角色定位與職能作用：地方人大監(jiān)督司法體制改革問(wèn)題研究

范衛(wèi)國(guó)++王婷婷

摘要：司法體制改革的目標(biāo)是維護(hù)司法公正和確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。加強(qiáng)人大對(duì)司法的監(jiān)督作用，既是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，也是促進(jìn)司法公正、建設(shè)社會(huì)主義法治體系的必然要求。地方人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展司法體制改革監(jiān)督工作，為司法體制改革提供法律補(bǔ)給和意見(jiàn)建議，并為改革的順利推進(jìn)營(yíng)造良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在著重視程度不夠、機(jī)制尚不健全以及保障措施不足等問(wèn)題。地方人大應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)督認(rèn)識(shí)、增加監(jiān)督途徑、改進(jìn)監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督保障，以確保司法體制改革能在合法的框架內(nèi)依法有序進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；地方人大；監(jiān)督；制度供給；保障措施

中圖分類號(hào)：D9204文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0008-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家檢察官學(xué)院2016年度科研基金資助項(xiàng)目“民事調(diào)解檢察監(jiān)督實(shí)踐問(wèn)題研究”（GJY2016D07）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2015年度一般項(xiàng)目“西方‘立案登記模式與中國(guó)民事訴訟受案程序改革研究”（15BFX064）。

作者簡(jiǎn)介：范衛(wèi)國(guó)（1986- ），男，山東巨野人，西南政法大學(xué)博士研究生，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員，重慶廉政研究中心研究員，研究方向：訴訟法學(xué)、檢察實(shí)務(wù)；王婷婷（1987- ），女，江西蓮花人，西南政法大學(xué)講師，法學(xué)博士，研究方向：金融法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)。黨的十八大報(bào)告明確提出，要健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。同時(shí)，報(bào)告要求改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。此后，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，為進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革繪就了明確的路線圖和時(shí)間表。因而，在司法體制改革工作中，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)，能否以及如何有效參與司法體制改革監(jiān)督工作，不僅關(guān)系到普通民眾的期待能否得以全面回應(yīng)，也關(guān)系著我國(guó)司法體制改革能否在法治的軌道上順利運(yùn)行。

一、地方人大在司法體制改革中的基本職能

（一）制定出臺(tái)司法體制改革法律制度

習(xí)近平同志指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。當(dāng)前背景下，要使司法改革獲得法律上的正當(dāng)性，要使司法改革始終沿著法治的軌道推進(jìn)，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的人大對(duì)于司法體制改革的法律供給是改革得以順利推進(jìn)的前提和保障。事實(shí)上，早在2014年，全國(guó)人大常委會(huì)就根據(jù)中央深化司法體制改革的精神，及時(shí)作出了推動(dòng)和引領(lǐng)司法改革兩項(xiàng)立法決定，分別為《關(guān)于授權(quán)最高法、最高檢在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《速裁程序試點(diǎn)決定》）和《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》（以下簡(jiǎn)稱《設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院決定》）。其中，《速裁程序試點(diǎn)決定》明確規(guī)定刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作在北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、沈陽(yáng)、南京、武漢等18個(gè)大城市中開(kāi)展，試點(diǎn)期限為兩年。根據(jù)該決定，對(duì)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告人自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對(duì)適用法律沒(méi)有爭(zhēng)議的危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件，試點(diǎn)地區(qū)法院和檢察院在執(zhí)法辦案中，可進(jìn)一步簡(jiǎn)化刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)訴訟程序。

《速裁程序試點(diǎn)決定》及《設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院決定》的提出，不僅在優(yōu)化司法資源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，這也意味著我國(guó)授權(quán)立法由此進(jìn)入司法領(lǐng)域。多年來(lái)，學(xué)界對(duì)于最高法和最高檢無(wú)立法權(quán)而屢次以“司法解釋”等形式續(xù)造法律頗有意見(jiàn)，其核心原因就在于：從性質(zhì)上看，“兩高”的這種行為侵害立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)力。[1]因此，此次“兩個(gè)決定”的出臺(tái)為今后“兩高”獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)開(kāi)展相關(guān)的法律工作提供了指引。鑒于司法體制改革具有體系性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，在今后司法體制改革推進(jìn)過(guò)程中，地方各級(jí)人大應(yīng)更加積極地參與或者授權(quán)相應(yīng)機(jī)關(guān)進(jìn)行司法體制改革的相關(guān)立法，對(duì)法律職務(wù)如何任免、工作經(jīng)費(fèi)如何配置等改革涉及的具體問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，從而為司法體制改革提供充分的法律指引，確保司法體制改革依法有序進(jìn)行。

（二）為司法體制改革提供相應(yīng)工作意見(jiàn)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“深化司法體制改革，要廣泛聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)”。從本質(zhì)上來(lái)看，司法體制改革就是“對(duì)人民代表大會(huì)制度下不合時(shí)宜的司法體制進(jìn)行革新，是對(duì)我國(guó)司法權(quán)力配置進(jìn)行合理調(diào)整的過(guò)程?！盵2]司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，在適用過(guò)程中同樣存在濫用的情況。因此，針對(duì)目前各級(jí)司法機(jī)關(guān)存在的司法行政化、司法地方化嚴(yán)重以及司法腐敗現(xiàn)象大量存在等問(wèn)題，兩院在推進(jìn)司法體制改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議。事實(shí)上，人民當(dāng)家作主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心，也決定了司法為民應(yīng)當(dāng)是司法改革以及司法工作開(kāi)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。正如有學(xué)者所指出，“以司法民主性來(lái)抗衡對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，以維護(hù)司法的公信力才是司法改革的主要方向?！盵3]因此，我國(guó)司法體制改革的過(guò)程，就應(yīng)當(dāng)是司法工作面向社會(huì)公開(kāi)，并積極征詢民眾意見(jiàn)和吸納法律專家學(xué)者等人士共同參與的過(guò)程。廣泛吸納公眾和專家參與，認(rèn)真聽(tīng)取民眾呼聲和專家建議，也是我國(guó)建立既具有司法公信和司法權(quán)威，又具有司法規(guī)律的司法制度的重要保障。實(shí)踐中，有些地方人大已經(jīng)組織人大代表召開(kāi)司法體制改革專題工作會(huì)，為司法體制改革建言獻(xiàn)策。例如，2014年9月，為了讓市人大代表更好地了解司法改革試點(diǎn)工作，上海市人大內(nèi)司委和常委會(huì)人事代表工委組織召開(kāi)了關(guān)于上海市司法體制改革試點(diǎn)工作的市人大代表專題培訓(xùn)會(huì)，包括近50名上海市人大代表和17個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委負(fù)責(zé)人等參加了此次專題培訓(xùn)。[4]人大代表積極參與司法體制改革，并結(jié)合自身的意愿以及行業(yè)、專業(yè)背景為司法改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，能夠確保司法改革過(guò)程符合法律規(guī)定、符合司法規(guī)律、符合人民意愿。下一步工作中，全國(guó)人大及地方地方人大應(yīng)當(dāng)繼續(xù)為司法改革提供指導(dǎo)工作意見(jiàn)，共同為司法體制改革的依法順暢開(kāi)展貢獻(xiàn)智慧。

（三）保障司法體制改革工作順利進(jìn)行

理論上看，司法機(jī)關(guān)作為司法權(quán)力的執(zhí)行者和司法工作的參與者，在了解司法體制弊病、熟悉改革重點(diǎn)難點(diǎn)等方面有其他主體不可比擬的優(yōu)勢(shì)，但與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)“自導(dǎo)自演式”的司法體制改革也會(huì)產(chǎn)生自我驅(qū)動(dòng)不足、部門(mén)利益傾向等不利于司法體制健康發(fā)展的負(fù)面因素。更為重要的是，司法機(jī)關(guān)自身主導(dǎo)司法改革過(guò)程中，也可能會(huì)受到當(dāng)?shù)卣某钢猓霈F(xiàn)改革難以推進(jìn)甚至偏離既定改革目標(biāo)的情況。就此而言，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法體制改革的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)為司法體制改革的整體推進(jìn)提供外部環(huán)境保障，努力消除掣肘司法體制改革推進(jìn)的內(nèi)外干擾因素。具體而言：第一，減少法檢機(jī)關(guān)內(nèi)部干預(yù)司法改革的情況。省以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的統(tǒng)一管理，雖然有利于地方司法機(jī)關(guān)擺脫地方政府的非法干預(yù)，但同時(shí)也會(huì)因“垂直式”的管理體制為上級(jí)司法機(jī)關(guān)干預(yù)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)提供契機(jī)，從而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大積極參與司法體制改革監(jiān)督工作，有助于監(jiān)督和支持地方同級(jí)司法機(jī)關(guān)依法開(kāi)展司法工作，避免“司法內(nèi)部集權(quán)”造成的司法腐敗和司法不公現(xiàn)象。第二，排除外界對(duì)司法體制改革的干擾。實(shí)踐證明，地方人大依法監(jiān)督司法體制改革既是其依法履行監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是對(duì)地方司法體制改革的支持和幫助。我國(guó)實(shí)行的是從中央到地方的四級(jí)分層司法體制，雖然本輪司法體制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鑒于司法機(jī)關(guān)分布于各個(gè)地方的現(xiàn)實(shí)情況，司法工作很難與地方政府及事業(yè)單位等沒(méi)有任何聯(lián)系，外界對(duì)司法體制改革的干預(yù)可能會(huì)因此減少但絕不會(huì)完全去除，因此，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)處境需要地方人大積極介入司法體制改革，為改革的順利推進(jìn)消除外部制約因素。第三，及時(shí)向上級(jí)人大反映司法改革成效及問(wèn)題。當(dāng)前，司法改革已經(jīng)進(jìn)入推進(jìn)落實(shí)階段，各地對(duì)于司法體制改革的事項(xiàng)進(jìn)行了不同程度的試點(diǎn)，實(shí)踐中司法體制改革推進(jìn)效果以及其中存在哪些亟待解決的問(wèn)題都需要及時(shí)總結(jié)。因此，地方人大要根據(jù)司法體制改革的目標(biāo)要求、主要內(nèi)容、階段任務(wù)等，對(duì)本地司法改革情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和適時(shí)評(píng)估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的問(wèn)題，以及相關(guān)部門(mén)、單位及司法干警的困惑、真實(shí)想法，并將材料及時(shí)整理上報(bào)上級(jí)人大，才能為上級(jí)人大及相關(guān)部門(mén)及時(shí)推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和完善相關(guān)制度提供重要的決策參考。

二、當(dāng)前地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)監(jiān)督司法體制改革存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

在本輪司法體制改革過(guò)程中，中央通過(guò)成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組專門(mén)負(fù)責(zé)司法改革事項(xiàng)，在實(shí)際執(zhí)行中，最高法、最高檢等司法機(jī)關(guān)是司法改革的主要推動(dòng)主體。這種現(xiàn)象造成部分地方人大對(duì)參與司法改革工作存在以下認(rèn)識(shí)誤區(qū)：第一，認(rèn)為人大監(jiān)督司法體制改革就是“干預(yù)”改革。部分地方人大代表認(rèn)為，本輪司法改革是中央領(lǐng)導(dǎo)下的法檢兩家自主推進(jìn)的改革，改革的任務(wù)之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推進(jìn)過(guò)程中，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)保持克制和謙抑，充分尊重法檢兩家開(kāi)展的改革試點(diǎn)工作，而不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。第二，認(rèn)為人大監(jiān)督司法體制改革應(yīng)當(dāng)主要起保障作用。部分人大代表認(rèn)為，司法體制改革的實(shí)質(zhì)就是要破除實(shí)踐中存在的司法地方化和司法腐敗等現(xiàn)象，因此，改革就意味著對(duì)原有體制的突破，在此過(guò)程中，地方人大的主要職能在于為司法體制改革創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，呼吁解決司法體制改革過(guò)程中存在的困難，而不是對(duì)司法改革提出監(jiān)督意見(jiàn)。第三，認(rèn)為人大沒(méi)有能力監(jiān)督司法體制改革工作。部分人大代表認(rèn)為，司法體制改革是一項(xiàng)非常專業(yè)的系統(tǒng)工程，而地方各級(jí)人大代表及人大工作人員大多不具有法律專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法辦案工作經(jīng)驗(yàn)，因此，即便人大積極參與司法體制改革監(jiān)督，在很大程度上也只能是在宏觀層面提出建議，而無(wú)法對(duì)司法體制改革涉及的具體問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的成效也難以保障。

（二）監(jiān)督司法體制改革的力度不足

目前，盡管各地方人大均參加了當(dāng)?shù)氐乃痉w制改革工作，但在參與方式上還存在較為單一的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：第一，地方人大參與司法體制改革的形式過(guò)于單一。雖然《監(jiān)督法》賦予地方人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等七種監(jiān)督方式，但實(shí)踐中，地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的主要形式為專題審議司法機(jī)關(guān)的年度工作報(bào)告及專項(xiàng)工作報(bào)告。囿于單次監(jiān)督時(shí)間短、監(jiān)督事項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)以及“一聽(tīng)二看”式的監(jiān)督形式等限制，雖然地方人大能夠在聽(tīng)取匯報(bào)、參與座談后對(duì)司法體制改革工作有一定了解，但這些直觀印象難以讓人大代表形成具體而系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，監(jiān)督效果往往是看到的成績(jī)和困難多、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和缺點(diǎn)少，不利于代表全面了解司法體制改革的詳細(xì)情況并針對(duì)性地提出改進(jìn)意見(jiàn)。第二，地方人大參與司法體制改革的監(jiān)督方式具有“滯后性”。司法體制改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作，司法體制改革制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)、過(guò)程推進(jìn)是否合理直接關(guān)系到司法體制改革成效。目前，地方人大參與司法體制改革的主要方式為“事后監(jiān)督”，即對(duì)司法體制改革的階段性情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，而對(duì)于司法改革的制度設(shè)計(jì)和過(guò)程推進(jìn)等事前和中間環(huán)節(jié)介入不足，而如果等到司法改革進(jìn)行到一定階段或者出現(xiàn)某些問(wèn)題才介入監(jiān)督，不僅會(huì)加大監(jiān)督成本，而且浪費(fèi)了司法資源，影響了司法改革后續(xù)工作的推進(jìn)。

（三）監(jiān)督司法體制改革的保障不足

對(duì)于“兩院”主導(dǎo)推進(jìn)的司法體制改革，人大應(yīng)當(dāng)圍繞哪些內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督、采取什么方法進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，以及如果監(jiān)督不作為或監(jiān)督不力將承擔(dān)何種責(zé)任等，法律無(wú)具體規(guī)定，各地的做法也不盡相同，致使人大對(duì)司法體制改革的監(jiān)督始終處于摸著石頭過(guò)河的階段，監(jiān)督工作保障措施存在不足。

首先，監(jiān)督制度供給不夠充分。本輪司法體制改革涉及法官、檢察官的選任與任免、司法責(zé)任制以及人財(cái)物的管理等諸多事項(xiàng)。尤其是人財(cái)物的管理問(wèn)題不僅涉及到司法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣块T(mén)的關(guān)系，還關(guān)系到改革之后人大如何監(jiān)督司法的問(wèn)題。然而，目前無(wú)論是率先出臺(tái)的《上海改革方案》，還是各地陸續(xù)出臺(tái)的司法體制改革方案，其中雖然涉及了人大參與司法人員的遴選和任免等事項(xiàng)，但對(duì)如何遴選和任免等事項(xiàng)基本上是由法院、檢察院自行制定規(guī)則，人大在此過(guò)程中起到的是“配合”而非“監(jiān)督”作用，而這種法檢系統(tǒng)“自導(dǎo)自演”推進(jìn)改革的模式不僅會(huì)遇到難以克服的體制性障礙，更重要的是一旦方案的制定者未能忠實(shí)地履行規(guī)則制定職責(zé)，而是利用立法權(quán)力謀取私利，將有可能損害公共利益或他人利益，從而造成“立法腐敗”現(xiàn)象。[5]

其次，監(jiān)督工作機(jī)制不夠完善。司法體制改革涉及到人事、財(cái)政以及體制等多方面的內(nèi)容，然而在具體的監(jiān)督工作中，地方人大應(yīng)當(dāng)圍繞哪些事項(xiàng)、采取何種方式進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處置等問(wèn)題法律均未明確規(guī)定。實(shí)踐中，各地對(duì)于司法體制改革的監(jiān)督呈現(xiàn)出監(jiān)督事項(xiàng)“宏觀化”、監(jiān)督形式“程式化”、監(jiān)督內(nèi)容“模糊化”以及監(jiān)督手段“柔性化”等問(wèn)題，顯然，監(jiān)督機(jī)制的不完善影響了人大監(jiān)督司法體制改革工作的規(guī)范化開(kāi)展，也使得監(jiān)督工作呈現(xiàn)出“虛化”現(xiàn)象。

最后，監(jiān)督力量配置較為薄弱。司法工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而對(duì)司法工作進(jìn)行監(jiān)督更需要監(jiān)督人員對(duì)司法工作、司法規(guī)律和司法體制具有專業(yè)性認(rèn)知，同時(shí)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員，人大工作人員在監(jiān)督司法體制改革過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)熟悉國(guó)家政策方針、具備較強(qiáng)政治素養(yǎng)。但目前地方人大工作人員在開(kāi)展司法體制改革監(jiān)督過(guò)程中普遍存在監(jiān)督力量薄弱的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是專業(yè)人員缺乏。在人大代表中，具有法律專業(yè)知識(shí)的人員較少，在常委會(huì)組成人員中更少。二是人大代表中絕大多數(shù)未從事過(guò)司法工作，在“兩院”司法監(jiān)督工作中缺乏應(yīng)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，影響監(jiān)督的專業(yè)性。[6]因此，人大在監(jiān)督司法工作中必然會(huì)存在“業(yè)余監(jiān)督者”去監(jiān)督“專業(yè)被監(jiān)督者”的尷尬現(xiàn)實(shí)。

三、地方人大監(jiān)督司法體制改革的完善路徑

（一）提高地方人大監(jiān)督司法體制改革的認(rèn)識(shí)

在我國(guó)，地方人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督權(quán)力是憲法賦予的，地方人大開(kāi)展法律監(jiān)督既是人民代表大會(huì)制度原理的具體體現(xiàn)，也是代議制邏輯下實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重要形式。[7]地方人大及其常委會(huì)參與司法體制改革監(jiān)督，既能夠?yàn)樗痉w制改革完成既定目標(biāo)提供保障，同時(shí)也可避免司法機(jī)關(guān)突破改革要求擴(kuò)大自身權(quán)力，因此，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)摒棄不愿監(jiān)督、難以監(jiān)督的觀念，更加積極地介入司法體制改革監(jiān)督工作之中。事實(shí)上，根據(jù)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)是地方人大代表人民行使管理國(guó)家和地方事務(wù)權(quán)力的載體與平臺(tái)，是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府兩院”由相應(yīng)的地方人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。因此，對(duì)于司法體制改革工作而言，為防止法檢兩家在司法體制改革過(guò)程中存在改革認(rèn)識(shí)不足、改革方式錯(cuò)位以及改革效果不力等情況，地方人大應(yīng)當(dāng)同步研究健全對(duì)司法體制改革的監(jiān)督機(jī)制。尤其是，《司法體制改革框架意見(jiàn)》明確試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)管人財(cái)物的改革路徑，并強(qiáng)調(diào)建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制，使得地方各級(jí)政府與法檢兩家的關(guān)系面臨重新調(diào)整，法檢兩家內(nèi)部各類人員的配置面臨各種矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如學(xué)者所指出，從某種意義上說(shuō)，地方人大對(duì)于監(jiān)督事項(xiàng)的選擇是“一針見(jiàn)血”還是“隔靴搔癢”，直接決定監(jiān)督工作的效果。[8]地方人大參與司法體制改革監(jiān)督，一方面應(yīng)當(dāng)對(duì)司法體制改革是否在既定的框架內(nèi)依法開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)督，另一方面也要積極努力排除改革進(jìn)程中的諸多難題，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）增加地方人大監(jiān)督司法體制改革的途徑

首先，對(duì)司法體制改革知情是監(jiān)督司法體制改革的前提。為確保地方人大及其常委會(huì)能夠依法順利履行監(jiān)督改革的職責(zé)，切實(shí)避免“走馬觀花式”監(jiān)督，建議省級(jí)人大與同級(jí)政法委、法院、檢察院建立工作聯(lián)席工作機(jī)制，搭建司法體制改革信息共享平臺(tái)，從而打破制約人大監(jiān)督司法體制改革的體制性、機(jī)制性障礙，實(shí)現(xiàn)司法體制改革工作和司法體制改革監(jiān)督同步進(jìn)行。

其次，加速制定監(jiān)督司法體制改革的法律制度。司法體制改革應(yīng)當(dāng)在合法的框架內(nèi)運(yùn)行，而對(duì)司法體制改革的監(jiān)督更要恪守依法監(jiān)督的要求。要在《實(shí)施意見(jiàn)》等司法體制改革框架意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，不斷制定完善有關(guān)監(jiān)督司法體制改革的工作細(xì)則，進(jìn)一步明確、細(xì)化司法體制改革監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序以及監(jiān)督效力等，確保司法體制改革監(jiān)督工作更加合法、有序進(jìn)行。

再次，擴(kuò)大地方人大監(jiān)督司法體制改革的范圍。長(zhǎng)期以來(lái)，法檢兩院在貫徹執(zhí)行法律過(guò)程中，制訂了一些便于司法操作的規(guī)范性文件，有些甚至并無(wú)明確的法律依據(jù)。例如，上海、重慶等地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)酒駕現(xiàn)象制訂了具體的入罪標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)犯罪嫌疑人的酒精含量達(dá)到具體數(shù)值時(shí)方符合入罪條件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的數(shù)值區(qū)間，即便符合入罪條件檢察機(jī)關(guān)也可作出微罪不起訴決定。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)雖然為實(shí)踐操作提供了較為明確的指引，但其制定主體是否恰當(dāng)、相關(guān)內(nèi)容是否符合法律規(guī)定等問(wèn)題尚存疑問(wèn)，因此，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)將這些規(guī)范性文件納入監(jiān)督范疇，即：要求法檢兩家在制定出臺(tái)相關(guān)司法體制改革的規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)人大報(bào)送備查，由同級(jí)人大對(duì)其是否具有法律效力進(jìn)行審核確認(rèn)。

最后，堅(jiān)持對(duì)司法體制改革的全程監(jiān)督。所謂全程監(jiān)督，就是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)司法體制改革進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督，具體而言：事前監(jiān)督，就是通過(guò)與當(dāng)?shù)卣ㄎ?、法院、檢察院等召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議，對(duì)各項(xiàng)司法改革的目標(biāo)任務(wù)、具體內(nèi)容、工作方式以及責(zé)任主體等內(nèi)容進(jìn)行明確，確保司法體制改革有計(jì)劃、分步驟地開(kāi)展；事中監(jiān)督，就是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)厮痉w制改革及時(shí)跟進(jìn)，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、開(kāi)展座談、實(shí)地調(diào)研、參與庭審以及向法檢干警、專家學(xué)者、社會(huì)民眾等進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查等形式，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)司法體制改革中存在的問(wèn)題，科學(xué)評(píng)估司法體制改革所取得的階段性成果，并即時(shí)向法院檢察院提出針對(duì)性的監(jiān)督建議；事后監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)怠于開(kāi)展司法體制改革、違法進(jìn)行改革以及借改革之名侵犯法檢干警、人民群眾合法權(quán)益的行為進(jìn)行糾正問(wèn)責(zé)，確保司法體制改革在法治軌道內(nèi)嚴(yán)格落實(shí)。

（三）改進(jìn)地方人大監(jiān)督司法體制改革的方式

第一，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)更加全面化和系統(tǒng)化。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定及長(zhǎng)期的監(jiān)督實(shí)踐，地方人大監(jiān)督司法的基本形式是在年度人代會(huì)期間聽(tīng)取法檢兩院的工作報(bào)告，并就報(bào)告中的相關(guān)問(wèn)題向法檢兩院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢。表面上看，這種監(jiān)督形式基本做到了面面俱到，但實(shí)際上由于法院、檢察院工作報(bào)告中涉及的內(nèi)容較為廣泛，而代表參與監(jiān)督的時(shí)間相對(duì)有限，其很難在如此短暫的時(shí)間內(nèi)對(duì)司法工作中的具體實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。因此，在司法體制改革監(jiān)督工作中，地方人大在堅(jiān)持做好審議年度工作報(bào)告的同時(shí)，還要積極參與法檢兩院專項(xiàng)改革工作的監(jiān)督檢查，同時(shí)，對(duì)于涉及改革重大事項(xiàng)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，法檢兩院應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大進(jìn)行通報(bào)，以便人大安排相關(guān)人員參與相關(guān)工作的監(jiān)督。

第二，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)更加民主化和公開(kāi)化。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)積極依靠民眾履行監(jiān)督職責(zé)。事實(shí)上，此次司法體制改革的原動(dòng)力也是因?yàn)槊癖妼?duì)部分司法工作存在不滿，因此，作為行使具體監(jiān)督職權(quán)的地方人大代表應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與當(dāng)?shù)厝罕姷穆?lián)絡(luò)，積極深入機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)、學(xué)校、村鎮(zhèn)、社區(qū)等，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)司法體制改革的意見(jiàn)，確保監(jiān)督意見(jiàn)真正體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心。在開(kāi)展監(jiān)督司法體制改革的具體工作中，也可以邀請(qǐng)相關(guān)社會(huì)民眾、新聞媒體等共同參與監(jiān)督，在積極行使監(jiān)督職權(quán)的同時(shí)，也有效避免“以監(jiān)督之名干預(yù)司法權(quán)力正常運(yùn)行”的情形。

第三，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范化和程序化。其中，所謂監(jiān)督工作的程序化，是指人大在監(jiān)督司法體制改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《監(jiān)督法》等法律規(guī)定的程序開(kāi)展工作，確保監(jiān)督時(shí)機(jī)準(zhǔn)確、方式得當(dāng)、效果突出；而所謂的監(jiān)督工作規(guī)范化，是指對(duì)于人大開(kāi)展司法體制改革監(jiān)督的具體工作，包括監(jiān)督開(kāi)展的時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員、監(jiān)督事項(xiàng)以及相關(guān)監(jiān)督意見(jiàn)等，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的臺(tái)賬記錄，并在監(jiān)督工作開(kāi)展后進(jìn)行歸檔備查，以確保監(jiān)督工作依法規(guī)范開(kāi)展。

第四，監(jiān)督形式應(yīng)當(dāng)更加多樣化和新穎化。當(dāng)前的司法體制改革中，司法責(zé)任制是重中之重，為推動(dòng)相關(guān)改革路徑的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索與司法責(zé)任制相匹配的各種監(jiān)督方式。一方面，對(duì)于聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、旁聽(tīng)庭審等常用監(jiān)督形式，應(yīng)不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，做深做實(shí)，防止走過(guò)場(chǎng)。另一方面，對(duì)于質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、提出和審議決定撤職案等專項(xiàng)監(jiān)督手段，則要善于適時(shí)運(yùn)用，提升人大監(jiān)督權(quán)威。

（四）強(qiáng)化地方人大參與司法體制改革的保障

地方人大代表參與司法體制改革監(jiān)督，是人民群眾間接參與司法活動(dòng)的重要途徑，為有效發(fā)揮人大在司法體制改革中的監(jiān)督作用，確保監(jiān)督工作取得實(shí)效，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方人大參與司法體制改革的工作保障。

第一，要組建或擴(kuò)充專業(yè)性的監(jiān)督隊(duì)伍。司法體制改革是一項(xiàng)專業(yè)性、法律性較強(qiáng)的工作，要求參與司法體制改革的人員應(yīng)當(dāng)具有較為扎實(shí)的法律知識(shí)、管理知識(shí)等綜合性知識(shí)。對(duì)地方人大及其常委會(huì)而言，有效監(jiān)督的前提就是監(jiān)督人員具有更高、更專業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，目前人大代表的職業(yè)、身份較為多元，雖可在一定程度上為人大監(jiān)督司法體制改革提供多元化的意見(jiàn)，但其專業(yè)性顯然與履行監(jiān)督職責(zé)存在明顯的差距。為彌補(bǔ)人大代表在專業(yè)知識(shí)上的欠缺，建議組建“司法體制改革監(jiān)督工作咨詢委員會(huì)”。委員會(huì)成員主要由熟悉司法工作的學(xué)者、專家、律師、法官、檢察官等法律工作者組成，其主要職責(zé)是為人大監(jiān)督司法體制改革提供意見(jiàn)和建議，并協(xié)助人大審核法檢兩家報(bào)送的有關(guān)司法體制改革的文件等。

第二，設(shè)置專門(mén)的司法體制改革監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。司法體制改革涉及事項(xiàng)多，人員廣，專業(yè)強(qiáng)，監(jiān)督工作任務(wù)艱巨。然而，當(dāng)前各地方人大普遍沒(méi)有設(shè)置專門(mén)性的司法體制改革監(jiān)督機(jī)構(gòu)，參與司法體制改革監(jiān)督工作的人員同時(shí)還負(fù)責(zé)相關(guān)文件的起草、會(huì)議的安排等事務(wù)性工作，對(duì)司法工作的了解和接觸都相對(duì)有限，這使得參與司法體制改革監(jiān)督的效果因此大打折扣。為增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性，建議設(shè)置專門(mén)性的司法體制改革監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，并配備專兼職人員開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。

第三，加強(qiáng)對(duì)參與司法體制改革監(jiān)督工作人員的培訓(xùn)力度。鑒于參與司法體制改革監(jiān)督工作需要較高的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)參與該項(xiàng)工作的人員給予充分重視，并通過(guò)邀請(qǐng)專家學(xué)者開(kāi)展專題講座、工作人員內(nèi)部交流以及與高校、科研院所、司法實(shí)務(wù)部門(mén)雙向交流等形式，為地方人大工作人員提升法律素養(yǎng)和監(jiān)督素能盡可能地創(chuàng)造有利條件、提供多種機(jī)會(huì)，以此增強(qiáng)地方人大監(jiān)督司法體制改革工作的科學(xué)性、全面性、準(zhǔn)確性。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】