《黨務(wù)公開(kāi)條例》制定問(wèn)題芻議

馬金祥

摘要：黨務(wù)公開(kāi)是黨內(nèi)民主的基石，是黨增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和防腐拒變能力的法寶。目前，黨內(nèi)民主法規(guī)體系中還缺少一部具有總綱領(lǐng)性的《黨務(wù)公開(kāi)條例》。加快制定黨務(wù)公開(kāi)條例，是黨內(nèi)法規(guī)體系自我完善自我更新的迫切要求，為此，必須堅(jiān)持依法依規(guī)、有序公開(kāi)和必要保密相結(jié)合、理論的科學(xué)性和實(shí)踐的可操作性相結(jié)合。在實(shí)踐路徑的探索中，要注重夯實(shí)黨務(wù)公開(kāi)的輿論基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)制度配套體系建設(shè)，處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的銜接，借助新載體推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代創(chuàng)新模式建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；黨務(wù)公開(kāi)條例；基層民主制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）12-0041-05

黨務(wù)公開(kāi)作為全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)工作，是健全和完善黨內(nèi)民主集中制建設(shè)的必然選擇，是切實(shí)推動(dòng)黨內(nèi)民主科學(xué)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。2016年9月27日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取并審議了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》稿在黨內(nèi)外征求意見(jiàn)的情況報(bào)告，決定修改后將提請(qǐng)黨的十八屆六中全會(huì)審議。從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)的公開(kāi)是與黨的歷史地位和歷史任務(wù)的發(fā)展變化分不開(kāi)的，經(jīng)歷了從地下秘密進(jìn)行到逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)的歷史演變。黨內(nèi)法規(guī)作為治黨管黨的根本依據(jù)，是推動(dòng)黨的組織建設(shè)發(fā)展的制度保障和法理基礎(chǔ)。十八大以來(lái)，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的總體要求，中央修訂和出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度，但仍然存在許多空白區(qū)域，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究與建設(shè)。

依規(guī)治黨，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的核心，就必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主。黨內(nèi)監(jiān)督不能有禁區(qū)，也不存在特例，黨內(nèi)監(jiān)督必須嚴(yán)格落實(shí)黨務(wù)公開(kāi)。目前，在黨務(wù)公開(kāi)建設(shè)領(lǐng)域，雖然出臺(tái)過(guò)一些具體的制度規(guī)范，取得了明顯的監(jiān)督成效和豐富的民主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但從總體上看還存在層級(jí)不高、覆蓋不全、系統(tǒng)性不強(qiáng)等問(wèn)題，還缺乏一部具有普遍約束力的黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域的法規(guī)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《黨務(wù)公開(kāi)條例》）尚未制定，一定程度上阻礙了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)發(fā)展。沒(méi)有公開(kāi)，就沒(méi)有科學(xué)、民主、依法的治黨治國(guó)，沒(méi)有公開(kāi)，就沒(méi)有黨的執(zhí)政能力的提高和先進(jìn)性、純潔性的保持。因此，加快研究和制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，將一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)以黨內(nèi)條例的形式固定下來(lái)，推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)工作制度化、程序化、規(guī)范化，具有重要的歷史意義和時(shí)代價(jià)值。

一、黨務(wù)公開(kāi)條例的理論溯源

掌握黨務(wù)公開(kāi)的相關(guān)理論，是制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》的必要前提。中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》指出，“黨務(wù)公開(kāi)是指黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容、程序、結(jié)果等在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布。”[1]934總體來(lái)看，黨務(wù)公開(kāi)的概念理論應(yīng)當(dāng)包括黨務(wù)公開(kāi)的基本內(nèi)涵以及公開(kāi)的主體、內(nèi)容、范圍、程序、方式、時(shí)限、問(wèn)責(zé)等基本外延。在穩(wěn)步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)配套制度建設(shè)的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，加快制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，既是完善黨內(nèi)基層民主制度和黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)化的內(nèi)在要求，也是從黨內(nèi)文件《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》向黨內(nèi)法規(guī)升級(jí)轉(zhuǎn)化的必由之路。

黨務(wù)公開(kāi)理論的提出與實(shí)踐，是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨95年來(lái)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)和組織發(fā)展的內(nèi)在要求，也是對(duì)馬克思主義政黨民主理論的繼承和發(fā)展。馬克思主義經(jīng)典作家在創(chuàng)建無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的理論研究和實(shí)踐探索過(guò)程中，始終強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主原則和黨內(nèi)公開(kāi)原則，正如馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中所指出的，“共產(chǎn)黨人不屑于隱瞞自己的觀點(diǎn)和意圖?！盵2]列寧認(rèn)為，“沒(méi)有公開(kāi)性而談民主制是很可笑的，并且這種公開(kāi)性還要不局限于對(duì)本組織的成員。”[3]民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨治黨治國(guó)的根本組織原則，堅(jiān)持黨務(wù)公開(kāi)是民主集中制原則貫徹落實(shí)的首要前提。1994年9月，中共十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步提出加強(qiáng)和健全黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，“要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，制定黨內(nèi)監(jiān)督條例”。[4]2003年12月，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，這是黨的歷史上第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式正式提及黨內(nèi)組織管理公開(kāi)的原則，實(shí)際上就是黨務(wù)公開(kāi)的思想來(lái)源。該條例指出，“地方各級(jí)黨委全會(huì)作出決議、決定，一般應(yīng)當(dāng)向下屬黨組織和黨員通報(bào)，根據(jù)實(shí)際情況，以適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)?！盵5]2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)第一次正式以黨內(nèi)文件的形式明確提出，“建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度、重大決策征求意見(jiàn)制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)?！盵6]2007年10月，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出，“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境?！盵1]392010年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，對(duì)黨務(wù)公開(kāi)工作做了科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范的總體規(guī)劃。2012年11月，中共十八大報(bào)告明確指出，“完善黨務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”[7]2013年11月，為適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和全面依法治國(guó)的時(shí)代要求，中央首次提出“研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，增強(qiáng)黨內(nèi)生活透明度”。[8]2015年1月，習(xí)近平在十八屆中紀(jì)委第五次全會(huì)上指出，“用權(quán)必須透明，在陽(yáng)光下運(yùn)行，各級(jí)干部最好的用權(quán)方法就是推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、規(guī)范化，落實(shí)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)的制度?！盵9]2016年4月，習(xí)近平在中央黨校“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中再次指出，“要針對(duì)新情況新問(wèn)題嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)?！盵10]黨務(wù)公開(kāi)是黨內(nèi)政治生活的重要組織原則，是發(fā)展黨內(nèi)民主和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的基本前提。2016年7月1日，在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年的講話中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)。我們要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、時(shí)代性、原則性、戰(zhàn)斗性，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)?！盵11] 黨務(wù)公開(kāi)是增強(qiáng)黨內(nèi)生活的透明度，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處的重中之重。2016年9月27日，中央政治局召開(kāi)全體會(huì)議，聽(tīng)取并審議了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》稿在黨內(nèi)外征求意見(jiàn)的情況報(bào)告，決定修改后提請(qǐng)十八屆六中全會(huì)審議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外”。

回溯黨的歷史，在武裝斗爭(zhēng)奪取社會(huì)主義革命勝利的時(shí)期，黨長(zhǎng)期處于帝國(guó)主義、封建主義和國(guó)民黨反動(dòng)鎮(zhèn)壓狀態(tài)，深陷復(fù)雜殘酷的斗爭(zhēng)環(huán)境，黨務(wù)公開(kāi)受到了較大的限制，基本處在地下半公開(kāi)甚至不公開(kāi)的狀態(tài)。到革命勝利后掌握政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)和改革時(shí)期，隨著黨的自身建設(shè)和人民民主的迫切需要，黨務(wù)公開(kāi)已經(jīng)與黨的先進(jìn)性、純潔性和執(zhí)政能力建設(shè)緊密結(jié)合在一起。十八大以來(lái)，伴隨著全面從嚴(yán)治黨的有序推進(jìn)，持續(xù)高壓與常態(tài)相結(jié)合的反腐組合拳正在努力把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，對(duì)黨務(wù)公開(kāi)制度也提出了更高的要求，必須以此來(lái)不斷推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主制度的完善與發(fā)展。

二、制定黨務(wù)公開(kāi)條例的現(xiàn)實(shí)意義

加快研究和制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)的頂層設(shè)計(jì)，是推進(jìn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的時(shí)代要求，是我們黨不斷提高治國(guó)理政能力的必然選擇。

1.提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，是黨務(wù)公開(kāi)工作的總綱和指南，是新形勢(shì)下不斷適應(yīng)管黨治黨要求的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)作為政黨現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身管理的手段。近年來(lái)，中央陸續(xù)制定和出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，內(nèi)容涉及黨內(nèi)民主、組織管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等諸多方面。黨務(wù)公開(kāi)條例的制定，是繼《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨組工作條例（試行）》《地方委員會(huì)工作條例》《黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《巡視工作條例》《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例（試行）》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)之后，完善黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走向科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的重要措施和內(nèi)在要求?！氨M管政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物，但卻無(wú)往不在規(guī)范之中；只有當(dāng)有關(guān)規(guī)范主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時(shí)，政黨政治才能和平、有序、常態(tài)。”[12]進(jìn)行政黨治理離不開(kāi)政黨法規(guī)的運(yùn)用，尤其中國(guó)共產(chǎn)黨作為全世界最大的社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)13億多中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)近代以來(lái)最偉大的民族復(fù)興更要嚴(yán)格落實(shí)依規(guī)治黨。為了防止黨內(nèi)權(quán)力集中、黨外利益集團(tuán)的沖擊，避免權(quán)力濫用和腐敗滋生，必須建立科學(xué)的黨務(wù)公開(kāi)條例和黨務(wù)公開(kāi)機(jī)制，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學(xué)化水平。在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)命運(yùn)的歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)在加強(qiáng)自身建設(shè)、引導(dǎo)發(fā)動(dòng)群眾、代替法律管理等方面起到了重要的作用。但是，在很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走的是一條“摸著石頭過(guò)河”的道路，由于沒(méi)有成功的范例可以借鑒，只能邊走邊摸索。長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，黨務(wù)公開(kāi)相關(guān)制度已經(jīng)不能適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，亟需建立科學(xué)的黨務(wù)公開(kāi)條例，積極探索科學(xué)全面的黨務(wù)公開(kāi)程序和方法，以不斷適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善和自我更新的內(nèi)在需要，使其朝著科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

2.鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和落實(shí)黨的群眾路線的迫切需要。黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命和建設(shè)偉大事業(yè)取得的成功，離不開(kāi)廣大人民群眾的支持和擁護(hù)。中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)自人民，為了人民，依靠人民，“黨與人民群眾是一種零距離的關(guān)系，黨務(wù)不公開(kāi)，就是把群眾當(dāng)外人了?！盵13]一方面，黨務(wù)公開(kāi)條例的制定，有助于進(jìn)一步鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)，有利于黨更好地發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)黨的作用，通過(guò)法定的程序執(zhí)掌政權(quán)，依靠民主和法制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的執(zhí)政。公民的政治參與是現(xiàn)代國(guó)家存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有公民的政治參與，民主政體就失去了階級(jí)基礎(chǔ)和構(gòu)成要件。中國(guó)共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，無(wú)論是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是在和平建設(shè)發(fā)展年代，廣大人民群眾一直都是我們黨堅(jiān)固的階級(jí)基礎(chǔ)和重要基石。黨務(wù)公開(kāi)條例是對(duì)當(dāng)前黨務(wù)公開(kāi)工作制度的頂層設(shè)計(jì)，有利于讓廣大人民更好地把握黨的政策和方針，樹(shù)立堅(jiān)定的共產(chǎn)主義信仰和走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的信心，把個(gè)人的夢(mèng)、國(guó)家的夢(mèng)和民族的夢(mèng)融合起來(lái)，投身到“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中去。另一方面，黨務(wù)公開(kāi)條例的制定，有利于新形勢(shì)下黨的群眾路線的貫徹落實(shí)。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的群眾路線和優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨取得一切勝利的法寶。隨著黨務(wù)公開(kāi)制度和實(shí)踐的不斷推進(jìn)，適時(shí)制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，可以為廣大黨員和人民群眾之間溝通交流搭建暢通便捷的平臺(tái)，使人民群眾更好地了解黨的各級(jí)組織、黨員和黨的大政方針，調(diào)動(dòng)人民群眾政治參與的積極性和主動(dòng)性，為黨組織決策凝聚更多的群眾智慧和社會(huì)共識(shí)，以此來(lái)不斷提高黨的建設(shè)和黨的理論的科學(xué)化水平。因此，《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定，可以有效調(diào)動(dòng)新時(shí)期廣大人民群眾政治參與的熱情，樹(shù)立勤政愛(ài)民、廉潔奉公、高效有序的陽(yáng)光政黨形象，努力適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)發(fā)展形勢(shì)的要求，不斷鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾路線。

3.推進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)程和黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然選擇。黨務(wù)公開(kāi)，是黨內(nèi)民主的基石，是黨的組織良性運(yùn)行的關(guān)鍵。研究制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，有利于讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將國(guó)家權(quán)力、執(zhí)政黨、人民利益科學(xué)有序地綁定，推動(dòng)廉政的實(shí)現(xiàn)、民主的提高、監(jiān)督的運(yùn)行。一方面，制定黨務(wù)公開(kāi)條例有助于推動(dòng)黨內(nèi)民主化進(jìn)程。黨員是黨的主體和細(xì)胞，只有充分保障廣大黨員的主體地位，才能調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性和積極性，使黨組織保持生機(jī)和活力?！包h員是黨的主人，是黨的組織、黨的生活、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的主體，也是黨內(nèi)民主的主體”，[14]沒(méi)有普通黨員民主權(quán)利的有效行使，黨內(nèi)民主就無(wú)從談起。《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)權(quán)力加強(qiáng)了監(jiān)督和管控，對(duì)黨內(nèi)生活進(jìn)行有效的約束，增加了黨組織的透明度，保證了黨內(nèi)民主清正廉潔的氛圍，一定程度上調(diào)動(dòng)了黨員的積極性和主動(dòng)性。另一方面，制定黨務(wù)公開(kāi)條例有助于推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的發(fā)展。腐敗是影響黨的自身建設(shè)和國(guó)家長(zhǎng)治久安的阻礙，是極其復(fù)雜的政治難題和社會(huì)頑疾。針對(duì)腐敗問(wèn)題，習(xí)近平在黨的十八屆中紀(jì)委二次會(huì)議上提出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵15]實(shí)際上，懲治腐敗并不是最終目的，預(yù)防腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生和肆意蔓延才是制度建設(shè)的初衷和價(jià)值歸宿。黨務(wù)公開(kāi)條例的制定，是預(yù)防腐敗的有效手段，通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，提高黨務(wù)公開(kāi)配套制度的效率，可以有效解決當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨在落地環(huán)節(jié)的諸多問(wèn)題。

三、制定黨務(wù)公開(kāi)條例的邏輯理路

黨務(wù)公開(kāi)是政黨的政治行為，必須在既定程序的前提下，堅(jiān)持一定的原則有序開(kāi)展。同時(shí)，制定黨務(wù)公開(kāi)條例也是提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求，要嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的“立法法”，保證黨務(wù)公開(kāi)在國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，必須堅(jiān)持“三個(gè)維度”的統(tǒng)一。

1.法治化思維：堅(jiān)持依法依規(guī)。民主和法治是密不可分的，民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障。黨務(wù)公開(kāi)作為黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，也必須在國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)活動(dòng)，“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。[16]依法依規(guī)是制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》的首要原則，是保證整個(gè)制定工作沿著正確的方向運(yùn)行的關(guān)鍵。一方面，這里的“法”泛指以憲法為根本大法的國(guó)家法律體系，是任何組織和個(gè)人一切行為活動(dòng)的行動(dòng)指南。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和維護(hù)法律，同時(shí)黨的建設(shè)也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不得與之發(fā)生抵觸。制定黨務(wù)公開(kāi)條例同樣是黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制活動(dòng)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨章為本的前提下，必須嚴(yán)格依法制定，不得出現(xiàn)與憲法和法律不一致或者抵觸的情況。另一方面，“規(guī)”即指黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)紀(jì)律。在《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定過(guò)程中， 必須遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)格按照黨內(nèi)規(guī)章制度辦事?！包h章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！盵17]制定黨務(wù)公開(kāi)條例，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善與自我發(fā)展的內(nèi)在要求，是提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的重要內(nèi)容。只有真正把黨務(wù)公開(kāi)條例的制定活動(dòng)納入國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的雙管軌道， 才能保證黨務(wù)公開(kāi)工作沿著法治化方向發(fā)展，不斷密切新形勢(shì)下的黨群關(guān)系，不斷鞏固和擴(kuò)大黨的合法性基礎(chǔ)。

2.程序化思維：堅(jiān)持有序公開(kāi)與必要保密相結(jié)合。黨務(wù)公開(kāi)的范圍，是黨務(wù)公開(kāi)條例制定的關(guān)鍵，關(guān)系著我們黨在保障黨員知情權(quán)和加強(qiáng)自身建設(shè)中的作用和地位。從范圍來(lái)看，黨務(wù)公開(kāi)包括兩部分，即黨內(nèi)公開(kāi)和黨外公開(kāi)。黨內(nèi)公開(kāi)即對(duì)全體黨員和黨組織內(nèi)部的公開(kāi)，是保障黨員知情權(quán)和參與權(quán)、推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的內(nèi)在要求。黨外公開(kāi)即黨的事務(wù)和活動(dòng)對(duì)人民和社會(huì)公開(kāi)，是社會(huì)公眾對(duì)政黨特定范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和建議的活動(dòng)。黨務(wù)公開(kāi)，“不僅是政黨整合組織內(nèi)部關(guān)系的基礎(chǔ)，還是溝通政黨與社會(huì)、擴(kuò)大政黨社會(huì)基礎(chǔ)和政黨獲得合法性的基礎(chǔ)。”[18]一方面，該公開(kāi)的要適時(shí)有序地公開(kāi)，促進(jìn)黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展。通過(guò)制定黨務(wù)公開(kāi)條例，保證黨的社會(huì)化過(guò)程能夠順利進(jìn)行，將黨的大政方針、施政綱領(lǐng)、路線政策等輸送到人民群眾中去，保障黨員和群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，以更好地鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的政治體制。同時(shí)，黨內(nèi)事務(wù)的公開(kāi)要做到適時(shí)有序，“除涉及黨和國(guó)家秘密等依照規(guī)定不宜公開(kāi)或不能公開(kāi)的外，都應(yīng)向黨員公開(kāi)?！盵1]934另一方面，政黨是特殊的政治組織，具有特定的核心利益和政黨機(jī)密，要做到必要保密。《黨章》把“嚴(yán)格保守黨和國(guó)家的秘密”作為每一個(gè)黨員的八項(xiàng)基本義務(wù)之一， 是黨的紀(jì)律和紅線，不能違犯。黨務(wù)公開(kāi)必須堅(jiān)守保守黨的秘密的政治高地，不宜公開(kāi)的要守好黨的秘密，不能犯原則性和方向性錯(cuò)誤。同時(shí)，也要區(qū)別對(duì)待和依規(guī)進(jìn)行，根據(jù)保密期限和范圍，有條件地適度開(kāi)展黨務(wù)公開(kāi)?？傊贫h務(wù)公開(kāi)條例，必須堅(jiān)持有序公開(kāi)和必要保密相結(jié)合的原則，任何無(wú)限度的保密和無(wú)限度的公開(kāi)都會(huì)給黨的生存和發(fā)展帶來(lái)毀滅性的災(zāi)難。

3.規(guī)范化思維：堅(jiān)持理論的科學(xué)性與實(shí)踐的可操作性相結(jié)合。在黨的建設(shè)過(guò)程中，任何一部黨內(nèi)法規(guī)的制定都離不開(kāi)一定的理論支撐和成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。也就是說(shuō)，《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定也必然要經(jīng)歷從理論指導(dǎo)實(shí)踐、實(shí)踐形成經(jīng)驗(yàn)上升為理論、再次指導(dǎo)實(shí)踐的過(guò)程。一方面，必須堅(jiān)持科學(xué)理論的指導(dǎo)，保證條例對(duì)實(shí)踐的理論支撐作用?！包h務(wù)公開(kāi)是實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，越是這樣的工作，約需要理論上的指導(dǎo)?！盵19]建黨95年來(lái)，從公開(kāi)建黨到黨務(wù)公開(kāi)，我們黨已經(jīng)總結(jié)了豐富的黨務(wù)公開(kāi)理論和黨內(nèi)民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。在制定黨務(wù)公開(kāi)條例時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制定部門(mén)要結(jié)合黨的建設(shè)的實(shí)際需要和歷史經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，按照什么是黨務(wù)公開(kāi)、為什么公開(kāi)、怎么樣公開(kāi)的邏輯脈絡(luò)，總結(jié)并形成一套科學(xué)的黨務(wù)公開(kāi)的理論，包括黨務(wù)公開(kāi)的基本內(nèi)涵、黨務(wù)公開(kāi)的主客體、程序、方式、范圍、時(shí)限、配套制度等。只有形成了科學(xué)的黨務(wù)公開(kāi)的理論，掌握了黨務(wù)公開(kāi)的客觀規(guī)律，形成科學(xué)、完備、系統(tǒng)的一整套《黨務(wù)公開(kāi)條例》，才能準(zhǔn)確用黨內(nèi)法規(guī)的形式來(lái)指導(dǎo)黨務(wù)公開(kāi)的具體實(shí)踐。另一方面，也要堅(jiān)持試點(diǎn)探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，提高黨務(wù)公開(kāi)實(shí)踐的可操作性。黨務(wù)公開(kāi)是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，需要科學(xué)的試點(diǎn)探索和長(zhǎng)期的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。由于黨務(wù)公開(kāi)工作具有一定的秘密性和特殊性，不適宜全領(lǐng)域、全方位地大范圍推行。制定黨務(wù)公開(kāi)條例，一定要結(jié)合黨務(wù)公開(kāi)實(shí)踐的具體情況，循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥推進(jìn)，先試點(diǎn)再推廣，不能急于求成、揠苗助長(zhǎng)。如果處理不好適度適時(shí)的原則，毫無(wú)保留地公開(kāi)只會(huì)給黨的建設(shè)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要具體問(wèn)題具體分析，黨務(wù)公開(kāi)在實(shí)踐中要區(qū)別對(duì)待時(shí)限性的問(wèn)題，采用多樣化的方式，如定期公開(kāi)與不定期公開(kāi)相結(jié)合的方式?？傊?，《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，不僅需要科學(xué)的黨務(wù)公開(kāi)理論的支撐，同時(shí)還需要長(zhǎng)期的黨務(wù)公開(kāi)工作的實(shí)踐。

四、制定黨務(wù)公開(kāi)條例應(yīng)當(dāng)注重的幾個(gè)環(huán)節(jié)

《黨務(wù)公開(kāi)條例》是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的有機(jī)組成部分，是十八大以來(lái)適應(yīng)黨的建設(shè)新形勢(shì)的內(nèi)在要求，也是完善黨內(nèi)基層民主制度的重要保障。每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定都是一項(xiàng)復(fù)雜的立法過(guò)程，需要統(tǒng)籌兼顧，同樣“制定一部《黨務(wù)公開(kāi)條例》，明確規(guī)定黨務(wù)公開(kāi)的范圍、方式程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容，以規(guī)范黨務(wù)公開(kāi)，意義重大”。[20]在探索制定條例的有效路徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)在結(jié)合黨務(wù)公開(kāi)的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)把握以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

1.努力夯實(shí)黨務(wù)公開(kāi)的輿論基礎(chǔ)。制度是剛性的，而思想意識(shí)是靈活柔性的。因?yàn)辄h務(wù)公開(kāi)工作本身所具有的秘密性，部分黨規(guī)部門(mén)和黨規(guī)工作者對(duì)其認(rèn)識(shí)不充分，很容易形成思想的誤區(qū)和認(rèn)識(shí)的真空。在黨務(wù)公開(kāi)條例制定之前，必須先突破思想意識(shí)的藩籬，跳出對(duì)黨務(wù)公開(kāi)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，積極營(yíng)造和諧的思想輿論氛圍，才能確保條例沿著正確的方向更好地指導(dǎo)黨務(wù)公開(kāi)工作。十六屆四中全會(huì)以來(lái)，黨務(wù)公開(kāi)成效卓著，但因?yàn)槿狈χ贫鹊目傮w設(shè)計(jì)，黨務(wù)公開(kāi)在探索過(guò)程中仍然存在許多認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。如，一是把黨務(wù)公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)混為一談，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到二者在公開(kāi)主體、范圍、程序、方式等方面的根本不同，不利于二者科學(xué)的發(fā)展，更不利于黨務(wù)公開(kāi)條例的執(zhí)行落實(shí)。二是將黨務(wù)公開(kāi)形式主義，思想不重視，工作不積極，錯(cuò)誤地將黨務(wù)公開(kāi)流于形式，沒(méi)有真正起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。三是官本位思想嚴(yán)重，部分領(lǐng)導(dǎo)干部抵觸公開(kāi)、消極應(yīng)對(duì)，錯(cuò)誤地認(rèn)為公開(kāi)的越多，老百姓就越不滿越反對(duì)。四是認(rèn)為黨務(wù)公開(kāi)條例與黨務(wù)公開(kāi)的相關(guān)制度存在重復(fù)和多余，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到條例的指導(dǎo)性、全局性和規(guī)范性作用?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》的制定，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加快相關(guān)配套制度的構(gòu)建固然重要，但也必須以努力突破傳統(tǒng)觀念的藩籬、積極營(yíng)造和諧的思想輿論基礎(chǔ)為重要前提。

2.加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)制度配套體系建設(shè)。制度具有指導(dǎo)性、全局性、規(guī)范性，是具體工作開(kāi)展的指南針，是“具有約束、調(diào)整、規(guī)范作用的行動(dòng)規(guī)則、程序”。[21]黨內(nèi)條例是最具有普遍性和強(qiáng)制力的黨內(nèi)法規(guī)，是加強(qiáng)黨內(nèi)管理和黨內(nèi)監(jiān)督的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)的健康運(yùn)行需要健全的配套制度為基礎(chǔ)，《黨務(wù)公開(kāi)條例》的制定和執(zhí)行也必須以科學(xué)完善的配套制度體系為保障。目前，黨務(wù)公開(kāi)制度體系尚未完全建立，制度的可操作性不夠，體系的頂層設(shè)計(jì)還需進(jìn)一步完善。同時(shí)，黨務(wù)公開(kāi)作為黨內(nèi)民主尤其是黨內(nèi)基層民主的重要內(nèi)容，必須建立一套不以領(lǐng)導(dǎo)人主觀意識(shí)為轉(zhuǎn)移的機(jī)制，結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督體系，確保各項(xiàng)具體制度發(fā)揮最大的制度效能?？傊?，無(wú)論是理論的研究，還是試點(diǎn)的探索，都需要在加強(qiáng)總體規(guī)劃的前提下，不斷建立健全包括黨內(nèi)情況反映制度、黨內(nèi)情況通報(bào)制度、黨員參與決策制度、黨內(nèi)民主選舉制度、黨員權(quán)利保障制度、重大意見(jiàn)征求制度、新聞發(fā)言人制度、黨員信息質(zhì)詢(xún)制度等保障機(jī)制，確保黨務(wù)公開(kāi)制度體系框架的完整、有序、科學(xué)、高效，為黨務(wù)公開(kāi)條例的制定奠定制度保障。

3.處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的銜接。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，是提高黨的執(zhí)政能力和黨的建設(shè)科學(xué)化水平的關(guān)鍵。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是科學(xué)、規(guī)范、全面的系統(tǒng)，它包括了不同層次、不同效力、不同形式的法規(guī)，而這些法規(guī)之間也呈現(xiàn)了不同的狀態(tài)和效用，既互相區(qū)別，又互相聯(lián)系和銜接。黨章是黨內(nèi)的“根本大法”，是黨內(nèi)法規(guī)體系中位階最高的法規(guī)?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)之間是平行的、協(xié)同的，在黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)揮各自應(yīng)有的法理規(guī)范和法制保障作用。十八大以來(lái)，中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建工作，已經(jīng)陸續(xù)頒布和修訂了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨組工作條例（試行）》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《巡視工作條例》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)。加快制定《黨務(wù)公開(kāi)條例》，必須正確處理已有的黨內(nèi)法規(guī)間的互動(dòng)和銜接關(guān)系，搭建溝通和協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)工作的銜接和互動(dòng)。如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為《黨務(wù)公開(kāi)條例》提供了法理基礎(chǔ)和立法前提，為規(guī)范黨務(wù)公開(kāi)工作指明了方向，條例制定時(shí)必須以前者為依據(jù)，同時(shí)也要充分研究其他黨內(nèi)法規(guī)，避免出現(xiàn)互相抵觸或者沖突的情況?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》為《巡視工作條例》《紀(jì)律處分條例》等提供了必要的黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督保障。只有充分做好黨務(wù)公開(kāi)，才能有效加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律意識(shí)，嚴(yán)格服從中央巡視工作安排，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，減少頂風(fēng)作案、腐化墮落等違法違紀(jì)案件的發(fā)生。總之，條例的制定必須放在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯思維下，促進(jìn)體系內(nèi)的銜接和互動(dòng)，互相借鑒并共同促進(jìn)，才能提高單行黨規(guī)的效率和作用。

4.借助新載體推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代創(chuàng)新模式建設(shè)。方法是認(rèn)識(shí)世界改造世界的工具，好的方法是事半功倍的前提。黨務(wù)公開(kāi)同樣也需要講究方式方法，新形勢(shì)下新聞媒介等傳播載體在黨務(wù)公開(kāi)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》的制定必須利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的新載體，創(chuàng)新傳播方式方法，努力構(gòu)建黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代模式。傳統(tǒng)模式下，黨務(wù)公開(kāi)依靠的主要是開(kāi)會(huì)議、出文件、設(shè)置黨務(wù)宣傳欄等，占用大量的人力物力成本，往往存在成本高、效率低、接受差、互動(dòng)弱等缺陷，影響了黨員的積極性和主動(dòng)性，阻礙了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的快速發(fā)展。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，黨務(wù)公開(kāi)也應(yīng)該充分利用先進(jìn)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)帶來(lái)的信息優(yōu)勢(shì)和資源便利，加快構(gòu)建黨務(wù)公開(kāi)信息化數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)、黨務(wù)公開(kāi)信息共享平臺(tái)、黨務(wù)公開(kāi)無(wú)障礙溝通平臺(tái)等新媒介，創(chuàng)新黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代模式，使黨組織和黨員群眾直接的溝通更密切、更便捷、更流暢，有效節(jié)約黨務(wù)公開(kāi)的成本，提高黨務(wù)公開(kāi)的效率和群眾滿意度。通過(guò)現(xiàn)代技術(shù)搭建的新載體，積極探索科學(xué)、先進(jìn)、創(chuàng)新的黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代模式，吸引更多的黨員群眾參與到黨務(wù)公開(kāi)中來(lái)，同時(shí)要不斷總結(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，來(lái)推動(dòng)《黨務(wù)公開(kāi)條例》的自我完善和自我更新，提高黨務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)代化水平，真正把民主集中原則落地落實(shí)。

結(jié)語(yǔ)

黨務(wù)公開(kāi)是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和始終堅(jiān)持人民主體地位的重要舉措，中國(guó)共產(chǎn)黨的人民立場(chǎng)和階級(jí)性質(zhì)也決定了其必須實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)?！饵h務(wù)公開(kāi)條例》是黨務(wù)公開(kāi)工作的“基本法”，同時(shí)也是黨內(nèi)基層民主法規(guī)的“重點(diǎn)法”，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域具有普遍的約束力。制定黨務(wù)公開(kāi)條例，需要協(xié)調(diào)好與國(guó)家法律體系、黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)、黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域規(guī)范性文件的關(guān)系，準(zhǔn)確把握好自身的功能定位，更好地發(fā)揮履行黨內(nèi)監(jiān)督和促進(jìn)黨內(nèi)民主的作用。同時(shí)，黨務(wù)公開(kāi)條例應(yīng)當(dāng)涵蓋黨務(wù)公開(kāi)的基本制度，既包括公開(kāi)的內(nèi)容、方式、程序、范圍、頻率、追責(zé)等，也應(yīng)該包括科學(xué)的黨內(nèi)上情下傳和下情上達(dá)制度、重大決策征求意見(jiàn)制度、黨務(wù)新聞發(fā)言人制度、黨務(wù)公示聽(tīng)證制度、黨務(wù)公開(kāi)效果反饋制度、黨務(wù)公開(kāi)監(jiān)督保障制度等等。目前，黨務(wù)公開(kāi)還存在著諸多障礙，如封建官本位思想、特權(quán)利益思想、傳統(tǒng)黨務(wù)管理思想等等，都在一定程度上影響了黨與人民群眾的魚(yú)水關(guān)系，削弱了黨的執(zhí)政地位和凝聚力。因此，加快制定一部總綱性的具有普遍約束力的《黨務(wù)公開(kāi)條例》，繼續(xù)完善黨務(wù)公開(kāi)配套體制建設(shè)，大力提高黨務(wù)公開(kāi)的科學(xué)性和主動(dòng)性，是破解當(dāng)前阻礙黨務(wù)公開(kāi)體制難題和觀念障礙的基本遵循和法理保障。

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