農(nóng)村協(xié)商民主的制度化發(fā)展思路析論

摘要：農(nóng)村協(xié)商民主的制度化是其持續(xù)發(fā)展的必然要求。從政治體系的運(yùn)作角度而言，“制度化”不僅指制度的建立和完善，還包括制度在實(shí)踐中獲得認(rèn)同和支持，其權(quán)威性、合法性得以確立的整個(gè)過程。我國農(nóng)村協(xié)商民主的“制度化”發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)“兩步走”的過程：農(nóng)村協(xié)商民主地方治理經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過系統(tǒng)理性的論證、總結(jié)，從而上升為穩(wěn)定的制度和程序，或者從“非正式制度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢街贫取?；農(nóng)村協(xié)商民主制度真正融入現(xiàn)行地方治理體系，確立其權(quán)威性，并得到切實(shí)遵守和實(shí)施。

關(guān)鍵詞：基層治理；農(nóng)村；協(xié)商民主；制度化

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0076-04

基金項(xiàng)目：西北農(nóng)林科技大學(xué)2014年基本科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目“協(xié)商民主和農(nóng)村治理體系創(chuàng)新研究”（2014RWZX06-3）。

作者簡介：王海成（1982-），男，湖南祁東人，西北農(nóng)林科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：政治哲學(xué)、倫理學(xué)。一、問題的提出

近年來，在高層推動(dòng)、理論界呼吁和化解農(nóng)村治理困境的現(xiàn)實(shí)要求下，我國部分地區(qū)開展了不同形式的協(xié)商民主實(shí)踐探索。協(xié)商民主的發(fā)展為基層政府、村民自治組織、農(nóng)民組織和個(gè)人提供了通過對(duì)話、協(xié)商解決問題、化解矛盾的制度平臺(tái)，提高了基層政府公共決策的合法性和科學(xué)性，無疑是近年來我國在基層治理領(lǐng)域的重大突破與創(chuàng)新。2012年，黨的十八大《報(bào)告》不僅肯定了社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，還首次明確提出要“積極開展基層民主協(xié)商”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》則提出要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。 在這兩次會(huì)議之后，為了貫徹落實(shí)會(huì)議相關(guān)精神，各地的協(xié)商民主實(shí)踐進(jìn)入迅速發(fā)展階段。

改革開放至今，雖然我國基層治理領(lǐng)域的政府“創(chuàng)新”層出不窮，但能夠長期堅(jiān)持并不斷完善、發(fā)展的卻少之又少。從2000年到2013年，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”共評(píng)選了六屆，評(píng)選出優(yōu)勝項(xiàng)目60個(gè)，候選項(xiàng)目也逐屆增加。有研究者對(duì)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”設(shè)立以后的84個(gè)入圍候選項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真梳理和跟蹤研究后發(fā)現(xiàn)，基層政府的很多制度創(chuàng)新都面臨著嚴(yán)重的制度困境，熱鬧過后便難以為繼，甚至那些曾經(jīng)獲得了“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的項(xiàng)目，“也有差不多三分之一名存實(shí)亡了”。[1]包國憲和孫斐對(duì)其中的112個(gè)案例（包括優(yōu)勝與入圍項(xiàng)目）的研究也顯示，其中能夠確定得到持續(xù)發(fā)展的只有34個(gè)，仍需進(jìn)一步確定其持續(xù)性的有4個(gè)，兩者合計(jì)僅占案例總數(shù)的339%。[2]與之相比，誕生于1999年的浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)這一基層協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐形式卻能夠在十余年的時(shí)間里持續(xù)發(fā)展，并不斷完善，實(shí)屬難能可貴?；鶎又卫眍I(lǐng)域的“創(chuàng)新”發(fā)展?fàn)顩r說明，在當(dāng)前中國的政治環(huán)境中，地方政府要“創(chuàng)新”并非難事，難的是如何使“創(chuàng)新”得到持續(xù)發(fā)展和完善?！皡f(xié)商民主”的政治熱度一過，這些主要由政府主導(dǎo)的農(nóng)村協(xié)商民主模式有多少能夠像溫嶺市的民主懇談會(huì)一樣持續(xù)發(fā)展并不斷完善呢？其中的大部分會(huì)不會(huì)和其他政府“創(chuàng)新”一樣，很快銷聲匿跡呢？

對(duì)此，大部分研究者認(rèn)為，農(nóng)村協(xié)商民主要突破政府“創(chuàng)新易，持久難”的困境，必須走制度化發(fā)展之路。他們認(rèn)為：“在鄉(xiāng)村協(xié)商民主起步之后，緊接著的迫切任務(wù)就是要確立起其自身完善的制度，引導(dǎo)協(xié)商民主走向法制化、規(guī)范化的軌道，從而避免出現(xiàn)政治精英一走，協(xié)商實(shí)踐就擱淺的滑稽局面，或成為只流于形式而無實(shí)質(zhì)性效果的空殼?！盵3]十八大《報(bào)告》和十八屆三中全會(huì)《決定》在明確社會(huì)主義協(xié)商民主的重要地位的同時(shí)，也多次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展。其中，十八大《報(bào)告》首次明確提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。十八屆三中全會(huì)《決定》指出要“推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化”。2015年1月5日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》不僅將“基層協(xié)商”作為“6+1”的協(xié)商渠道之一，而且提出 “要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化?？傊?，突破制度化困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村協(xié)商民主的持久、健康發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)村協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展最急迫的任務(wù)。

有研究者認(rèn)為，即使某些“創(chuàng)新”能夠“制度化”，如果缺乏執(zhí)行制度的人，也難免淪為具文而名存實(shí)亡，因此制度創(chuàng)新的持續(xù)性不能寄托在“制度化”之上。我們認(rèn)為，“制度”和“制度化”是兩個(gè)概念，不能以有制度卻不執(zhí)行的現(xiàn)象的存在否定“制度化”的重要性。制度得不到執(zhí)行而名存實(shí)亡的現(xiàn)象歸根結(jié)底是“制度化”程度不夠的結(jié)果。亨廷頓指出：“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！贫然墙M織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。任何政治體系的制度化程度都可根據(jù)它的那些組織和程序所具備的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性來衡量?！盵4]亨廷頓所謂的“制度化”更多地是從政治體系的運(yùn)作角度而言的，它不僅指制度的建立和完善，還包括制度在實(shí)踐中獲得認(rèn)同和支持，其權(quán)威性、合法性得以確立的整個(gè)過程。從政治體系運(yùn)作的角度來看，我國農(nóng)村協(xié)商民主的“制度化”發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)“兩步走”的過程：（1）農(nóng)村協(xié)商民主地方治理經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過系統(tǒng)理性的論證、總結(jié)，上升為穩(wěn)定的制度和程序，或者從“非正式制度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢街贫取?；?）農(nóng)村協(xié)商民主制度真正融入現(xiàn)行地方治理體系，確立其權(quán)威性，并得到切實(shí)遵守和實(shí)施。在這個(gè)“兩步走”過程中，制度是制度化的基礎(chǔ)和前提，“制度化是制度的常規(guī)化、長效化和穩(wěn)定化；制度化的關(guān)鍵是制度的完善與實(shí)施”。[5]

二、農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展過程中的制度建設(shè)

農(nóng)村協(xié)商民主 “制度化”發(fā)展的第一步是其自身的制度建設(shè)和完善。目前，各地區(qū)農(nóng)村協(xié)商民主的制度建設(shè)水平并不一致。農(nóng)村協(xié)商民主實(shí)踐開展比較早的地區(qū)，如浙江溫嶺市，其制度建設(shè)較為完備。據(jù)統(tǒng)計(jì)，溫嶺市委在十幾年的時(shí)間里先后發(fā)布相關(guān)文件九個(gè)，其中2004年發(fā)布的《中共溫嶺市委關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定（試行）》就已經(jīng)對(duì)民主懇談的議題、參與者和程序等進(jìn)行了比較全面的規(guī)范。四川省彭州市的農(nóng)村協(xié)商民主實(shí)踐盡管開展時(shí)間較晚（2013年3月啟動(dòng)），但由于實(shí)踐的自覺性和準(zhǔn)備充分，從一開始就注重制度建設(shè)。截止目前，彭州市委已先后頒發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的意見（試行）》《構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》等八個(gè)文件，為農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。但在更多地區(qū)，農(nóng)村協(xié)商民主實(shí)踐仍停留在地區(qū)性治理經(jīng)驗(yàn)、臨時(shí)性政策層面，缺乏理性的總結(jié)，遠(yuǎn)未達(dá)到制度定型的階段。有研究者已經(jīng)注意到這一問題，他們指出：“協(xié)商民主還存在著程序性制度相對(duì)闕如、制度本身權(quán)威性不足，以及缺少現(xiàn)代化的公民和配套的參與型公民文化等問題。”[6]而十八大《報(bào)告》和十八屆三中全會(huì)《決定》都只在原則上對(duì)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展作了規(guī)定，這為各地進(jìn)一步探索適應(yīng)地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村協(xié)商民主模式留下了空間。

協(xié)商民主由協(xié)商主體、協(xié)商客體、協(xié)商場(chǎng)域、協(xié)商程序等幾個(gè)要素組成，農(nóng)村協(xié)商民主能否取得預(yù)期的治理效果取決于這幾個(gè)要素的發(fā)育狀況和制度化程度。因此，農(nóng)村協(xié)商民主的制度建設(shè)可分為三個(gè)部分：與協(xié)商主體相關(guān)的制度、與協(xié)商客體相關(guān)的制度、與協(xié)商過程相關(guān)的制度。

1與協(xié)商主體相關(guān)的制度。協(xié)商主體即農(nóng)村協(xié)商民主的參與者。2015年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》第二部分第2條“確定協(xié)商主體”對(duì)基層協(xié)商民主的協(xié)商主體作了詳細(xì)的規(guī)定：“基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關(guān)方可以作為協(xié)商主體?！鞭r(nóng)村協(xié)商民主的主體范圍可參照這一規(guī)定。但在實(shí)際的協(xié)商過程中，所有在上述范圍內(nèi)的村民不可能都參加。

目前，各地方制定的協(xié)商主體產(chǎn)生制度主要針對(duì)決策性協(xié)商和咨詢性協(xié)商。決策性協(xié)商和咨詢性協(xié)商是常態(tài)化協(xié)商，有固定的時(shí)間、地點(diǎn)、組織者，其協(xié)商事項(xiàng)涉及的利益和一定地域范圍內(nèi)的人民群體有普遍相關(guān)性，在不可能讓所有利益相關(guān)者參與協(xié)商的情況下，必須制定嚴(yán)格、規(guī)范的協(xié)商主體產(chǎn)生制度。在“彭州模式”中，這兩類協(xié)商被分為村級(jí)協(xié)商和鎮(zhèn)級(jí)協(xié)商兩個(gè)層次，對(duì)協(xié)商主體有嚴(yán)格的規(guī)定。村級(jí)協(xié)商的參與者被稱為“村民議事會(huì)成員”，其產(chǎn)生以村民小組為單位，每5-15戶產(chǎn)生1名村民代表，每個(gè)村民小組在村民代表中再產(chǎn)生2-4名村民議事會(huì)成員。村民議事會(huì)成員總數(shù)根據(jù)村總?cè)丝诘亩喙眩?0-50人之間，其中村、組干部不得超過50%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)協(xié)商參與者被稱為“鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員”，按每村（社區(qū)）1-3人的名額在村（社區(qū)）議事會(huì)成員中協(xié)商產(chǎn)生，成員總數(shù)20-60人，其中鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部不超過2名，村（社區(qū)）干部不超過25%。 “彭州模式”的協(xié)商主體的產(chǎn)生制度參照了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村民代表大會(huì)代表的相關(guān)規(guī)定，簡便易行，且保證了協(xié)商參與主體的代表性。除了協(xié)商主體的產(chǎn)生制度，與協(xié)商主體相關(guān)的制度還應(yīng)該包括協(xié)商主體的培訓(xùn)、保障制度。農(nóng)村協(xié)商民主的參與主體普遍文化程度不高，相關(guān)知識(shí)和能力參差不齊，這就要求地方政府提供必要的組織和培訓(xùn)服務(wù)，保證各主體能夠平等地表達(dá)自身利益觀點(diǎn)和進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商主體保障制度主要保障參與者在協(xié)商過程中可自由表達(dá)立場(chǎng)、觀點(diǎn)并不受任何追究。基于此，一方面要保護(hù)參與主體的言論自由使得參與者在協(xié)商過程中能自由陳述自己的觀點(diǎn)并對(duì)他人的觀點(diǎn)進(jìn)行反駁；另一方面則要通過完善相關(guān)的規(guī)章制度，使參與者不會(huì)因意見的不同而受到對(duì)方的人身攻擊或者事后報(bào)復(fù)。

2與協(xié)商客體相關(guān)的制度。協(xié)商客體即協(xié)商對(duì)象。協(xié)商會(huì)議召開次數(shù)有限，不可能對(duì)群眾提出的議題一一進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)入?yún)f(xié)商程序的議題過多反而會(huì)影響到協(xié)商的深度和效率。俞可平認(rèn)為：“協(xié)商民主，簡單地說，就是公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活?！盵7]根據(jù)這一定義，“公共”是協(xié)商議題的首要性質(zhì)，公眾提出的議題顯然并不能全部進(jìn)入到協(xié)商程序之中，只有那些與公共利益相關(guān)的議題才能夠進(jìn)入?yún)f(xié)商程序。因此，首先，與協(xié)商客體相關(guān)的制度必須明確規(guī)定哪些議題可以進(jìn)入到協(xié)商程序之中，而哪些議題不在協(xié)商范圍之內(nèi)。制度上的明確規(guī)定既起到導(dǎo)向作用，也可以在群眾產(chǎn)生誤解時(shí)作為解釋的根據(jù)。其次，與協(xié)商客體相關(guān)的制度必須明確規(guī)定議題的提出、收集、甄選程序，以保證協(xié)商議題的真實(shí)性和有效性。第三，與協(xié)商客體相關(guān)的制度在明確哪些議題可以進(jìn)入?yún)f(xié)商程序的基礎(chǔ)上，還必須進(jìn)一步明確哪些議題必須進(jìn)行協(xié)商，不協(xié)商就不能決策，也不能實(shí)施。例如，《中共溫嶺市委關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定》（試行）就明確規(guī)定：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制和調(diào)整、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要政策、社會(huì)公共事務(wù)管理辦法的制定和修改、政府投資的較大工程建設(shè)項(xiàng)目、群眾普遍關(guān)注或反映強(qiáng)烈的重要事項(xiàng)在決策前必須進(jìn)行協(xié)商。

3與協(xié)商程序相關(guān)的制度。協(xié)商是協(xié)商主體之間的利益博弈過程，在這一過程中，協(xié)商參與者圍繞議題進(jìn)行發(fā)言、討論，提出要求、表達(dá)愿望、論證理由，或妥協(xié)，或堅(jiān)守，或放棄，最終達(dá)到?jīng)Q策結(jié)果的合理性和公共利益的最大化目標(biāo)。為了保證協(xié)商的順利進(jìn)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，協(xié)商過程應(yīng)該具有程序性、公開性、平等和理性的特點(diǎn)。首先，與程序相關(guān)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)明確規(guī)定協(xié)商會(huì)議召開的頻次、時(shí)間、組織機(jī)構(gòu)、參會(huì)人員數(shù)量。其次，與程序相關(guān)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)保證每一位協(xié)商參與者，不管其身份、性別、社會(huì)地位、文化程度，都能夠在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)話協(xié)商。不同協(xié)商參與者表達(dá)、對(duì)話能力存在差異。在某地區(qū)的鎮(zhèn)協(xié)商對(duì)話會(huì)上，我們發(fā)現(xiàn)，盡管協(xié)商被分成十人小組進(jìn)行，但仍有相當(dāng)數(shù)量的協(xié)商參與者并未發(fā)言，或很少發(fā)言。盡管該地區(qū)協(xié)商對(duì)話會(huì)的成員產(chǎn)生制度規(guī)定了村、鎮(zhèn)干部的比例，但這里面還有主體能力制約問題。事實(shí)上，普通參與者，特別是文化程度不高且沒有去外面“見過世面”的參與者，其表達(dá)自身愿望和利益要求，以及就此討價(jià)還價(jià)的能力是有限的。這既要求提升主體能力，也要求與程序相關(guān)的制度設(shè)計(jì)對(duì)此予以更完善的考慮，比如規(guī)定每個(gè)參與者發(fā)言時(shí)間等。再次，與程序相關(guān)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)規(guī)定對(duì)每次協(xié)商會(huì)議的議題、地點(diǎn)、最終協(xié)商結(jié)果應(yīng)予公開，以便于群眾監(jiān)督。

三、從制度建設(shè)到“制度化”

農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的第二步是在完善其自身制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)從“制度”到“制度化”的飛躍。一方面，農(nóng)村協(xié)商民主制度得到切實(shí)遵守和實(shí)施，并與現(xiàn)有的社會(huì)治理體系、社會(huì)環(huán)境進(jìn)行良好的對(duì)接，并逐步整合；另一方面，通過農(nóng)村協(xié)商民主制度的融入，原有治理體系的某些功能被激活或改變，并不斷完善。這一過程不是一個(gè)單向的運(yùn)動(dòng)過程，而是新舊制度之間不斷碰撞、融合的雙向運(yùn)動(dòng)過程，實(shí)際上是一種“互嵌”?！盎デ丁备拍钤从谛傺览?jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼提出的“嵌入”（embeddedness）概念。卡爾·波蘭尼用“嵌入”概念表達(dá)這樣一種理念：“即經(jīng)濟(jì)并非像經(jīng)濟(jì)理論中說的那樣是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的?！盵8]這一概念隨后被不同學(xué)科的學(xué)者所借用并賦予更豐富的意義。通過“互嵌”，作為制度創(chuàng)新的農(nóng)村協(xié)商民主和舊的治理體系結(jié)合，形成一種相對(duì)穩(wěn)定的既老又新的狀態(tài)，最終完成其“制度化”過程。在這一過程中，我們需要處理好農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展與村民自治機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大之間的關(guān)系，推動(dòng)基層政府實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”思維向“治理”思維的轉(zhuǎn)變，并促進(jìn)地方傳統(tǒng)協(xié)商文化向現(xiàn)代協(xié)商民主文化的轉(zhuǎn)變。

1處理好與村民自治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，寓農(nóng)村協(xié)商民主于村民自治之中。首先，村民自治本質(zhì)上是選舉民主和協(xié)商民主的結(jié)合?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》（下文簡稱《村組法》）不僅要求村民委員會(huì)成員的產(chǎn)生需要在選舉前進(jìn)行協(xié)商，而且要求在村內(nèi)事務(wù)的管理、決策環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)協(xié)商民主?！洞褰M法》明確規(guī)定，村民議事的基本形式是村民會(huì)議，對(duì)于涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民會(huì)議討論決定方可辦理。村委會(huì)對(duì)村內(nèi)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)治安等的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認(rèn)真聽取村民的不同意見。同時(shí)《村組法》還特別強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)對(duì)村內(nèi)事務(wù)應(yīng)進(jìn)行民主管理，管理過程中要堅(jiān)持群眾路線，認(rèn)真聽取村民的不同意見，村民在村民會(huì)議上有自由發(fā)表見解和主張，提出利益要求的權(quán)利，村民委員會(huì)不得對(duì)持不同意見的村民進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)?？梢?，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督既是村民自治的內(nèi)容，承擔(dān)了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主價(jià)值的重要職能，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)又都蘊(yùn)涵著協(xié)商民主的因素。在村民自治制度得到普及，以至于有研究者提出中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入“后選舉”時(shí)代的同時(shí)，農(nóng)村治理又面臨新的困境，其中一個(gè)重要原因就是村民自治過程中協(xié)商民主的缺失。因此，在處理農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展與村民自治機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的時(shí)候，首先需要明確的是，農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展不是為了取代村民自治，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)二者之間的結(jié)合。其次，農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展應(yīng)充分發(fā)揮村民自治機(jī)構(gòu)及相關(guān)平臺(tái)的作用，寓協(xié)商民主于村民自治之中。從《村組法》的相關(guān)規(guī)定中我們不難看出，村民自治不僅內(nèi)涵協(xié)商民主因素，而且還為協(xié)商民主提供了平臺(tái)。事實(shí)上，農(nóng)村協(xié)商民主的“彭州模式”在發(fā)展過程中就充分注意到了這一點(diǎn)?！吨泄才碇菔形P(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的意見》（試行）就規(guī)定，村（居）民議事會(huì)受村（居）民會(huì)議委托，向村（居）民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督，并由村（社區(qū)）黨組織書記任召集人。其村級(jí)協(xié)商平臺(tái)的建構(gòu)、協(xié)商成員的產(chǎn)生和《村組法》規(guī)定的村民代表會(huì)議、村民代表的產(chǎn)生程序基本一致。充分借助村民自治機(jī)構(gòu)平臺(tái)，更好地發(fā)揮其作用，既可以節(jié)約時(shí)間和管理成本，也能夠更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主和村民自治的結(jié)合。

2處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大之間的關(guān)系。一方面，農(nóng)村協(xié)商民主的“嵌入”需要從整體的角度來對(duì)其進(jìn)行定位，即明確界定其職能、權(quán)限及與整個(gè)治理體系中其他組成部分之間的相互關(guān)系，具體而言，也就是處理好農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。另一方面，在現(xiàn)有制度條件下，民主協(xié)商本身沒有決策權(quán)，為了避免協(xié)商流于形式，農(nóng)村協(xié)商民主平臺(tái)需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大之間建立有效的反饋、回應(yīng)、負(fù)責(zé)機(jī)制。溫嶺市的民主懇談制度之所以能夠長期發(fā)展并具備較高的“制度化”程度，一定意義上得益于其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大之間的順暢對(duì)接和良好互動(dòng)。2001年6月12日，溫嶺市委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”活動(dòng)加強(qiáng)思想政治工作推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》，規(guī)定“民主懇談”要處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的關(guān)系。2002年10月9日，溫嶺市委出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化民主懇談推進(jìn)基層民主建設(shè)的意見》中仍然強(qiáng)調(diào)，開展“民主懇談”活動(dòng)，要處理好“民主懇談”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的關(guān)系。我們從溫嶺市委的這兩個(gè)文件中，可以明顯地看到中共溫嶺市委幾乎從一開始就意識(shí)到了處理“民主懇談會(huì)”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間關(guān)系的重要性。在2005年，溫嶺市民主懇談會(huì)通過參與式預(yù)算試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了民主懇談會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間更加緊密的聯(lián)系。

3基層政府要樹立“治理”思維。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！弊鳛楝F(xiàn)代政治學(xué)概念的“治理”（governance）是在揚(yáng)棄“統(tǒng)治”（government）和“管理”概念的基礎(chǔ)上提出的。與后者相比，“治理”具有更豐富的內(nèi)涵?！皣抑卫硎侵竾艺?quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序?！?[9]在我國，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)。社會(huì)主義協(xié)商民主既是一種民主范式，也是一種治理模式。作為一種治理模式，它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理相比，具有多中心、多權(quán)威、多主體的特點(diǎn)，符合國家“治理”的觀念和要求。因此，基層政府不僅需要將農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展視為一項(xiàng)重大政治任務(wù)，還必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)《決定》推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神，實(shí)現(xiàn)從管理思維向治理思維的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前的基層治理中，基層政府盡管仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但資本、民間組織、民間精英等也發(fā)揮著越來越重要的作用，構(gòu)成基層治理多元化的格局。在這一格局中，基層政府應(yīng)重視對(duì)社會(huì)不同利益階層要求的回應(yīng)，習(xí)慣于通過協(xié)商和對(duì)話解決問題，在決策之前主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商。在協(xié)商過程中，基層政府應(yīng)將自身視為與村民、村民組織等處于同等地位的協(xié)商主體，以保證協(xié)商的真實(shí)性和有效性。

4挖掘中國基層治理中的協(xié)商傳統(tǒng)，促進(jìn)農(nóng)村政治文化從“協(xié)商”到“協(xié)商民主”的轉(zhuǎn)變。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村協(xié)商民主的“制度化”還需要形成具有地方特色的協(xié)商民主文化。受協(xié)商民主文化的影響，村民、村民組織、農(nóng)村自治機(jī)構(gòu)的政治行為能夠自覺遵循協(xié)商民主的平等、理性、協(xié)商精神，并自覺利用協(xié)商民主平臺(tái)化解糾紛、實(shí)現(xiàn)有序參與地方治理。在封建時(shí)代，國家行政力量受行政成本的限制很難真正深入到農(nóng)村社會(huì)之中，但這并不意味著封建國家放棄對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制，也不意味著農(nóng)村社會(huì)的完全自治，國家政權(quán)通過農(nóng)村社會(huì)中的中間階層和民間組織來完成對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制并施行教化。這些中間階層和民間組織具有相對(duì)獨(dú)立于政權(quán)的身份和利益，使得其具備與國家底層政權(quán)進(jìn)行協(xié)商的動(dòng)力和資本。正如有研究者指出的：“縱覽中國的基層社會(huì)治理歷史，從本質(zhì)意義上講，鄉(xiāng)村治理就是一個(gè)政府和村民直接博弈的過程，其中的實(shí)踐過程是充滿了妥協(xié)和協(xié)商的細(xì)節(jié)的。也就是說，基層治理從來不缺實(shí)踐意義上的協(xié)商，而是缺少制度意義上的協(xié)商民主。”[10]因此，新型地方協(xié)商民主文化的形成既需要挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)政治文化中存在的協(xié)商基因，還需要通過改造，為其注入平等、理性等現(xiàn)代民主精神。

參考文獻(xiàn)：

[1]高新軍.地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)——以重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)為例 [J].中國改革，2008，（5）.

[2]包國憲，孫斐.演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究 [J].公共管理學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[3]羅維，孫翠.鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主：發(fā)展瓶頸及深化分析 [J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013，（8）.

[4]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序 [M] .王冠華，譯.北京：三聯(lián)書店，1989∶12.

[5]包心鑒.論協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)政治價(jià)值和制度化構(gòu)建 [J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2013 ，（1）.

[6]王學(xué)儉，楊昌華.協(xié)商民主制度化的價(jià)值、問題及路徑探析——以國家治理現(xiàn)代化為視角[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（5）.

[7]俞可平.《協(xié)商民主譯叢》總序 [G]∥作為公共協(xié)商的民主：新的視角.北京： 中央編譯出版社， 2006∶1.

[8]王紹光.波蘭尼的大轉(zhuǎn)型和中國的大轉(zhuǎn)型 [M].北京：三聯(lián)書店，2012∶147.

[9]何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化 [G]∥ 俞可平.推進(jìn)國家治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化.北京：當(dāng)代中國出版社，2014∶17.

[10]劉華安.協(xié)商民主與農(nóng)村治理：意義、限度及協(xié)調(diào) [J].三江論壇，2011，（3）.

【責(zé)任編輯：張亞茹】