我國公務(wù)員聘任制改革的困境與破解之道

摘要：我國公務(wù)員聘任制改革實踐已歷經(jīng)近9年的時間。對這場勢在必行的公共行政人事制度改革，人們關(guān)注熱切、期望頗高，但其實際上進展有限、難題諸多。根據(jù)“價值-制度-環(huán)境”研究范式的剖析，聘任制在實踐中遇到的問題主要是由于價值的扭曲、制度的缺失和環(huán)境的制約所造成的。要想突破困境，必須厘清聘任制兼具市場經(jīng)濟和民主政治的雙重價值的本質(zhì)，堅定聘任制的發(fā)展方向，不可異化為常任制。在這一前提下，新公共服務(wù)理論為聘任制的解困提供了有效路徑：必須矯正對公務(wù)員這一身份和職業(yè)的認識，同時，配套改革的跟進必不可少，法律制度也有待進一步完善和細化。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；聘任制改革；公共人事管理；法律制度；健全

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0012-03

基金項目：湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“湖北省半城市化地區(qū)的公共治理研究”（20106216）階段性成果。

作者簡介：熊莉萍（1980-），女，湖北黃石人，湖北師范大學(xué)政法學(xué)院講師，研究方向：公共政策。2006年出臺的《公務(wù)員法》作為我國第一部規(guī)范公務(wù)員行為準則的法律，其亮點之一就是關(guān)于聘任制的有關(guān)規(guī)定?！豆珓?wù)員法》在第16章中專門規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務(wù)員職位聘任制度。實行聘任制是公務(wù)員人事制度改革的大勢所趨。這一制度設(shè)計和改革實踐的初衷一方面是要打破公務(wù)員的“鐵飯碗”、打破“終身制”，從制度上改變“能進不能出”“能上不能下”“干好干壞一個樣”的弊端，打造進取有為的行政氛圍、激發(fā)公務(wù)員的活力；另一方面就是要從社會中選拔優(yōu)秀的人才進入到公務(wù)員隊伍，彌補傳統(tǒng)任用方式的缺陷。自2007年深圳和上海浦東作為人社部批準試點首批試水公務(wù)員聘任制以來，江蘇、河南、福建、遼寧、湖北、貴州等多省都陸續(xù)推開了聘任制公務(wù)員的試點工作。然而，在實踐中，關(guān)于聘任制公務(wù)員的爭議卻從未停止，“30萬年薪” “全員聘任”“零淘汰”等話題既吸引了公眾的關(guān)注，也拷問著公務(wù)員聘任制的效果與出路。

一、我國公務(wù)員聘任制改革的困境：理想與現(xiàn)實的差異

聘任制作為一種適應(yīng)市場經(jīng)濟和民主政治要求的公務(wù)員任用制度，既體現(xiàn)了自由競爭的市場精神，也體現(xiàn)了民主公平的政治價值。我國社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建成，政治體制和行政體制的改革也進入了攻堅時期，但二者依然存在著許多問題有待深化。此種過渡型行政生態(tài)環(huán)境一方面為公務(wù)員聘任制的改革與實踐提供了有利的系統(tǒng)支持；另一方面也會使聘任制這種新生事物在發(fā)展過程中衍生出異質(zhì)性、重疊性和形式主義的問題。

1身份認同的尷尬——“臨時工”心態(tài)與高流失率。聘任制公務(wù)員的聘期是依據(jù)勞動合同確定的，通常是1-5年。若聘任合同解除或者終止，聘任人員不再具有聘任制公務(wù)員身份。這樣的規(guī)定確實打破了公務(wù)員職業(yè)的“永業(yè)性”，卻也極易造成聘任制公務(wù)員的“臨時工”心態(tài)。聘任制公務(wù)員雖然也具有行政編制、也由國家財政負擔工資福利、履行公職，在本質(zhì)上與其他任用方式產(chǎn)生的公務(wù)員并無差別，但是在依靠職務(wù)和級別傳遞政令、指示的層級制政府中，沒有行政級別、任用管理方式的與眾不同、人數(shù)的小眾化，一方面使得他們與委任制公務(wù)員有明顯的差異，在單位中顯得另類，與他人工作配合不順暢；另一方面，更令他們擔憂的是聘期滿后去向不明，職業(yè)前景不明朗。任期的短期性和聘任制的身份是一把雙刃劍。在傳統(tǒng)的行政組織和行政文化中，聘任制公務(wù)員既難被他人視為同類，也因此難以獲得自身的認可。

2晉升渠道的割裂——“官本位”思想與“鯰魚僵困”。聘任制的核心優(yōu)勢在于與常任制不同的靈活彈性的選人用人機制，形成攪動傳統(tǒng)沉悶的公務(wù)員隊伍的“鯰魚效應(yīng)”。在我國，由于沒有西方所謂的“兩官分途”，也沒有經(jīng)過直接選舉進入政治系統(tǒng)的機制，在公務(wù)員體系內(nèi)逐級晉升成為官員獲取政治發(fā)展的唯一途徑。聘任制公務(wù)員在進入行政部門之初就不擔任行政職務(wù)、不具有行政級別，也不能像一般公務(wù)員一樣在體系內(nèi)進行晉升。晉升渠道割裂，即便聘任制公務(wù)員工作做得再好，也無法對委任制公務(wù)員造成晉升壓力，難以收到激活公務(wù)員隊伍活力的預(yù)期效果，更無法在“官本位”的行政環(huán)境中體現(xiàn)自身的價值，從而導(dǎo)致以“鯰魚效應(yīng)”為初衷的聘任制改革無法發(fā)揮效用。

3薪酬懸殊的窘境——“天價”薪酬與“不平衡心理”?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：機關(guān)根據(jù)工作需要，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。以此來滿足行政機關(guān)對高級人才或緊缺人才的需求。由于我國現(xiàn)階段公務(wù)員工資薪酬水平與市場同類工作薪酬水平相比有較大差距，缺乏對專業(yè)人才的吸引力，因此不得不通過高薪設(shè)置聘任性崗位。而“高薪”背后則是嚴格的條件和要求，能滿足這些要求和條件的人，往往能力強、素質(zhì)高，有深厚專業(yè)能力和背景，在市場中的薪酬也與聘任制崗位開出的“高薪”相當，因此所謂的“高薪”，也不是人們想象的那樣高。然而與其他公務(wù)員相比，“天價”薪酬已然造成了巨大的懸殊。這既會滋生單位內(nèi)部的“不平衡心理”，也一定程度上容易導(dǎo)致聘任制公務(wù)員被孤立和邊緣化。

4考核激勵的折損——“一把抓”與形式主義。聘任制是實行公務(wù)員分類管理的一種制度設(shè)計，對不同類型的公務(wù)員應(yīng)進行有差別的管理和考核。一些地方對聘任制公務(wù)員和其他公務(wù)員的考核，在內(nèi)容、標準上沒有區(qū)別開來，也沒有針對不同崗位制定科學(xué)有效的考評辦法。往往是重視人員的任用與管理，卻輕視決定續(xù)聘與否的考核與評價。在考核效力上也有“高舉輕放”的問題，很少有人因為不稱職、失職等被淘汰出局。考核標準不定、方式不明、結(jié)果不清等不合理的地方不僅直接影響了聘任制公務(wù)員的積極性，也大大折損了聘任制的激勵優(yōu)化功能。

5退出通道的阻滯——“零解聘率”與變相“鐵飯碗”。實行公務(wù)員聘任制目的在于打破“鐵飯碗”和職業(yè)終身制，激發(fā)出公務(wù)員的憂患意識和競爭活力。雖然不能認為公務(wù)員被解聘，改革就算成功了。但在實踐中，存在著聘任制公務(wù)員和用人單位都想保持長期穩(wěn)定的工作現(xiàn)狀而排斥人員頻繁流動的問題，不少聘任制公務(wù)員希望以此為跳板，轉(zhuǎn)變身份為委任制公務(wù)員，甚至一些人利用聘任制選人、用人上的彈性和靈活性，將體制外、編制外的人員納入到體制內(nèi)或編制內(nèi)。制度的缺陷或者人為的扭曲阻滯了聘任制公務(wù)員的退出通道，使得聘任制的“瓷飯碗”異變?yōu)椤拌F飯碗”。

二、聘任制改革困境剖析：其于“價值—制度—環(huán)境”的范式

國家公務(wù)員制度是現(xiàn)代公共人事行政架構(gòu)下的制度表達，對公務(wù)員制度的研究，必須將其置于公共人事行政的研究范式中。公共人事行政范式的架構(gòu)大體是由環(huán)境、價值和制度三個不同層面的因素構(gòu)成。[1]251261其中價值是核心，最終決定了制度變遷；環(huán)境是外生變量；價值和制度既對環(huán)境依賴，同時也能動地選擇和塑造環(huán)境。公務(wù)員聘任制是國家公務(wù)員制度的一種，對它的研究和分析也同樣適用于“價值—制度—環(huán)境”的范式。

社會經(jīng)濟的發(fā)展要求當代公共人事行政既要體現(xiàn)服務(wù)、責任、民主、公平等政治價值，也須順應(yīng)高效、競爭、自由、契約等市場價值。我國聘任制改革回應(yīng)了這一時代發(fā)展和環(huán)境變遷的要求。它在設(shè)計之初便被賦予了實現(xiàn)打破傳統(tǒng)僵化的人事管理體制、激發(fā)公務(wù)員隊伍活力、提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的任務(wù)和功能。但必須正視的是，我們尚處于從棱柱型社會向衍射型社會的過渡時期，新制度的發(fā)展也必然面臨新舊交替、新舊并存的復(fù)雜環(huán)境。而環(huán)境的變遷和復(fù)雜又必然使得新制度的發(fā)展產(chǎn)生諸多不適應(yīng)性和成長中的問題。剖析其原因，找到病癥，是對癥下藥的前提和基礎(chǔ)。

1價值的偏離：新舊觀念的并存。在傳統(tǒng)觀念中，公務(wù)員這一職業(yè)的吸引力在于它的“三高”“三小”：穩(wěn)定性高、福利待遇高、社會地位高、競爭壓力小、責任風險小、工作負荷小。人們甚至把獲得它當做“升官發(fā)財”的捷徑和“沽名釣譽”的資本。一些公務(wù)員也認為自己一朝成了公務(wù)員，就是高高在上的“官老爺”，擁有權(quán)力和地位，升官高遷就是自己的職業(yè)追求，也是衡量職業(yè)價值和職業(yè)成就的唯一標準。這些落后陳腐的觀念完全扭曲了公務(wù)員的角色定位和價值內(nèi)涵。不同類型的公務(wù)員雖然任用形式不一樣，但時代本質(zhì)都是一樣的，即代表公眾行使公共權(quán)力、追求公共利益、提供公共服務(wù)。聘任制就是要打破職業(yè)終身制，引入競爭機制，從而提供優(yōu)質(zhì)高效、令人滿意的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。而實踐中存在的聘任制公務(wù)員的高流動性和低應(yīng)聘率的一個重要原因就在于聘任制公務(wù)員無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、無行政級別，也就無法滿足其對官位、權(quán)力和升遷的追求，其深層次的原因就是“官本位”思想依然根深蒂固，新的價值認知還有待開疆辟土、夯實基礎(chǔ)。

2制度的缺失：法律制度的模糊。制度是價值的具象化，擁有實現(xiàn)價值的功能。雖然法律制度的設(shè)計難以規(guī)定現(xiàn)實中的所有情形，但也必須盡可能的完善和健全。作為具有最高法律效力的公共人事行政管理的規(guī)范性文件《公務(wù)員法》首次以法律的形式規(guī)定了聘任制的相關(guān)內(nèi)容，短短的654個字對聘任制作出了框架性和原則性的規(guī)定，對于有關(guān)晉升、福利待遇、考核等具體問題均未進行明確。進行試點的地方政府在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上均制定了各自的條例或者規(guī)定，也對相關(guān)問題進行了細化，但對聘任制公務(wù)員如何獲得職業(yè)發(fā)展、績效考核如何體現(xiàn)分類管理的原則、解聘人員如何保障、薪酬福利如何體現(xiàn)激勵性和合理性、爭議的司法救濟等問題的法律制度設(shè)計依然模糊或者缺失。因此，在實踐中難免出現(xiàn)上述問題。

3環(huán)境的制約：配套改革的滯后。對于制度而言，價值是內(nèi)核和基石。正確的價值觀能夠幫助不完善的制度克服許多現(xiàn)實問題，但也絕不能忽視環(huán)境對制度的作用。聘任制改革并不是孤立進行的，聘任制的有效實行和順利推進，不僅依賴于價值觀的正確和制度自身的健全，也必須從系統(tǒng)環(huán)境中獲取支持和資源。社會認知的偏差、傳統(tǒng)行政文化的弊病、常任制公務(wù)員改革的緩慢、政治體制改革的相對滯后、科層制組織結(jié)構(gòu)的束縛使得聘任制受困于不利的環(huán)境中，難以發(fā)揮其固有的效用。僅寄希望于憑某一項制度去改變根深蒂固的公共人事行政的頑疾，是極具風險的，要么新制度在環(huán)境中被迫改造得變形走樣，要么被環(huán)境圍剿而夭折。如果不進行配套改革，即便聘任制具有新生事物的光明前景，也有異變?yōu)槌Ｈ沃?、委任制的可能性?/p>

三、解困的思路與路徑：基于新公共服務(wù)理論的視閾

聘任制作為一項改革新生制度已經(jīng)產(chǎn)生并在實踐中運行，但在錯綜復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境中還并未有效發(fā)揮其功能和作用。目前聘任制在我國實踐過程中存在的問題既是改革進程中的正?，F(xiàn)象，也是必經(jīng)的過程。矛盾總是辯證的，新制度發(fā)展的道路雖然曲折，但是，只要順應(yīng)社會改革和發(fā)展趨勢便會顯示出強大的生命力，關(guān)鍵在于如何破解一個個難題，積量變?yōu)橘|(zhì)變。

1思路：厘清一個本質(zhì)，明確一個方向。在提供具體路徑之前，首先必須厘清一個本質(zhì)和一個方向。一個本質(zhì)，即聘任制體現(xiàn)了市場經(jīng)濟與民主政治的雙重價值，既是市場規(guī)律在公共行政人事管理中的運用，要求公務(wù)員群體作為一個人力市場按照公平競爭、自由高效的規(guī)則運行。同時也是民主政治對公共行政人事管理的規(guī)定，要求公務(wù)員作為公共權(quán)力的行使者提供優(yōu)質(zhì)滿意的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，增加公共利益。既有的公共行政人事管理制度和方法顯然已經(jīng)不能有效地實現(xiàn)這樣的雙重價值了。聘任制特有的基因就必然要求其發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”的功能，攪動低效臃腫僵化、回應(yīng)性差、責任意識薄弱的公務(wù)員隊伍。因此，聘任制的改革必須是保持自身特色和優(yōu)勢的改革，是不變質(zhì)的改革，而絕不能異變?yōu)槌Ｈ沃?、委任制的翻版，走回原來的老路，而最終的趨勢是走向全員聘任制。

2路徑：新公共服務(wù)理論的啟示。新公共服務(wù)理論幫助人們，特別是公務(wù)員，重新認識到公共服務(wù)的公共性，認識到政府及其工作人員應(yīng)該服務(wù)于公民，而非上級和顧客；他們應(yīng)該追求公共利益，而非私人利益；他們應(yīng)該重視公民權(quán)，增加回應(yīng)性，而非高居廟堂；他們應(yīng)該重視人的價值，而非只重視效率；他們的行動要有民主性，也要承擔責任，而非官僚。它并不否認追求效率的必要性，同時也承認效率是公共行政的核心價值之一，但是它認為民主、公平、正義等是更為重要的價值取向。新公共服務(wù)理論契合了我國行政體制改革的訴求，也為聘任制改革實踐中的困難提供了解題的啟示。

（1）價值的糾偏：公務(wù)員是公民的“受托人”。價值是否有效是公共行政人事中的核心動力機制。任何一項公共人事制度都是由其深層次蘊含的價值觀所決定，價值觀是公共人事管理的思想根源所在。新公共服務(wù)理論認為公民是“所有者或者主人”，政府機構(gòu)應(yīng)該在法律和責任的約束范圍內(nèi)努力地提供盡可能高質(zhì)量的服務(wù)，也必須關(guān)注公民的需要和利益。“行政官員應(yīng)該承擔一些特殊的角色和責任，其中包括對諸如回應(yīng)性和責任這種問題的具體認識，而像回應(yīng)性和責任這樣的問題則是民主道德理念所固有的?！?“保羅·阿普爾比就極力主張，行政官員應(yīng)該獲得一種‘對公共責任的特殊態(tài)度，而且，他們除了學(xué)會管理方法之外，還要富有‘民主精神?！盵2]3246這些觀點闡明了公共行政官員角色的基礎(chǔ)是公民角色，公務(wù)員是公民這個整體的受托人，要對公眾負責，要致力于幫助公民表達并滿足他們的公共利益，要追求良好的績效。

公務(wù)員不是 “官老爺”，也不是“控制者”，更不應(yīng)該將“升官”作為職業(yè)發(fā)展的出路和終極價值。聘任制的設(shè)計初衷就是要將社會中的優(yōu)秀人才納入到政府中為公民提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，能出色地完成職責義務(wù)、獲得令公眾滿意的績效就體現(xiàn)了聘任制公務(wù)員的職業(yè)價值，就應(yīng)該得到認同，這種認同不僅是外部給予的，更重要是內(nèi)在的自我認同。只有認清了所有類型公務(wù)員的共同本質(zhì)，樹立了正確的價值觀和職業(yè)道德觀，聘任制公務(wù)員才能克服因為無法晉升、出路不明而造成的不安全感，擺脫“臨時工”心態(tài)；其他公務(wù)員才會從根本上消除排斥心理、“不平衡”心理，接受和認同聘任制的進步意義以及聘任制公務(wù)員的價值。

基于以上分析，行政機關(guān)不僅要大力宣傳聘任制改革的必要性和進步性，還要開展學(xué)習和教育幫助全體公務(wù)員正確認識公務(wù)員角色的本質(zhì)和價值，塑造“重才” “用才”的組織氛圍，關(guān)懷聘任制公務(wù)員的成長發(fā)展和心理訴求。

（2）法制的完善：體制機制的健全。美國學(xué)者克林納和納爾班迪認為，“公共人事管理的價值不是被直接地表述出來，而是通過各種人事制度具體地表現(xiàn)出來?！痹谡_價值觀的引領(lǐng)下，有關(guān)聘任制的法律制度、運行的體制機制都必須同步完善。任何一個細節(jié)的疏漏，都有可能使改革的目標難以實現(xiàn)。

首先，完善頂層設(shè)計，健全法律制度。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，加強公務(wù)員聘任制的頂層設(shè)計，完善《公務(wù)員法》，對公務(wù)員聘任制作出更加科學(xué)而明確的規(guī)定，建立起公平公正、科學(xué)完善的法律制度體系。其次，健全職業(yè)規(guī)劃，打通晉升通道。對于聘任制公務(wù)員在崗位上創(chuàng)造突出業(yè)績，且個人有意愿繼續(xù)從事公共管理服務(wù)的，可考慮引進機關(guān)，打通引才通道甚至晉升通道。專業(yè)技術(shù)類聘任制公務(wù)員可根據(jù)專業(yè)技能走職稱通道晉升。再次，實行分類考核，完善退出機制。繼續(xù)推進公務(wù)員的分類改革，按照不同崗位的特點來進行考核，將聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員的考核區(qū)分開來，在合同簽訂之初就要合理測算和設(shè)定績效，并嚴格執(zhí)行績效考核。公開考核標準和考核結(jié)果，將群眾納入到考核主體中來，將群眾的滿意度作為考核的關(guān)鍵指標。退出機制要建立科學(xué)的評價體系，細化量化辭退解聘標準，嚴格執(zhí)行退出制度。最后，擴大試點范圍，提高招聘比例。建議擴大公務(wù)員聘任制的范圍，不再局限于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員崗位，將行政執(zhí)法類公務(wù)員崗位也應(yīng)當逐步納入聘任制范圍，進一步提高聘任制公務(wù)員的招聘比例，逐步過渡到新進公務(wù)員全員聘任制。

（3）環(huán)境的優(yōu)化：配套改革的“組合拳”。任何一項制度改革的成功都不會是孤軍奮戰(zhàn)的結(jié)果，它受制于環(huán)境，也從環(huán)境中汲取能量和養(yǎng)分。在推動聘任制的同時，要將公務(wù)員聘任制放置在政治經(jīng)濟改革與制度變遷的環(huán)境中去考慮，通過一系列的配套改革來培育聘任制的成長。首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，變“全能”為“有限”。推進簡政放權(quán)，強化政府的公共服務(wù)職能，提高公共服務(wù)總體水平，將政府職能轉(zhuǎn)到為市場、社會主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供服務(wù)上來，實現(xiàn)“統(tǒng)治-管理”型政府向“治理-服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)變。其次，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，變“剛性”為“彈性”。精簡機構(gòu)，嚴格機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減少層級關(guān)系，加強組織內(nèi)民主，改變“唯上”意識。增強行政組織的靈活性、開放性與回應(yīng)性。再次，鼓勵社會參與，變“冷漠”為“積極”。增強行政系統(tǒng)的透明度和公開性。培育公民參與國家和社會管理的意識和意愿，增強公民參與管理的能力。將社會納入到聘任制公務(wù)員考核和監(jiān)督的體系中來，將公眾的滿意度作為關(guān)鍵考核指標之一。最后，健全人才市場，變“封閉”為“開放”。開放公務(wù)員系統(tǒng)，健全人才市場，既保證有大量的應(yīng)聘人員充實到聘任制公務(wù)員的隊伍中來，又能為被解聘人員的再就業(yè)提供出路，實現(xiàn)公務(wù)員管理的市場化，確保人才的合理流動與配置。[1]251261

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