成為政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商。民主黨派作為政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的雙重主體，在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中存在非均衡性?；膺@種非均衡性，需要以人民政協(xié)界別建設(shè)為核心促進(jìn)政協(xié)協(xié)商的發(fā)展，并由政協(xié)協(xié)商的發(fā)展推動政黨協(xié)商的發(fā)展，最終使民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中實現(xiàn)均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民主黨派；政黨協(xié)商；政協(xié)協(xié)商；非均衡性

中圖分類號：D665 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0082-09

一、社會主義協(xié)商民主的總體布局與政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的提出

黨的十八大報告首次提出社會主義協(xié)商民主制度。報告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！盵1]廣泛、多層和制度化是這一表述中的核心概念。廣泛是從橫向?qū)用娉霭l(fā)，主要是指國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派和團(tuán)體等國家機(jī)關(guān)和黨群機(jī)構(gòu)要開展協(xié)商民主。在實施協(xié)商民主的機(jī)構(gòu)中，人民政協(xié)的地位獨(dú)特，要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。多層是從縱向?qū)用娉霭l(fā)，主要是指協(xié)商民主不能僅僅停留在中央層面，中央、地方和基層都要廣泛開展協(xié)商民主?！吧婕叭珖髯迦嗣窭娴氖虑椋谌w人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！盵2]廣泛、多層有機(jī)結(jié)合，形成了縱橫交錯的社會主義協(xié)商民主實踐結(jié)構(gòu)，使社會主義協(xié)商民主實踐活動橫向到邊、縱向到底，實現(xiàn)了全方位、全覆蓋。“社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實實在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的?！盵2]77這就形成了社會主義協(xié)商民主體系。在此基礎(chǔ)上，要使各層各類協(xié)商民主實踐形成具體制度，在制度的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度化。這里有必要把制度與制度化進(jìn)行相應(yīng)區(qū)分?！爸贫染褪欠€(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！盵3]“制度分析假定各個組織型構(gòu)著其成員的行為；而制度化則是指各個組織借此而獲得這種影響能力的過程。制度影響其成員的手段包括創(chuàng)設(shè)明確界定的角色（例如通過提出期望的方式）、標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、共享的文化以及控制行為的各種規(guī)則?！盵4]制度主要是一種行為模式，制度化是要把這種行為模式內(nèi)化為組織和成員的行為模式的過程。制度化的成果體現(xiàn)在組織和成員的外在行為之中。制度設(shè)置易，制度化難。對社會主義協(xié)商民主而言，制度化是要把各層各類的協(xié)商民主制度融入各種政治實踐和政治過程中去。

黨的十八大報告對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行了總體布局。這個總體布局為社會主義協(xié)商民主發(fā)展指明了方向，為提出政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商奠定了基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在中央領(lǐng)導(dǎo)的重要講話和一系列重要文件中對這一總體布局進(jìn)行了深化、細(xì)化、具體化和制度化。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商?！盵1]528《決定》首次提出了社會主義協(xié)商民主體系，明確要把協(xié)商民主渠道擴(kuò)展到基層組織和社會組織之中，并從協(xié)商的范疇、內(nèi)容、性質(zhì)和領(lǐng)域出發(fā)，把協(xié)商形式區(qū)分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商和社會協(xié)商五種形式。對協(xié)商形式劃分的優(yōu)點(diǎn)在于進(jìn)一步對協(xié)商民主做了深化、細(xì)化和具體化，缺點(diǎn)在于區(qū)分度不夠，存在部分協(xié)商形式的內(nèi)涵不清晰、外延相互包含的問題?！稕Q定》從整體上體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對社會主義協(xié)商民主認(rèn)識的進(jìn)一步發(fā)展。2014年9月21日，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上進(jìn)一步論述了社會主義協(xié)商民主的總體布局。他指出：“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道，深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商?！盵2]77由此可見，中國共產(chǎn)黨和人民政協(xié)都是政治協(xié)商渠道，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的劃分呼之欲出。2015年1月，《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出：要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商”[2]293。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的概念正式提出。2015年6月和12月，中共中央辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》，提出了政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的制度化發(fā)展要求，對政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的形式、內(nèi)容、程序和保障機(jī)制進(jìn)行了明確的制度設(shè)計。黨的十八大以來，隨著社會主義協(xié)商民主總體布局的逐步推進(jìn)和中國共產(chǎn)黨對社會主義協(xié)商民主認(rèn)識的逐步加深，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的概念正式誕生。

在黨的十八大對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行總體布局之前，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商并未被完全區(qū)分開來，而是被統(tǒng)稱為“兩種協(xié)商形式”。2005年，中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）首次明確提出政治協(xié)商具有兩種基本形式：一種是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的協(xié)商，統(tǒng)稱為黨際協(xié)商；一種是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商，即人民政協(xié)政治協(xié)商[5]。這兩種協(xié)商形式是以中國共產(chǎn)黨為核心主體的協(xié)商形式。社會主義協(xié)商民主的總體布局通過廣泛、多層、制度化發(fā)展，把協(xié)商民主拓展到了國家政治和社會生活的方方面面。政黨協(xié)商主要聚焦于政黨政治領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政黨關(guān)系；政協(xié)協(xié)商主要聚焦于國家與社會領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)國家與社會的關(guān)系。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商拓寬了協(xié)商領(lǐng)域，豐富了協(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商層次。總之，社會主義協(xié)商民主的總體布局推動了政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的產(chǎn)生，推動了政治協(xié)商從兩種協(xié)商形式向政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商轉(zhuǎn)型。

二、民主黨派的雙重主體性

雖然民主黨派最初只是介于國共兩個主要政黨之間的中間黨派，但在反對國民黨一黨專制的過程中，民主黨派與中國共產(chǎn)黨逐漸走到了一起，形成了合作協(xié)商的政黨關(guān)系。1944年，中國共產(chǎn)黨提出了建立聯(lián)合政府的主張，獲得了各民主黨派的廣泛支持，國民黨被迫同意召開政治協(xié)商會議。1946年1月，中國共產(chǎn)黨與中國民主同盟約定，在雙方有所決定之前必進(jìn)行溝通協(xié)商，以在政治協(xié)商會議中共進(jìn)退。1948年4月30日，中共中央發(fā)表《紀(jì)念“五一”國際勞動節(jié)口號》，號召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”[6]。這一號召獲得了各民主黨派、人民團(tuán)體和無黨派人士等的熱烈響應(yīng)。他們聯(lián)名通電，贊同成立民主聯(lián)合政府。各民主黨派、人民團(tuán)體和無黨派人士等陸續(xù)北上，參加新政治協(xié)商會議籌備會和中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議，與中國共產(chǎn)黨一道協(xié)商建立中華人民共和國。

中華人民共和國成立后，除了在某些特殊時期外，中國共產(chǎn)黨每有重大決策，必在決策之前或決策實施之中與民主黨派進(jìn)行協(xié)商。民主黨派是黨際協(xié)商的主體之一。黨的十八大后，黨際協(xié)商發(fā)展成為政黨協(xié)商。《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》明確指出，政黨協(xié)商“是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實施之中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式”[7]。政黨協(xié)商的形式主要有會議協(xié)商、約談協(xié)商和書面協(xié)商。中共中央負(fù)責(zé)同志或委托中央統(tǒng)戰(zhàn)部圍繞黨和國家重大方針政策、重要人事安排和重大調(diào)研課題與民主黨派進(jìn)行協(xié)商?！懊裰鼽h派中央主要負(fù)責(zé)同志可約請中共中央負(fù)責(zé)同志個別交談，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問題反映情況、溝通思想?！盵7]“民主黨派中央以調(diào)研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。民主黨派中央負(fù)責(zé)同志可以個人名義向中共中央和國務(wù)院直接反映情況、提出建議。”[7]民主黨派中央作為與中共中央相對應(yīng)的平等協(xié)商主體，是政黨協(xié)商的重要主體之一。從中國共產(chǎn)黨與各民主黨派合作協(xié)商的歷史、中共中央的相關(guān)文件和黨的十八大對社會主義協(xié)商民主的總體布局來看，民主黨派無疑是與中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政黨協(xié)商的協(xié)商主體之一。民主黨派在政黨協(xié)商中具有主體性。從政協(xié)協(xié)商的角度來看，民主黨派是新政治協(xié)商會議籌備會和中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議的參加單位之一。中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士等協(xié)商建國，共同通過了為新中國成立奠基的三個歷史性文件：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《中國人民政治協(xié)商會議組織法》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。之后，各民主黨派進(jìn)入人民政協(xié)，成為人民政協(xié)的一個重要組成部分。在全國人民代表大會召開之前，中共中央每有重大決議，都先在全國政協(xié)常委會與各民主黨派進(jìn)行協(xié)商，然后由政府實施。

第一屆全國人民代表大會召開之后，人民政協(xié)依然就國際國內(nèi)問題進(jìn)行廣泛協(xié)商[6]200。1954年通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）明確指出：“中國人民政治協(xié)商會議以各民主黨派、各人民團(tuán)體為基礎(chǔ)組成?！盵6]2131982年修訂的《章程》明確指出：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成?！盵8]1994年和2004年修訂的《章程》繼續(xù)肯定了民主黨派是人民政協(xié)的重要組成部分之一。2004年修訂的《章程》指出人民政協(xié)“設(shè)若干界別”[8]698，民主黨派成為人民政協(xié)的重要界別之一。2004年修訂的《章程》指出：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商。”[8]695因此，各民主黨派自然是人民政協(xié)政治協(xié)商的協(xié)商主體之一。黨的十八大后，人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)展成為政協(xié)協(xié)商。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》明確指出，政協(xié)協(xié)商是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式”[9]。民主黨派成為政協(xié)協(xié)商的重要主體之一。

在黨的十八大對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行總體布局之前，民主黨派具有黨際協(xié)商主體和人民政協(xié)政治協(xié)商主體的雙重主體性。黨的十八大對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行總體布局之后，民主黨派的這一雙重主體性更加顯著：民主黨派既是政黨協(xié)商主體，又是政協(xié)協(xié)商主體。民主黨派的雙重主體性在黨的十八大之前和之后有一定區(qū)別。后者對民主黨派的政治協(xié)商進(jìn)行了比較明確的區(qū)分，政黨協(xié)商主要處于政黨政治領(lǐng)域，政協(xié)協(xié)商主要處于國家與社會領(lǐng)域。這就明確了政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的政治功能。在對政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商進(jìn)行比較明確的區(qū)分的同時，產(chǎn)生了兩者之間的內(nèi)在張力，即非均衡性。筆者認(rèn)為其中存在兩個層面的非均衡性：一是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的非均衡性，二是由于民主黨派的雙重主體性而帶來的民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的非均衡性。民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的非均衡性既限制了政協(xié)協(xié)商的發(fā)展，也限制了政黨協(xié)商的發(fā)展。我們有必要從黨的十八大后所形成的政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的非均衡性和民主黨派在二者之間的非均衡性，來討論政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的關(guān)系，并提出化解非均衡性的對策建議。國內(nèi)目前還沒有對民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的非均衡性問題進(jìn)行討論。對政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商關(guān)系的研究主要停留在兩者之間的聯(lián)系與區(qū)別上，未能從中看出兩者之間的內(nèi)在張力及其非均衡性，未討論民主黨派在兩者之間的非均衡性，更未提出破解非均衡性的對策。

三、民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的非均衡性

在兩種協(xié)商形式階段，民主黨派在兩種場合與中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治協(xié)商，一是黨際協(xié)商，即與中國共產(chǎn)黨直接進(jìn)行政治協(xié)商；二是人民政協(xié)政治協(xié)商，即在人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治協(xié)商。各民主黨派具有雙重主體性，屬于政協(xié)界別；各民主黨派中央主席大多兼任政協(xié)副主席職務(wù)，兩個任務(wù)之間存在張力，因而存在非均衡性。但是由于協(xié)商內(nèi)容的重疊，黨際協(xié)商與人民政協(xié)協(xié)商之間的內(nèi)在張力被弱化，甚至被掩蓋。就黨際協(xié)商內(nèi)容而言，《意見》指出：黨際協(xié)商內(nèi)容包括“中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關(guān)系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題”[5]。就人民政協(xié)政治協(xié)商而言，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題”[5]795。從黨際協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容來看，黨際協(xié)商內(nèi)容過寬，涵蓋了人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容，包括政黨、國家與社會的各個方面。國家的重要方針政策、重大問題、重要文件、重要人事安排等都需進(jìn)行黨際協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商。民主黨派作為雙重協(xié)商主體，要就同一議題參加兩個場合的協(xié)商，形成了重復(fù)協(xié)商的局面。重復(fù)協(xié)商會導(dǎo)致政治協(xié)商資源浪費(fèi)與政治資源配置不合理，甚至導(dǎo)致政治協(xié)商的形式化。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些民主黨派的負(fù)責(zé)同志對同一個議題要參加兩次協(xié)商會議頗有怨言。黨際協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商在協(xié)商主體和協(xié)商內(nèi)容上高度重疊，并未分高低上下或進(jìn)行協(xié)商排序。民主黨派往往認(rèn)為就是參加兩次協(xié)商會議，并未感覺到這兩種協(xié)商形式之間存在內(nèi)在張力或非均衡性，這就掩蓋了這兩種協(xié)商形式之間的內(nèi)在張力。

兩種協(xié)商形式發(fā)展為政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之后，情況發(fā)生了變化。第一，在政治地位上明確了政黨協(xié)商是首位協(xié)商。政黨協(xié)商比政協(xié)協(xié)商和其他協(xié)商形式的政治地位高。在《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》所列的七種協(xié)商形式中，政協(xié)協(xié)商雖與政黨協(xié)商均屬需要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)”的協(xié)商形式，但政黨協(xié)商被列在首位?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）把“參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”確定為民主黨派的基本職能，明確規(guī)定了政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和保障機(jī)制。中央統(tǒng)戰(zhàn)部微信公眾號“統(tǒng)戰(zhàn)新語”在解讀政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系時指出：“政黨協(xié)商具有政黨性、高層次性、權(quán)威性等特點(diǎn)，是執(zhí)政黨與參政黨之間的黨際協(xié)商，體現(xiàn)了我國多黨合作團(tuán)結(jié)、合作、民主的本質(zhì)特征，展示了執(zhí)政黨同參政黨之間和諧的政黨關(guān)系；協(xié)商結(jié)果直接進(jìn)入黨和國家決策，體現(xiàn)了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。政協(xié)協(xié)商在參加政協(xié)的各界別之間開展，具有廣泛性、經(jīng)常性、重要性等特點(diǎn)，協(xié)商頻次高，密度大，主要圍繞國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等，是廣納群言、廣謀良策、廣聚共識的重要平臺，展示了團(tuán)結(jié)、民主的民主氛圍，為黨委和政府科學(xué)決策提供參考。”[10]政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的地位高低在這一權(quán)威解讀中一目了然。

第二，對政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分，前者側(cè)重于政黨領(lǐng)域，后者側(cè)重于國家與社會領(lǐng)域。關(guān)于政黨協(xié)商的內(nèi)容，《條例》與《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》的表述并不一致?！稐l例》指出：“政黨協(xié)商主要包括下列內(nèi)容：中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關(guān)重要文件；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人民法院院長、人民檢察院檢察長建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題?！盵2]544按照這一規(guī)定，政黨協(xié)商的內(nèi)容主要涉及政黨政治領(lǐng)域，包括黨的重要文件、重要法律、重要人選。國家與社會的相關(guān)領(lǐng)域不再納入政黨協(xié)商范圍。《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》對政黨協(xié)商內(nèi)容的表述又回到了2005年的表述，在前面表述的基礎(chǔ)上，又把“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況；關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問題”[7]等主要屬于國家與社會領(lǐng)域的協(xié)商內(nèi)容納入了政黨協(xié)商范圍。兩項表述雖不一致，但從發(fā)展趨勢來看，政黨協(xié)商側(cè)重于政黨領(lǐng)域。關(guān)于政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容，《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《條例》與《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》的表述基本一致，主要是“國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等”[9]。這三份文件均未把主要屬于“政黨政治領(lǐng)域”的內(nèi)容列入政協(xié)協(xié)商中。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商內(nèi)容區(qū)分的優(yōu)點(diǎn)在于擴(kuò)大了協(xié)商覆蓋面，使協(xié)商覆蓋面擴(kuò)展到了政黨、國家與社會的各個領(lǐng)域，使政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的協(xié)商領(lǐng)域更加清晰，但這也把原來因協(xié)商內(nèi)容重復(fù)而掩蓋起來的政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的內(nèi)在張力凸顯了出來，尤其是政黨協(xié)商作為首位協(xié)商的地位進(jìn)一步擴(kuò)大了這種張力。這種張力體現(xiàn)在統(tǒng)戰(zhàn)工作實踐中主要就是重政黨協(xié)商而輕政協(xié)協(xié)商。黨的十八大以來，上海、四川等地都出臺了地方性的關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見，各地都加大了政黨協(xié)商的落實力度，把工作著力點(diǎn)主要放在了政黨協(xié)商的實效上。以上海為例，上海市主要通過“做實研處反饋機(jī)制、增強(qiáng)政黨協(xié)商實效”，解決以往政黨協(xié)商提出來但難以解決的老大難問題[11]。

第三，民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的地位存在非均衡性。在政黨協(xié)商領(lǐng)域，《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》指出：在會議協(xié)商中，專題協(xié)商、人事協(xié)商和調(diào)研協(xié)商座談會由中共中央負(fù)責(zé)同志主持召開。在約談協(xié)商中，“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志可約請中共中央負(fù)責(zé)同志個別交談，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問題反映情況、溝通思想”[9]。在書面協(xié)商中，“民主黨派中央以調(diào)研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。民主黨派中央負(fù)責(zé)同志可以個人名義向中共中央和國務(wù)院直接反映情況、提出建議”[9]。在政黨協(xié)商中，民主黨派不但享有與中國共產(chǎn)黨平等協(xié)商的政治地位，而且雙方協(xié)商的具體細(xì)節(jié)在意見中有明確規(guī)定。但是在政協(xié)協(xié)商領(lǐng)域，《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》基本沒有單獨(dú)提到民主黨派。這一文件的重心在于規(guī)范中國共產(chǎn)黨與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作的銜接力度。在該文件中，民主黨派只是作為黨派團(tuán)體界別之一被提及。

雖然民主黨派具有雙重主體性，有政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商兩個政治舞臺，但由于民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的政治地位存在差異，民主黨派在這兩個協(xié)商舞臺中存在一定張力，具有非均衡性。這種非均衡性和張力體現(xiàn)在政協(xié)工作的各個方面。第一，發(fā)揮委員主體作用與發(fā)揮黨派界別作用之間存在張力。在政黨協(xié)商過程中，民主黨派參與協(xié)商是明確代表所在黨派與中共協(xié)商，是組織對組織的平等協(xié)商；在政協(xié)協(xié)商中，民主黨派并未明確政協(xié)委員參與政協(xié)協(xié)商到底是代表黨派界別還是代表委員個體。一方面，民主黨派在政協(xié)中具有自身界別，黨派成員的政協(xié)協(xié)商應(yīng)是代表黨派界別的協(xié)商。另一方面，“政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體”[5]713，人民政協(xié)要充分發(fā)揮委員的主體作用，黨派成員的政治協(xié)商是代表個體、充分發(fā)揮委員主體性作用的協(xié)商。這就導(dǎo)致在強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員主體作用的同時，黨派的界別作用在實際上被淡化了，削弱了民主黨派在政協(xié)協(xié)商中的影響力。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在政協(xié)協(xié)商實踐中，很多委員參與協(xié)商都不是代表自己的界別，而是代表個體。僅僅代表個體，背后沒有自身所聯(lián)系和代表的界別群眾，這在實際上不構(gòu)成協(xié)商，而是表達(dá)個人意見。中共負(fù)責(zé)同志參與政協(xié)協(xié)商也只是聽取個人意見。正因如此，在個別黨委、政府的負(fù)責(zé)同志看來，他們到政協(xié)參加的很多活動都是在聽取委員的意見，政協(xié)卻把這些活動稱為政治協(xié)商。與政黨協(xié)商明確代表政黨相比，沒有界別依托的個體化政協(xié)協(xié)商，分量輕了很多。也就是說，發(fā)揮委員主體作用實際沖淡了政協(xié)界別的代表性。民主黨派成員參加政黨協(xié)商是代表政黨，參與政協(xié)協(xié)商主要代表個人，這導(dǎo)致民主黨派成員在參加政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商時存在一定落差，形成了內(nèi)在張力和非均衡性。第二，界別內(nèi)部的張力。就界別本身而言，政協(xié)的界別本身并不活躍，界別沒有授權(quán)委員參加協(xié)商活動，較少組織協(xié)商活動；委員對界別的歸屬感不強(qiáng)，但是委員參加政協(xié)協(xié)商背后似乎又代表著界別，這就形成了委員參加政協(xié)活動的內(nèi)在張力。此外，民主黨派在政協(xié)都有自身的界別，但是各民主黨派在人民政協(xié)中的界別召集人并不一定是黨派組織的負(fù)責(zé)人，甚至不是黨派組織的委托人。人民政協(xié)中還有中共界別，中共界別的召集人一般是政協(xié)秘書長，秘書長既不是中共負(fù)責(zé)人，也不是中共?。ㄊ?、縣）委委員。黨派界別召集人和中共界別召集人實際都不能代表民主黨派和中共組織，這就進(jìn)一步虛化了界別，加大了界別與自身所代表群體之間的內(nèi)在張力。

總之，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商被提出之后，明確了政黨協(xié)商的政治地位，強(qiáng)化了政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的內(nèi)在張力。民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的張力日益擴(kuò)大，形成了民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的非均衡性。

四、以激活界別為核心，推進(jìn)民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中實現(xiàn)均衡發(fā)展

在協(xié)商內(nèi)容方面，政黨協(xié)商主要聚焦于政黨政治領(lǐng)域，政協(xié)協(xié)商主要聚焦于國家與社會領(lǐng)域。政黨協(xié)商所協(xié)商的政黨政治領(lǐng)域內(nèi)容具有高層次、權(quán)威性等特點(diǎn)。政協(xié)協(xié)商所協(xié)商的國家與社會領(lǐng)域內(nèi)容雖具有一般性、次要性等特點(diǎn)，但毫無疑問政協(xié)協(xié)商的面更廣，且政黨協(xié)商的重大問題大多源自國家與社會領(lǐng)域。脫離了國家與社會領(lǐng)域，政黨協(xié)商的重大議題無從談起。國家與社會領(lǐng)域的很多一般性問題經(jīng)過廣泛協(xié)商討論后，可以轉(zhuǎn)化為政黨協(xié)商的高層次、權(quán)威性問題。如中共中央和地方黨委的重要文件無疑是政黨協(xié)商的重要內(nèi)容，但很明顯，黨的重要文件的產(chǎn)生離不開國家與社會；國家與社會的一些重要議題可轉(zhuǎn)化為黨的重要文件的核心議題，這些議題在轉(zhuǎn)化為黨的文件之前可以在政協(xié)進(jìn)行充分協(xié)商討論，這是協(xié)商于決策之前的一個方面。又如重要法律的修改是政黨協(xié)商的重要內(nèi)容，這些法律在修訂之前，可以由政協(xié)委員提出法律修訂議案，法律草案形成之后，可以在人民政協(xié)進(jìn)行廣泛的協(xié)商討論。因此政黨協(xié)商的高層次和權(quán)威性建立在政協(xié)協(xié)商的廣泛性和一般性之上，二者在不同層面進(jìn)行協(xié)商，錯落有致，井然有序。先在政協(xié)協(xié)商中進(jìn)行廣泛、普遍的協(xié)商，后在政黨協(xié)商中進(jìn)行高層、權(quán)威的協(xié)商，從而形成一種政治協(xié)商的生態(tài)結(jié)構(gòu)。這是社會主義協(xié)商民主體系的重要方面之一。從整體上看，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容雖然有所區(qū)分，但是兩者之間的內(nèi)在邏輯決定了它們之間并不是老死不相往來、井水不犯河水的關(guān)系，而是需要相互支撐、相互支持的。

如前所述的政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的內(nèi)在張力，以及民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的非均衡性既制約了政協(xié)協(xié)商的發(fā)展，也制約了政黨協(xié)商的發(fā)展。就政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系而言，人民政協(xié)界別的不活躍使得委員參與政協(xié)協(xié)商多屬“個體協(xié)商”，而不是代表界別進(jìn)行“組織協(xié)商”。界別不活躍和“個體協(xié)商”使政協(xié)協(xié)商不能給政黨協(xié)商提供足夠的協(xié)商“原材料”和議題，從而不能給予政黨協(xié)商足夠支持。這一方面使民主黨派在政黨協(xié)商中處于被動地位，難以主動提出雙方認(rèn)同的協(xié)商議題，另一方面使中共負(fù)責(zé)同志降低對政黨協(xié)商的認(rèn)同程度。兩個方面的結(jié)合逐漸導(dǎo)致政黨協(xié)商的形式化。“有的地方對政黨協(xié)商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了‘有空了才協(xié)商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協(xié)商?！盵12]

就民主黨派而言，民主黨派在政黨協(xié)商中是與中國共產(chǎn)黨平等的協(xié)商主體，在政協(xié)協(xié)商中是黨派界別。民主黨派的組織性在政黨協(xié)商中強(qiáng)，在政協(xié)協(xié)商中弱；黨派成員在政協(xié)提交提案和參政議政大多是個體行為，而不是組織行為。此外，由于界別不活躍，委員界別性不強(qiáng)，界別與委員聯(lián)系不緊密，界別在委員中的號召力不強(qiáng)，人民政協(xié)堅持充分發(fā)揮委員主體作用的原則，進(jìn)一步導(dǎo)致黨派成員對發(fā)揮黨派界別作用的認(rèn)識和支持程度不足。這使民主黨派的政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商實際被割裂了，政協(xié)協(xié)商的議題不能為政黨協(xié)商提供原材料，民主黨派不能實現(xiàn)在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商兩個場合的相互支撐和相互呼應(yīng)。

解決政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商之間的內(nèi)在張力，實現(xiàn)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商，而不在于單一加強(qiáng)政黨協(xié)商。黨的十八大以來的中央文件把政黨協(xié)商提高到了前所未有的高度，真正落實政黨協(xié)商的著眼點(diǎn)不在政黨協(xié)商自身，而在于政協(xié)協(xié)商。但從目前全國各地加強(qiáng)政黨協(xié)商的實踐來看，主要是就政黨協(xié)商而政黨協(xié)商，這不能真正解決問題。解決這個問題，需要政協(xié)協(xié)商為政黨協(xié)商提供源頭活水。加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的關(guān)鍵在于激活界別，以界別建設(shè)推動人民政協(xié)體制改革。人民政協(xié)確實由委員組成，但委員都組織在政協(xié)界別之中。過于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政協(xié)委員的主體作用，只會“只見樹木、不見森林”，只見個體性、不見組織性，只見個體協(xié)商、不見組織協(xié)商，這不但會妨礙政協(xié)協(xié)商，也會妨礙人民政協(xié)在整個政治體系中發(fā)揮功能作用。為此，首先要處理好委員主體作用與界別基礎(chǔ)作用的關(guān)系。要明確委員可以通過界別發(fā)揮自身的主體作用。委員發(fā)揮自身的主體作用不能脫離界別，否則會削弱自身的代表性乃至合法性，協(xié)商的“底氣”和“代表性”不足，最終不能真正發(fā)揮好主體作用。從這個角度出發(fā)，就要改變目前政協(xié)提案以個體提案為主的狀況，轉(zhuǎn)而實現(xiàn)以界別提案為主。界別提案的關(guān)鍵在于代表性，而不在于數(shù)量。其次，要以職業(yè)化為標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)界別調(diào)整，增強(qiáng)界別的社會代表性。2004年修訂的《章程》明確提出了“界別設(shè)置”的概念，指出可以根據(jù)社會結(jié)構(gòu)的變化調(diào)整界別。界別源自社會，界別設(shè)置和調(diào)整要與社會結(jié)構(gòu)變化保持一致。在現(xiàn)代社會中，社會結(jié)構(gòu)的變化主要表現(xiàn)為社會階層的變化，反映社會階層的一個重要指標(biāo)就是職業(yè)。筆者認(rèn)為要以職業(yè)化為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整界別，使界別能與社會職業(yè)群體相呼應(yīng)，在人民政協(xié)建立一個與社會職業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的縮小了的社會，即社會的“縮樣”，以便社會呼聲通過職業(yè)渠道反映到政協(xié)界別之中，并由政協(xié)界別傳達(dá)給政治體系，乃至成為政黨協(xié)商的重要議題。最后，要改進(jìn)政協(xié)界別工作機(jī)制。要強(qiáng)化界別召集人制度，黨派、團(tuán)體等具有組織依托的界別都應(yīng)以負(fù)責(zé)人為界別召集人。職業(yè)群體界別要選擇界別群眾認(rèn)同、社會代表性強(qiáng)的人士擔(dān)任界別召集人。要在組織結(jié)構(gòu)上保障界別的基礎(chǔ)作用。專委會要依托界別開展工作，而不是界別依托專委會開展工作。要健全政協(xié)委員的界別提名機(jī)制和界別培訓(xùn)機(jī)制，要通過提名、培訓(xùn)、提案、界別活動、界別召集人等一系列制度強(qiáng)化政協(xié)委員與界別的聯(lián)系，培養(yǎng)政協(xié)委員的界別意識和界別歸屬感。

就人民政協(xié)制度而言，“按界別組成是人民政協(xié)一成立就具有的一個特點(diǎn)”[5]713。人民政協(xié)一直由參加單位或界別組成，界別是人民政協(xié)存在的基礎(chǔ)。這對人民政協(xié)的制度化和發(fā)展方向形成了內(nèi)在規(guī)定性。反過來說，人民政協(xié)界別建設(shè)長期以來沒有得到足夠彰顯，影響了人民政協(xié)的制度化水平和自我發(fā)展。筆者認(rèn)為，要通過激活界別來激活人民政協(xié)制度、改善政協(xié)協(xié)商，以政協(xié)協(xié)商的溢出效應(yīng)推動政黨協(xié)商發(fā)展，最終實現(xiàn)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的均衡發(fā)展。就民主黨派而言，要進(jìn)一步加強(qiáng)民主黨派在政協(xié)的界別建設(shè)，以實現(xiàn)其在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中的均衡發(fā)展。

激活界別，推動界別的實體化與組織化建設(shè)會不會推動社會力量通過影響界別而影響整個政治體系，促使界別由組織化而權(quán)力化，并最終推動人民政協(xié)權(quán)力化？實際上，人民政協(xié)在完成協(xié)商建國的任務(wù)后，最終被保留下來的重要任務(wù)就是優(yōu)化政治體系，而不是成為政治體系中的一個權(quán)力結(jié)構(gòu)。人民政協(xié)的這種政治定位將伴隨它存在的始終，這既是它的內(nèi)在屬性和內(nèi)在規(guī)定性，也是它的制度基因，它已把這種屬性“銘記”在制度歷史之中。因此，人民政協(xié)界別的實體化并不會推動其權(quán)力化，這就像人民政協(xié)的立法協(xié)商并不會最終轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▽徸h一樣?；谌嗣裾f(xié)與政治體系的基本關(guān)系，筆者得出一項基本結(jié)論：人民政協(xié)越發(fā)展，政治體系越優(yōu)化。這是人民政協(xié)與政治體系的基本關(guān)系，也是人民政協(xié)界別建設(shè)不會導(dǎo)致人民政協(xié)權(quán)力化的重要根源。

五、結(jié) 語

黨的十八大對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行總體布局之后，兩種協(xié)商形式發(fā)展成為政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商。對政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商在協(xié)商地位和協(xié)商內(nèi)容上的明確區(qū)分，強(qiáng)化了兩者之間的非均衡性：重政黨協(xié)商、輕政協(xié)協(xié)商，政黨協(xié)商強(qiáng)、政協(xié)協(xié)商弱。民主黨派在兩者之間也存在非均衡性：民主黨派在政黨協(xié)商中的政治地位高，在政協(xié)協(xié)商中因界別的弱化而弱化。充分發(fā)揮政協(xié)委員的主體性作用，進(jìn)一步削弱了民主黨派在人民政協(xié)界別作用的發(fā)揮。解決上述非均衡性問題，促進(jìn)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的均衡發(fā)展，推動民主黨派在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中實現(xiàn)均衡發(fā)展的著力點(diǎn)在于以激活人民政協(xié)界別為核心，推進(jìn)人民政協(xié)體制改革；以人民政協(xié)體制改革促進(jìn)政協(xié)協(xié)商，以政協(xié)協(xié)商發(fā)展產(chǎn)生的溢出效應(yīng)推動政黨協(xié)商發(fā)展，最終實現(xiàn)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商均衡發(fā)展。

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責(zé)任編輯：孫德魁