制度適應(yīng)理論視野下的土地征收沖突與基層治理實(shí)踐

連宏萍 陳曉蘭

摘 要：征地沖突對(duì)社會(huì)和諧與穩(wěn)定有極大的負(fù)面影響，因此，如何減少和化解征地沖突是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，也是基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)。運(yùn)用制度適應(yīng)理論對(duì)長(zhǎng)沙市高新區(qū)的征地實(shí)踐工作進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其制度文本與地方情境之間存在較大差距，埋下了征地沖突的隱患。為此，該地基層政府通過(guò)基層治理實(shí)踐，彌合二者之間的鴻溝，短期內(nèi)有效減少了沖突，提高了征地效率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，制度彈性被進(jìn)一步拉大，會(huì)對(duì)征地的嚴(yán)肅性和公正性造成沖擊。其政策啟示是：一方面，政府要進(jìn)一步完善征地制度文本，保障政策威信;另一方面，也需重視情境性與動(dòng)態(tài)性，靈活實(shí)施具體策略，科學(xué)組合治理工具。通過(guò)雙向著力，真正做到依法行政，實(shí)現(xiàn)更有效的基層治理以解決征地沖突問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：征地沖突;制度適應(yīng);基層治理;長(zhǎng)沙高新區(qū)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘制度適應(yīng)理論視野下的征地補(bǔ)償沖突及其解決機(jī)制研究”（15CSH046）。

[中圖分類號(hào)] C3???????? ??? ??[文章編號(hào)] 1673-0186（2021）002-0006-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A???? ????[DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.002.001

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收是城市建設(shè)用地供給的重要渠道。但征地過(guò)程中公權(quán)與私權(quán)之間的交鋒，以及數(shù)量龐大的征地補(bǔ)償款的分配，常常引發(fā)征地沖突，爆發(fā)群體性事件，不僅影響干群關(guān)系，還會(huì)對(duì)社會(huì)和諧與穩(wěn)定造成極大的負(fù)面影響[1]。因此，如何減少和化解征地沖突是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)[2]，也是身處土地征收?qǐng)?zhí)行一線的基層政府面臨的重大挑戰(zhàn)。由此，本文提出的問(wèn)題是：基層征地實(shí)況中現(xiàn)行制度與現(xiàn)實(shí)情境之間存在什么沖突？基層政府及干部發(fā)揮了什么作用？為了回答以上問(wèn)題，本文以長(zhǎng)沙市高新區(qū)的征地實(shí)踐工作為例，運(yùn)用制度適應(yīng)理論，從制度文本和社會(huì)情境出發(fā)分析征地沖突發(fā)生的誘因，以及基層政府對(duì)于征地沖突的預(yù)防和處置策略，考察基層政府的治理行動(dòng)是否具有成效，從而為基層政府化解征地沖突、提升治理能力提出建議。

一、文獻(xiàn)綜述與理論框架

征地沖突作為社會(huì)沖突的一種突出表現(xiàn)形式，其誘發(fā)原因及治理路徑深受學(xué)界關(guān)注，現(xiàn)有文獻(xiàn)要么從規(guī)范視角在當(dāng)前的征地制度文本當(dāng)中尋找導(dǎo)致征地沖突的制度性根源[3-4]，要么從征地沖突的利益相關(guān)者出發(fā)，展現(xiàn)各相關(guān)主體的利益博弈過(guò)程[5-7]，尤其是“弱勢(shì)”農(nóng)民的維權(quán)行動(dòng)[8-12]，前者關(guān)注制度文本，后者關(guān)注實(shí)踐場(chǎng)景，但是缺乏制度與情境二者之間的交互性，難以全面系統(tǒng)地揭示征地沖突及其解決機(jī)制，漸陷研究瓶頸。本研究所選用的制度適應(yīng)理論（Institutional Fit Theory）恰好能夠解決這一研究缺陷，其動(dòng)態(tài)的分析視角與理論深度能夠使本研究更加深入。

雷加諾在2006年出版了《政策分析框架：融合文本與情境》一書，書中對(duì)公共政策分析的相關(guān)理論和流派進(jìn)行了梳理，并提出當(dāng)前公共政策分析中文本與語(yǔ)境的分離是亟須跨越的鴻溝，同時(shí)在后建構(gòu)主義潮流的影響下，他還強(qiáng)調(diào)制度的一致性。雷加諾提出，制度是由文本和情境共同組成的，公共政策分析應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策制定與政策實(shí)施之間的聯(lián)系[13]。制度一致性圖解表示，為了使具有普遍性的制度文本與特殊的地方情境相適應(yīng)，需要政策參與者進(jìn)行即興創(chuàng)作，在初始制度文本的基礎(chǔ)上重新塑造出一個(gè)更符合當(dāng)?shù)匦枨蠛湍芰Φ恼咝螒B(tài)（圖1）[14]。在此基礎(chǔ)上，他進(jìn)一步明確了制度適應(yīng)理論當(dāng)中的核心概念與分析框架（圖2）[15]。

制度適應(yīng)理論的分析框架包括上下兩部分，上半部分指向政策制定過(guò)程，即政策是如何制定并為地方政府實(shí)踐提供指導(dǎo)文本的過(guò)程。制度與文本之間是建構(gòu)關(guān)系，文本是制度的外在表征，是靜態(tài)的、理論的，具有普遍適用性。下半部分指向政策執(zhí)行過(guò)程，即政策是如何演變得更加適合特殊的地方情境的過(guò)程，執(zhí)行過(guò)程中的政策可能進(jìn)行了某種修訂或者重新設(shè)計(jì)，不關(guān)注政策的初始設(shè)計(jì)。制度與情境之間是生態(tài)關(guān)系，情境是制度的實(shí)踐形式，是在具體情境中的執(zhí)行行動(dòng)與執(zhí)行后果的集中表現(xiàn)，具有很強(qiáng)的不確定性和差異性。只有將制度適應(yīng)理論的上下兩個(gè)部分合二為一，系統(tǒng)看待，才能得到制度全貌。在該理論中，“制度”的內(nèi)涵整合了“自上而下”和“自下而上”的政策實(shí)施模式[16]，兼具了政策制定與政策執(zhí)行的視角，不僅關(guān)注文本層面的意義，還涵蓋了社會(huì)情境當(dāng)中的實(shí)踐體驗(yàn)，將原本相對(duì)分離的兩個(gè)政策過(guò)程重新連接起來(lái)。因此，用制度適應(yīng)理論來(lái)分析公共政策與社會(huì)現(xiàn)象會(huì)更接近真實(shí)世界，更直觀且更生動(dòng)地揭示事物實(shí)際上是怎樣的，以及它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中是怎樣運(yùn)作的。

雷加諾運(yùn)用制度適應(yīng)理論解釋了印度南部的小額信貸政策擴(kuò)散過(guò)程，探究制度為什么會(huì)這樣發(fā)展，情境是如何影響制度演進(jìn)的[17]。他還對(duì)菲律賓的海龜保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行了案例研究，該項(xiàng)目結(jié)合當(dāng)?shù)匦枰⒘嗽S可制度，在保護(hù)海龜?shù)耐瑫r(shí)并不切斷當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)來(lái)源，還利用當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整合相關(guān)資源，使得政策成效顯著[14]。連宏萍和雷加諾運(yùn)用制度適應(yīng)理論分析了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地活動(dòng)，他們提出征地沖突源于市場(chǎng)制度與集體主義、地方法規(guī)和地方情境之間的不相適應(yīng)[15]。制度適應(yīng)理論在我國(guó)的傳播尚屬起步，雖有連宏萍等人嘗試將其應(yīng)用于北京新機(jī)場(chǎng)征地拆遷的案例研究中[18]，但是該理論的應(yīng)用與發(fā)展仍有待持續(xù)推進(jìn)。

制度適應(yīng)理論能夠從文本和情境的雙重視角兼顧政策制定與政策執(zhí)行，非常適用于解釋復(fù)雜的征地沖突現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檎鞯貨_突既有制度層面的原因，還有執(zhí)行中引發(fā)的摩擦[19]。征地工作有著明確的程序性規(guī)定，但是不同征地項(xiàng)目還受到當(dāng)?shù)靥厥獾慕?jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣等因素的影響，被征收對(duì)象的訴求各異，因此基層干部在執(zhí)行程序時(shí)如何兼顧制度文本與地方情境以化解或消除征地沖突，顯得尤為關(guān)鍵?；鶎痈刹吭谥贫任谋竞彤?dāng)?shù)厍榫车碾p重約束下，因地制宜，將治理實(shí)踐與制度適應(yīng)理論的分析思路相契合。因此，本文在聚焦基層治理實(shí)踐的同時(shí)，根據(jù)個(gè)案的特點(diǎn)對(duì)制度適應(yīng)理論進(jìn)行了延伸，將制度適應(yīng)理論當(dāng)中“生態(tài)關(guān)系”部分劃分為靜態(tài)的地方情境與動(dòng)態(tài)的基層治理實(shí)踐（圖3）。靜態(tài)的地方情境是指政策實(shí)施時(shí)當(dāng)?shù)氐慕M織結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、道德觀念等，而基層治理實(shí)踐則體現(xiàn)出基層干部在制度文本與靜態(tài)情境約束下的主動(dòng)作為，可以說(shuō)是連接文本與情境的橋梁，是將文本的要求與原則落實(shí)到具體情境中的重要載體。

二、案例介紹

長(zhǎng)沙市是長(zhǎng)江中游地區(qū)重要城市。截至2019年，長(zhǎng)沙市的面積為11 819平方公里，常住人口達(dá)839.45萬(wàn)，下轄9個(gè)區(qū)（市）縣，5個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和1個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。長(zhǎng)沙市的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)79.56%①，遠(yuǎn)高于全省平均值的57.22%②。從1978年到2018年，長(zhǎng)沙市區(qū)建成面積幾乎以每十年翻一番的速度擴(kuò)張。長(zhǎng)沙市湘江以東發(fā)展早，具有較為成熟的區(qū)域布局，而湘江以西隨著市人民政府的搬遷翻開了高速發(fā)展的新篇章，發(fā)展空間大。土地征收，在長(zhǎng)沙市始終如火如荼地進(jìn)行著。

長(zhǎng)沙市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)沙高新區(qū)）位于湘江以西，于1991年獲批為首批國(guó)家級(jí)高新區(qū)，不僅肩負(fù)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)，還承擔(dān)著改革的重任，它已成為長(zhǎng)株潭國(guó)家“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家級(jí)湖南湘江新區(qū)“三區(qū)”疊加核心區(qū)。2019年長(zhǎng)沙高新區(qū)在全國(guó)高新區(qū)綜合評(píng)價(jià)中排名第十一位，招商引資成果顯著③。

長(zhǎng)沙高新區(qū)得以高速發(fā)展所仰仗的不僅是優(yōu)越的政策環(huán)境，還有高效及時(shí)的土地供給。為配合園區(qū)發(fā)展與招商引資工作的開展，長(zhǎng)沙高新區(qū)每年都有三千畝以上的征地任務(wù)，主要根據(jù)企業(yè)的用地需求而定。不僅征地規(guī)模大，征地速度也很驚人，“一月清零”（所涉及的被征地農(nóng)戶全部簽約）是常見的情況，更有街道號(hào)稱“十天清零”，且簽約過(guò)程中沒(méi)有發(fā)生上訪、群體性事件等劇烈沖突現(xiàn)象。從征地的結(jié)果來(lái)看，長(zhǎng)沙高新區(qū)“又快又好”地完成了征地工作，那么這一結(jié)果是如何實(shí)現(xiàn)的呢？征地制度文本與地方情境之間的關(guān)系如何？基層政府及干部在其中發(fā)揮了什么作用呢？為了解答這些問(wèn)題，本研究組成員于2018年9月至11月期間兩次前往長(zhǎng)沙高新區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以訪談、觀察等方法收集資料，了解案例所在地的征地制度文本依據(jù)、征地主要項(xiàng)目情況、具體征地項(xiàng)目進(jìn)展及相關(guān)舉措等。

三、案例分析與討論

運(yùn)用制度適應(yīng)理論的動(dòng)態(tài)框架來(lái)審視長(zhǎng)沙高新區(qū)征地制度運(yùn)作過(guò)程中的“文本”“情境”與基層治理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，征地制度文本與現(xiàn)實(shí)情境之間存在鴻溝，但是基層治理實(shí)踐正在嘗試?yán)叩木嚯x，促成了和諧的嶄新局面。

（一）土地征收沖突誘因：文本與情境的鴻溝

1.征地程序約束vs征地多多益善

其一，征地的合法性要求。文本是制度的起點(diǎn)，在土地征收中制度文本備受關(guān)注，尤其是征地補(bǔ)償合理性和程序合法性。征地制度文本賦予了征地行為合法性，它既授予地方政府征收權(quán)，也對(duì)其征地行動(dòng)提出嚴(yán)格的制度約束，與此同時(shí)，它剝奪了被征地農(nóng)民合法土地權(quán)益，也為他們提供了維護(hù)自身權(quán)益的法制保障。

制度約束包括了實(shí)質(zhì)約束和程序約束。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地征收及土地用途轉(zhuǎn)換都有明確的規(guī)定，從指標(biāo)數(shù)量到征地程序都采用了嚴(yán)格管控的制度安排。2006年實(shí)行的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》將新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)納入年度計(jì)劃，增強(qiáng)了土地計(jì)劃的整體調(diào)控，從源頭上統(tǒng)籌征地總量。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地程序進(jìn)行了規(guī)定，要求必須采取“兩公告一登記”，即征地方案獲批后公告，組織被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯洠_定征地補(bǔ)償安置方案后再次公告，征地審批完成之后才能進(jìn)入實(shí)施階段，開展簽約、補(bǔ)償、安置等工作。為了減少因“先斬后奏”的違規(guī)征地而引發(fā)的沖突，同時(shí)吸取“三塊地改革”①以來(lái)的重要成果和經(jīng)驗(yàn)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了第三次修訂并于2020年1月1日正式施行。其對(duì)征地程序進(jìn)行了調(diào)整，將被征地農(nóng)民知情和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為開展征地工作的前置條件，并內(nèi)嵌了聽證會(huì)的條件性程序，也就是說(shuō)，在前期的調(diào)查工作中如果發(fā)現(xiàn)征地方案存在違法違規(guī)情況，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整方案或者“懸崖勒馬”，使得征地合法性審查成為可能?？傮w而言，新法在征地程序上更加關(guān)注被征地農(nóng)民的意愿和權(quán)利保護(hù)，更加嚴(yán)格地約束征地權(quán)，使得征地合法性具備了更周全的保障。

在本研究調(diào)查進(jìn)行之時(shí)，長(zhǎng)沙市關(guān)于征地工作的指導(dǎo)文件是《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》（長(zhǎng)沙市人民政府103號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“103號(hào)令”），于2008年4月1日正式施行。103號(hào)令延續(xù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》2004年修正版的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化征地實(shí)施的負(fù)責(zé)單位、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、被征收房屋認(rèn)定等內(nèi)容。2009年湖南省發(fā)布《關(guān)于公布湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求各市縣的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按照區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算，并于2013年上調(diào)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)15%左右，2018年再次上調(diào)約30%。按照103號(hào)令，長(zhǎng)沙市各區(qū)縣在具體的補(bǔ)償安置方案中采取一次性的貨幣化補(bǔ)償方式。被征地農(nóng)民可以依據(jù)人口或者已經(jīng)認(rèn)定的房屋合法面積確定安置房面積，并在此面積范圍內(nèi)低價(jià)購(gòu)買安置房，剩余面積可回售給政府獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)。

其二，政績(jī)驅(qū)動(dòng)，征地多多益善。長(zhǎng)沙高新區(qū)作為開發(fā)區(qū)，具有招商引資的績(jī)效重任，因此政府具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，及時(shí)實(shí)現(xiàn)土地供給，讓項(xiàng)目落地，是政績(jī)產(chǎn)出的重要來(lái)源。在此背景下，企業(yè)具有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)和議價(jià)能力。例如，企業(yè)與高新區(qū)管委會(huì)簽訂用地協(xié)議，以30萬(wàn)元/畝的工業(yè)用地價(jià)格出讓土地使用權(quán)，但是背后的征地成本卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)支付給管委會(huì)的對(duì)價(jià)，征地拆遷一畝土地至少需要花費(fèi)60萬(wàn)到80萬(wàn)的成本，除此之外還要提供工業(yè)用地優(yōu)惠，使得用地成本與征地成本之間形成明顯倒掛現(xiàn)象。

除了通過(guò)“讓利”來(lái)招商引資之外，長(zhǎng)沙高新區(qū)還力圖多供地。長(zhǎng)沙高新區(qū)存在“紅線拆遷”和“協(xié)議拆遷”兩種形式。紅線拆遷，顧名思義是手續(xù)齊全，在用地審批的紅線范圍內(nèi)開展拆遷工作，合法合規(guī)，一般是以“長(zhǎng)沙市XX區(qū)征收土地方案公告”的形式發(fā)布;而協(xié)議拆遷屬于特殊情況下的拆遷，包括紅線“辦少拆多”，或者完全沒(méi)有紅線等拆遷實(shí)況，一般是以“長(zhǎng)沙市XX區(qū)人民政府集體土地協(xié)議拆遷補(bǔ)償安置方案實(shí)施通告”的形式發(fā)布。協(xié)議拆遷是在建設(shè)用地指標(biāo)有限和用地需求旺盛的矛盾背景下創(chuàng)設(shè)的，在一定程度上緩解了用地緊張的局面，但是也帶來(lái)了新的問(wèn)題。

政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的征地工作不僅“量多”，而且“高效”。征地項(xiàng)目來(lái)得急、要得緊，項(xiàng)目周期短是很常見的情況，街道與街道之間也把高效征地作為相互競(jìng)爭(zhēng)的籌碼，“一月清零”已成為征地常態(tài)，更有甚者號(hào)稱“十天清零”。高效征地的要求給基層干部帶來(lái)巨大的執(zhí)行壓力，如果是有“紅線”的征地項(xiàng)目，基層干部可以采用更多手段來(lái)促進(jìn)拆遷工作的開展，還有司法強(qiáng)拆作為后盾，開展工作更有“底氣”;如果是協(xié)議拆遷，為免“節(jié)外生枝”，基層干部往往需要在“說(shuō)理”和“利誘”之間謹(jǐn)慎行事。

盡管征地制度文本中對(duì)征地程序和征地合法性有諸多約束，然而，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，基層征地實(shí)踐早已形成一些“心照不宣”的操作。雖然產(chǎn)生了“又快又好”的征地結(jié)果，但是基層政府的權(quán)宜性實(shí)踐對(duì)制度文本權(quán)威的動(dòng)搖為征地沖突埋下了隱患。

2.制度彈性vs公平訴求

其一，標(biāo)準(zhǔn)模糊與自由裁量。征地補(bǔ)償以貨幣形式為主，其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、具體執(zhí)行中的測(cè)量、調(diào)查、記錄、核算都有可能對(duì)補(bǔ)償金額的確定產(chǎn)生影響。長(zhǎng)沙市103號(hào)令中對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、住宅房屋補(bǔ)償費(fèi)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。如針對(duì)房屋的補(bǔ)償款，需要結(jié)合房屋結(jié)構(gòu)、成新、房屋裝飾裝修及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、購(gòu)房補(bǔ)助費(fèi)整體核算，每一項(xiàng)都有詳細(xì)說(shuō)明和增減比例的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看似全面、統(tǒng)一、可操作，但是現(xiàn)實(shí)比文本要復(fù)雜得多，基層政府在執(zhí)行中使用自由裁量權(quán)，補(bǔ)償核算也就不再具有文本意義上的統(tǒng)一性。例如，不同類型的房屋對(duì)應(yīng)著不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是農(nóng)村的房屋是千差萬(wàn)別的自建房，有些是樓房，有些則是別墅，有些是毛坯，有些則已精裝，有些則處于中間地帶難以廓清。基層干部在認(rèn)定過(guò)程中往往以自由裁量權(quán)為砝碼來(lái)促使被征地農(nóng)民盡早同意拆遷。“一個(gè)拆遷戶拒不簽字，最后領(lǐng)導(dǎo)做了個(gè)處理，把他的房子從磚木結(jié)構(gòu)變成了鋼混結(jié)構(gòu)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格就貴了，多了十萬(wàn)塊錢?！毖a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的模糊化與基層政府的自由裁量相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大了制度彈性。

其二，農(nóng)民的公平訴求。征地沖突爆發(fā)多是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償不到位、對(duì)征地公正性心存不滿而引發(fā)的抗?fàn)?。土地被征收后，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有附著于土地之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)和發(fā)展功能、社會(huì)保障功能等[20]。一次性貨幣補(bǔ)償買斷的不僅僅是經(jīng)濟(jì)意義上的土地資源，還有長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的相對(duì)確定性保障。因此，農(nóng)民希望在這“一錘子買賣”當(dāng)中爭(zhēng)取更高的補(bǔ)償，至少是公平的補(bǔ)償，從而消解對(duì)于未來(lái)不確定性的焦慮。從內(nèi)部公平而言，是為自己的土地資源及土地保障功能尋求公平合理的對(duì)價(jià);從外部公平來(lái)說(shuō)，他們希望在同等條件下被同等對(duì)待，甚至是得到優(yōu)待，而不是“吃虧”。公平是最基本的訴求，利益最大化則是更好的結(jié)果。

被征地農(nóng)民的不公平感常常是以外部因素為參照的。正如一名基層干部所說(shuō)：“覺(jué)得吃虧的第一個(gè)原因是別人得的更多，我得五萬(wàn)，人家得十萬(wàn);第二個(gè)原因是，我簽約沒(méi)作假，別人作假卻作數(shù)?！闭鞯匮a(bǔ)償核算以戶為單位，每家每戶的人口、宅基地面積、耕地面積、房屋的材質(zhì)、裝修用料等繁多的補(bǔ)償指標(biāo)差異很大，但貨幣化補(bǔ)償讓被征地農(nóng)民只看到了一個(gè)最終的數(shù)字。資料核算的邏輯與被征地農(nóng)民的認(rèn)知之間存在一定的差距，在較大程度上導(dǎo)致了被征地農(nóng)民產(chǎn)生心理落差和不公平感。

在征地過(guò)程中，被征地農(nóng)民對(duì)公平的關(guān)注是空前的，他們不僅會(huì)關(guān)注自己是否得到充分的補(bǔ)償，還會(huì)對(duì)比別人的補(bǔ)償情況，因此格外關(guān)注基層干部所采取的行動(dòng)。在實(shí)踐中，制度彈性的特點(diǎn)使被征地農(nóng)民對(duì)基層干部產(chǎn)生了質(zhì)疑，甚至可能逐步消解被征地農(nóng)民對(duì)基層政府的信任。因此，基層干部如何執(zhí)行政策，撫慰被征地農(nóng)民敏感多疑的心，對(duì)于化解征地沖突而言至關(guān)重要。

（二）基層治理實(shí)踐：連接文本與情境的橋梁

1.政策優(yōu)化與激勵(lì)策略

其一，總結(jié)教訓(xùn)，優(yōu)化政策。為了促使被征地農(nóng)民配合，縮短征地周期，基層政府主動(dòng)從以往的征地經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)教訓(xùn)，不斷修訂規(guī)則、優(yōu)化政策，創(chuàng)設(shè)更易為被征地農(nóng)民所接受的征地制度文本。

在征地過(guò)程中，選房順序牽動(dòng)著被征地農(nóng)民的心，因?yàn)轫樞蛟谇熬透锌赡苓x到中意的樓層、戶型和朝向的安置房。在征地實(shí)踐中選房順序有多種確定方式，如通過(guò)搖號(hào)的方式或根據(jù)倒房（機(jī)械推倒房屋）的先后。前者完全隨機(jī)，但并不能得到被征地農(nóng)民的充分信任;后者具有較大的操作空間，拆除機(jī)械有限，如果被征地農(nóng)民扎堆簽約，倒房順序就存在很大的不確定性，容易引發(fā)爭(zhēng)議。為了不給選房順序留作假空間，同時(shí)還能具有激勵(lì)作用，基層干部以電話時(shí)間作為依據(jù)，被征地農(nóng)民在完成騰房準(zhǔn)備之后給基層干部打電話，隨即會(huì)有基層干部前往核驗(yàn)，如果達(dá)到倒房條件，就以打電話的時(shí)間為準(zhǔn)，有據(jù)可查而且精確度高。這一創(chuàng)新性做法受到了被征地農(nóng)民的認(rèn)可，還激發(fā)了被征地農(nóng)民配合征地的積極性。

在交房階段，基層干部設(shè)立了殘值費(fèi)補(bǔ)貼的項(xiàng)目，目的是防止被征地農(nóng)民在建筑材料的剩余價(jià)值上做文章。有些被征地農(nóng)民為了獲得更多的補(bǔ)償款，提出房子的裝修材料還有價(jià)值，要求把房屋上的磚塊、鋼筋等材料拆下來(lái)出售，通過(guò)不斷地拖延扯皮來(lái)讓基層干部妥協(xié)。為了避免此類現(xiàn)象，基層干部設(shè)立殘值費(fèi)補(bǔ)貼，用以將建筑物料全部打包購(gòu)買，起到了預(yù)防沖突的作用。

基層干部總結(jié)以往征地工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷創(chuàng)設(shè)新做法，預(yù)防沖突的發(fā)生，對(duì)征地工作的有序推進(jìn)起到了積極作用。

其二，保障與激勵(lì)并重，加快征地進(jìn)程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的驅(qū)使下，基層干部在組織征地工作時(shí)既要注重效果，又要兼顧效率，因此在貫徹制度文本要求、保障被征地農(nóng)民生計(jì)的基礎(chǔ)上，還設(shè)立了一些“土政策”以激發(fā)被征地農(nóng)民配合的積極性，盡快推進(jìn)征地拆遷進(jìn)程。

長(zhǎng)沙高新區(qū)采用貨幣化補(bǔ)償?shù)男问?，并統(tǒng)一建設(shè)保障房安置被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民可以以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的低廉價(jià)格購(gòu)買保障房。房屋的補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，基層政府所采取的策略是“有證認(rèn)證，無(wú)證認(rèn)人”，可以選擇按照人口或者房產(chǎn)證的合法面積計(jì)算，不僅對(duì)應(yīng)著保障房的面積，也將確定房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，包括結(jié)構(gòu)補(bǔ)償費(fèi)、裝飾裝修補(bǔ)償費(fèi)、購(gòu)房補(bǔ)助費(fèi)、2次搬家費(fèi)、2年過(guò)渡費(fèi)、按期拆除獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、戶外設(shè)施、生產(chǎn)用房和農(nóng)用工具補(bǔ)償費(fèi)9項(xiàng)。從補(bǔ)償內(nèi)容可以看到，這些補(bǔ)償?shù)臈l目考慮到了被征地農(nóng)民失去土地之后的主要生活變化。

長(zhǎng)沙高新區(qū)不僅落實(shí)了政策上“保持被征地農(nóng)民原有生活水平不下降”的要求，還創(chuàng)新性地提出了多種具有激勵(lì)作用的“土政策”，用獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)的方式增加被征地農(nóng)民的獲得感。例如“853政策”，即在簽約階段第一個(gè)5天內(nèi)簽約的獎(jiǎng)勵(lì)8萬(wàn)，第二個(gè)5天內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)，第三個(gè)5天內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)3萬(wàn)，過(guò)了期限就不再有獎(jiǎng)勵(lì)。這個(gè)規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)引導(dǎo)效果顯著，鼓勵(lì)異議較少或沒(méi)有異議的被征地農(nóng)民率先簽約。在簽約之后，對(duì)于征地過(guò)程中的部分工作，已經(jīng)簽約的被征地農(nóng)民享有優(yōu)先投標(biāo)的權(quán)利，如房屋機(jī)械拆除項(xiàng)目、安置小區(qū)的電動(dòng)車充電裝置安裝項(xiàng)目等，為被征地農(nóng)民增加了創(chuàng)收的途徑。這些“土政策”都傳遞出一個(gè)信號(hào)，盡早簽約、騰房，才能獲得更多的收益，也確實(shí)發(fā)揮了預(yù)期的效果，在較大程度上縮短了征地周期，加快了征地進(jìn)程。

長(zhǎng)沙高新區(qū)不僅落實(shí)了上位法律法規(guī)的規(guī)定，保障農(nóng)民的權(quán)益，還從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)設(shè)立多種獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策，保障與激勵(lì)并重，在有效預(yù)防征地沖突發(fā)生的同時(shí)加快征地進(jìn)程。

2.組織化管理，一戶一檔

其一，非正式網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)性工作的組織化。長(zhǎng)沙高新區(qū)的征地實(shí)踐善于將非正式的治理組織進(jìn)一步優(yōu)化組合[21]。村干部與基層干部一同整合分組，進(jìn)入農(nóng)民家中講政策、算補(bǔ)償、察訴求、想辦法、解矛盾，這一組織形式在正式制度與人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中運(yùn)行得游刃有余。村干部的參與既解決了行政人力不足的問(wèn)題，也為政府與被征地農(nóng)民之間搭建起了溝通協(xié)商的橋梁。村干部在整村拆遷中也是被征地對(duì)象，他們以“說(shuō)客”“和事老”“中間人”“帶頭人”等身份在征地中發(fā)揮重要作用。為了找到合適的中間人，基層干部需要對(duì)被征地農(nóng)民家中的情況了如指掌，“一把鑰匙開一把鎖”，找到了合適的鑰匙，才能高效地解決問(wèn)題。例如，一位婦女在簽約之后，當(dāng)場(chǎng)大鬧要撕協(xié)議，說(shuō)她理解有誤，以為總補(bǔ)償額為120萬(wàn)，而協(xié)議上則是116萬(wàn)元?；鶎痈刹恐缓谜襾?lái)村支書當(dāng)中間人，村支書曾經(jīng)幫助過(guò)該婦女，他的話語(yǔ)更有說(shuō)服力，在村支書的勸說(shuō)下才保住了征地協(xié)議。組織化的另一面是技術(shù)性工作，由專人完成，比如房屋、土地的丈量工作由專門的測(cè)量隊(duì)開展，房屋拆除工作由第三方拆遷公司進(jìn)行，保持其工作的獨(dú)立性。

征地拆遷工作形成了由基層干部帶頭、村干部參與、各部門協(xié)同的組織架構(gòu)，一方面，有利于開拓和維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，另一方面，將技術(shù)性工作進(jìn)一步程序化、規(guī)范化，為預(yù)防矛盾和化解沖突做好鋪墊，規(guī)避了鄉(xiāng)村非正式治理可能帶來(lái)的失序局面。

其二，一戶一檔，逐個(gè)擊破?；鶎痈刹控S富的征地經(jīng)驗(yàn)首先來(lái)自對(duì)政策的高度熟悉。在征地項(xiàng)目實(shí)施之前，街道辦事處會(huì)組織基層干部參與培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償相關(guān)的政策文件，確保參訓(xùn)干部人人都能掌握征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、社保繳納、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定等政策要點(diǎn)，以便在征地過(guò)程中有的放矢;還包括高新區(qū)的拆遷工作流程、現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定流程、資料構(gòu)成內(nèi)容、前期走訪須知、拆遷常用技巧等，讓參訓(xùn)干部對(duì)具體的工作開展做到心中有數(shù)，胸有成竹。從征地準(zhǔn)備階段開始，基層干部通過(guò)入戶調(diào)查，為被征地農(nóng)民解讀政策，與被征地農(nóng)民保持密切的溝通，掌握被征地農(nóng)民家中的基本情況以及拆遷的難點(diǎn)，形成“一戶一檔”。入戶調(diào)查之后緊接著核算補(bǔ)償款，進(jìn)行“三榜公示”?！叭窆尽笔情L(zhǎng)沙市為了確保征地補(bǔ)償?shù)耐该餍远M(jìn)行的政策創(chuàng)新。在發(fā)布征求意見公告之前，將所有個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行第一榜公示，方便被征地農(nóng)民查缺補(bǔ)漏;在第一榜的基礎(chǔ)上，補(bǔ)足缺漏之后進(jìn)行第二榜公示;最后將實(shí)際的補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行第三榜公示。

對(duì)于每一戶被征地農(nóng)民而言，簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議關(guān)系重大，鮮有一次溝通就愿意簽約的。“化整為零，逐個(gè)擊破”是基層干部所采取的策略，他們往往需要將征地政策爛熟于心，牢牢把握被征地農(nóng)民的家庭情況，根據(jù)每家每戶的具體情況和訴求做出反應(yīng)，按照“一事一議”的策略行事。在這樣的策略下，基層干部尋求的是通過(guò)滿足被征地農(nóng)民的內(nèi)部公平需要來(lái)淡化其對(duì)外部公平的關(guān)注。

3.治理手段的軟硬兼施

其一，溝通中的語(yǔ)言藝術(shù)?；鶎痈刹糠纸M對(duì)接拆遷戶，以提供更有針對(duì)性的政策解讀與問(wèn)題回應(yīng)。到了簽約的攻堅(jiān)階段，基層干部會(huì)把被征地農(nóng)民一戶一戶地請(qǐng)到征地拆遷指揮部詳談?；鶎痈刹客ㄟ^(guò)自身的語(yǔ)言表達(dá)和實(shí)際行動(dòng)拉近與被征地農(nóng)民之間的距離，營(yíng)造平等對(duì)話的氛圍。在談判過(guò)程中，基層干部往往從拉家常開始，預(yù)熱氣氛后才慢慢導(dǎo)入正題。說(shuō)到補(bǔ)償金額時(shí)，常常使用感嘆和疑問(wèn)的語(yǔ)氣來(lái)表示關(guān)切，如“你先看一下資料，如果哪個(gè)地方?jīng)]算到的話那就虧了！”“再看看資料里面有沒(méi)有哪個(gè)地方?jīng)]有給你算到位的，再給你加上去！”“那個(gè)豬圈有沒(méi)有算？那個(gè)土房子的面積有沒(méi)有搞錯(cuò)？”“要不要給你復(fù)下尺，重新測(cè)量一下？”對(duì)于被征地農(nóng)民提出的質(zhì)疑，基層干部則快速回應(yīng)并付諸行動(dòng)。如有一位被征地農(nóng)民提出自己的房屋結(jié)構(gòu)不是磚混結(jié)構(gòu)而是鋼混結(jié)構(gòu)，應(yīng)適用更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基層干部對(duì)每戶家庭的情況了然于心，卻并不著急反駁，而是答應(yīng)一同到他家里看看情況，看完之后再處理。這樣的熱心與關(guān)切充分展現(xiàn)了對(duì)被征地農(nóng)民意見的尊重與重視，讓被征地農(nóng)民產(chǎn)生一種信任感，進(jìn)而被基層干部將心比心的話語(yǔ)和行動(dòng)所打動(dòng)，發(fā)出諸如“你放心，反正我不會(huì)作最后一戶”，“反正該算給我的，你都算給我了，我得簽字”之類的響應(yīng)之聲。

被征地農(nóng)民因失去土地而產(chǎn)生被剝奪感，不僅需要物質(zhì)補(bǔ)償，更需要心理關(guān)懷。有些被征地農(nóng)民擔(dān)心自己受到不公待遇，因而不愿配合征地工作，一旦心理上的猜疑和無(wú)助被撫平，矛盾就會(huì)自然解開。利益糾葛使得干群關(guān)系愈顯脆弱，更需要基層干部用真誠(chéng)的態(tài)度和貼心的服務(wù)來(lái)打破僵局，解開心結(jié)。

其二，默許與抓把柄?；鶎痈刹坑袝r(shí)會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民采取的一些“小動(dòng)作”“睜一只眼閉一只眼”，如通過(guò)假結(jié)婚增加人口等，等到征地農(nóng)民配合;抑或是把違章建筑的處置作為談判突破口，以工錢補(bǔ)貼的名義代替強(qiáng)制“拆違”，引得被征地農(nóng)民配合簽約。

默許與抓把柄的策略實(shí)際上是一個(gè)相互嵌套的博弈過(guò)程，其最優(yōu)解是“政府讓利，農(nóng)民配合”。而且，配合的被征地農(nóng)民所能獲得的物質(zhì)補(bǔ)償更加豐厚，在一定程度上瓦解了被征地農(nóng)民的反抗意志，甚至讓被征地農(nóng)民產(chǎn)生滿足感。

四、結(jié)論與啟示

城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，土地征收在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)進(jìn)行。以長(zhǎng)沙高新區(qū)為例，其征地周期短、沖突少，征地結(jié)果呈現(xiàn)出“又快又好”的特點(diǎn)。運(yùn)用制度適應(yīng)理論的剖析發(fā)現(xiàn)，制度與地方情境之間存在著差距，而基層治理實(shí)踐在一定程度上彌合了文本與情境之間的間隙，化解了征地沖突。如圖4所示，面對(duì)征地合法性與政績(jī)驅(qū)動(dòng)的沖突，基層政府主動(dòng)出擊，從政策優(yōu)化著手，確保征地補(bǔ)償安置過(guò)程中保障與激勵(lì)并重，從而引導(dǎo)被征地農(nóng)民配合，加快征地節(jié)奏，掩蓋部分征地項(xiàng)目合法性缺失的事實(shí)。面對(duì)征地文本彈性與被征地農(nóng)民的公平訴求之間的落差，基層干部“見招拆招”，運(yùn)用自由裁量權(quán)，通過(guò)“一戶一檔”“一事一議”以及軟硬兼施的治理手段爭(zhēng)取被征地農(nóng)民的合作。

為了高效有序地推進(jìn)征地工作，基層政府及干部通過(guò)一系列治理實(shí)踐彌合了征地制度文本與地方情境之間的空隙。從短期來(lái)看，確實(shí)加快了征地進(jìn)程，減少了征地沖突，形成“又快又好”的征地效果。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，仍然沒(méi)有解決根本問(wèn)題。制度適應(yīng)理論的分析視角對(duì)征地制度文本和征地治理實(shí)踐有如下政策啟示。

（一）增加征地合法性審查程序，健全征地監(jiān)督制度

第一，切實(shí)落實(shí)征地前開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及民意調(diào)查的要求，提前評(píng)估、預(yù)判、化解征地沖突的潛在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)從事后“救火”到事前“防火”的治理思路轉(zhuǎn)變。第二，擴(kuò)大司法受案范圍，將征地合法性審查納入司法審理范圍中，允許法院對(duì)征地的公益性目的和征地必要性程序進(jìn)行審理，從源頭上制止違規(guī)征地的行為。第三，加強(qiáng)行政監(jiān)督，加大土地督查的強(qiáng)度和力度，定期開展土地利用情況的檢查、監(jiān)督工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置土地違法案件，將征地沖突扼殺在萌芽狀態(tài)。

（二）規(guī)范征地程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

2020年實(shí)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地程序進(jìn)行了調(diào)整，將征地調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、聽取意見前置，體現(xiàn)出尊重被征地農(nóng)民的意見和權(quán)利。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，則要求讓被征地農(nóng)民更多地分享土地增值收益，讓農(nóng)民能夠共享城鎮(zhèn)化的紅利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)遵循征地程序，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

（三）樹立征地沖突的基層治理意識(shí)，重視情境性與動(dòng)態(tài)性

基層政府是化解沖突的主要治理主體，其態(tài)度和行動(dòng)將深刻影響征地沖突的走向。被征地農(nóng)民的利益訴求日益呈現(xiàn)出多元化、差異化特點(diǎn)，其利益表達(dá)意愿和利益表達(dá)能力都不斷提高?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)密切關(guān)注，置身于征地實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，及時(shí)回應(yīng)，在矛盾積累前、糾紛發(fā)生前、沖突爆發(fā)時(shí)以及處置善后各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行積極的引導(dǎo)和干預(yù)。

（四）建立征地治理工具庫(kù)，加強(qiáng)依法行政

治理工具的儲(chǔ)備與創(chuàng)新是保持治理靈活性的重要保障。征地工作具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，在治理過(guò)程中常常需要結(jié)合具體的地方情境因勢(shì)利導(dǎo)，采用多種治理工具，多管齊下。因此，有必要總結(jié)和借鑒優(yōu)秀的征地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和沖突化解路徑，建立征地治理工具庫(kù)，為基層政府提供多樣化的征地治理工具和治理策略，還為征地沖突的科學(xué)有效治理創(chuàng)造條件。同時(shí)，要警惕對(duì)特定治理工具的依賴，加強(qiáng)依法行政，才能夠根治征地過(guò)程中的灰色治理、暴力強(qiáng)征行為，回歸基層善治。

參考文獻(xiàn)

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Land Expropriation Conflicts and Grass-roots Governance Practice from the Perspective of Institutional Fit Theory： Taking Changsha High Tech Zone as an Example

Lian Hongping?? Chen Xiaolan

（Beijing Normal University School of Government， Beijing 100875）

Abstract： Land expropriation conflicts have a great negative impact on social harmony and stability. Therefore， how to reduce and resolve land expropriation conflicts is one of primary concerns of the academia， and also a major challenge for grass-roots governance. This paper applies the theory of institutional fit to analyze the land expropriation practice of Changsha High-tech Zone. It is found that there is a big gap between the institutional text and the social situation in Changsha High-tech Zone， which is the potential risk factor for the outbreak of land expropriation conflict. Therefore， through grass-roots governance practice， the local grass-roots government takes measures to bridge the gap between the institutional text and the social situation. Along with these measures， conflicts can be reduced and the efficiency of land expropriation can be improved in the short run. But in the long run， the institutional flexibility will be further expanded， which will impact the seriousness and fairness of the land expropriation text. From the perspective of institutional fit theory， this paper proposes the policy implications that the government should on the one hand， further improve the policy text to ensure the prestige of the policy， and on the other hand， attach importance to the situation and dynamism to flexibly implement the specific strategies and scientifically combine the governance tools. Through all of these， the government can implement the administration according to law， so as to achieve more effective grass-roots governance and solve the conflicts of land expropriation.

Key Words： Land expropriation conflict; Institutional fit; Grassroots governance; Changsha High tech Zone