中國社會保險費征繳機制的發(fā)展歷程與展望

白小平　靳彤彤

摘 要：我國社會保險費征繳機制以2018年為界劃分為兩個大的階段。新中國成立以來至2018年為社會保險費征繳階段，可細分為“國家—單位”勞動保險費、三方繳費的社會保險費、多元參與繳納的社會保險費階段;2018年至今為“費改稅”轉型階段。在新形勢下，構建以稅為主、稅費結合的漸進式征繳機制是當前所需。其中社會統(tǒng)籌以“稅”的形式征繳，對欠稅行為可采用追繳的行政手段，保障基金充足;個人賬戶以“費”的形式繳費，對繳費主體以柔性的方式普遍征繳，對欠費行為宜采用補繳的民事方式維護資金安全，不斷提高社會服務能力，從實施機制上為全民共建共治共享的新型社會保險提供支撐。

關鍵詞：社會保險;保費征繳機制;費改稅;追繳與補繳

中圖分類號：F842文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）01-0073-07

新中國成立以來，我國社會保險經歷了從計劃經濟時期國家保險的探索，到市場經濟時期社會保險的轉型，再到全面深化社會保險改革的過程。在這一過程中，社會保險從無到有，從小范圍到覆蓋城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌全體職工和城鄉(xiāng)居民，社會保險項目不斷增加，保險水平不斷提升，人民幸福指數也不斷提高。在中國特色社會主義現代化建設的新時代，要建成以人民為中心、覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的新型社會保險體系，需要科學的社會保險費征繳機制的支撐，以適應新的形勢發(fā)展需要，從而持續(xù)推進平等社會合作與社會公平正義建設。

一、我國社會保險費征繳機制回顧：社會保險費階段

自新中國成立至2018年，我國社會保險經歷了勞動保險、社會保險到全面建設社會保險的階段，社會保險費征繳機制也經歷了“國家—單位”勞動保險費、三方繳費的社會保險費到多元參與繳納的社會保險費階段，農村社會保險建設也有了極大改觀。在這一階段，社會保險以費的形式進行資金籌集，形成各項社會保險基金。

1.社會保險費征繳機制探索：“國家—單位”勞動保險費階段

新中國成立后，我國開始了現代社會保險制度的探索?；诋敃r城鄉(xiāng)有別、農業(yè)社會為主的社會結構，為首先確保職工的社會福利，政務院于1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，并于1953年頒布了《勞動保險條例實施細則》《政務院關于中華人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》等文件，標志著國家機關、事業(yè)單位的工作人員公費保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度建立。該階段社會保險的特點呈現以國家機關、事業(yè)單位工作人員、全民所有制企業(yè)職工為主的“國家—單位”勞動保險模式，保費征繳機制的特點為國家保險，農村居民則以土地和家庭自我保障為基本形式。

本階段養(yǎng)老保險費征繳機制可分為兩種形式：一是國家機關、事業(yè)單位工作人員的公費形式，養(yǎng)老保險費由財政支付，由財政部和人事部管理;二是以國營企業(yè)、集體企業(yè)為主的單位繳費機制，由工會負責勞動保險費的統(tǒng)籌實施，具有“國家—單位”保障特點。到1956年，勞動保險實施范圍擴大到13個產業(yè)與部門，但重心偏向于國營企業(yè)和機關、事業(yè)單位工作人員，具有不平衡性。①

醫(yī)療保險費征繳機制由公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療兩種形式組成。公費醫(yī)療面向國家機關、事業(yè)單位工作人員以及大專院校學生，勞保醫(yī)療則面向國營企業(yè)和縣級以上大型集體企業(yè)的正式職工。公費醫(yī)療由中央財政和地方財政承擔，勞保醫(yī)療個人不需要繳費，由企業(yè)和勞動保險基金組織按一定比例提取福利費承擔，各級衛(wèi)生部門按照單位人數比例進行管理和統(tǒng)收統(tǒng)支。②

在其他保險方面，工傷保險主要適用于國營企業(yè)職工和國家機關、事業(yè)單位工作人員，覆蓋群體有限，存在依不同身份享受不同待遇的問題。工傷保險費由企業(yè)和勞動保險基金組織共同負責繳費，由中華全國總工會負責征收。失業(yè)保險方面多為臨時性救濟措施，1951年《中華人民共和國勞動保險條例》并沒有相關條款的規(guī)定。在此階段，農村社會保障主要體現為“五?！敝贫群娃r村合作醫(yī)療制度。

2.社會保險費征繳機制改革：三方繳費的社會保險費階段

1978年改革開放以來，我國逐步由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，“國家—單位”勞動保險已不適應市場經濟條件下的社會保險要求，社會保險面臨重大改革。1986年《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》等文件的頒布，標志著以城鎮(zhèn)為主、兼顧農村的社會保險制度的形成。在此階段，政府關注的重點是國家、企業(yè)和職工三方主體在社會保險系統(tǒng)中繳費負擔的平衡問題，三方繳費機制的確立成為社會保險費征繳機制的突出特點。

此階段的養(yǎng)老保險費征繳機制由三種形式組成：一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實現三方統(tǒng)籌。1986年，《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》確定了養(yǎng)老保險社會化的大方向，實行由職工與企業(yè)共同繳費、政府適當補助的三方繳費機制。1997年，《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》確立了“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險模式，即基本養(yǎng)老保險費實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合、由企業(yè)和職工共同負責繳費的部分積累制，輔助以國家財政補貼。③二是國家機關、事業(yè)單位延續(xù)國家保障形式。三是農村居民養(yǎng)老保險自愿繳費機制形成，并由過去的農村養(yǎng)老保險（以下簡稱“老農?！保┫蛐滦娃r村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農保”）轉變。隨著家庭聯產承包責任制的實行，1991年民政部確定了“老農保”方案，將個人繳納與集體補助的養(yǎng)老金計入個人養(yǎng)老賬戶，確立了個人繳納、集體補助、國家扶持相結合的原則。2009年，國務院提出實行“新農?！闭?，通過個人賬戶與社會統(tǒng)籌的結合，建立由個人繳納、集體補助、政府補貼相結合的“新農?！敝贫取Ｅc“老農?！辈煌氖?，國家財政對“新農?！苯o予了巨大支持。

醫(yī)療保險由兩部分組成：一是個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險。1993年，勞動部發(fā)布《關于職工醫(yī)療保險制度改革試點意見的通知》，提出城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險全覆蓋，探索國家、用人單位、職工三方合理負擔的繳費機制。1998年，國務院頒布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的統(tǒng)籌方式，覆蓋范圍包括所有的城鎮(zhèn)單位，終結了公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療。④2000年，全國絕大多數地區(qū)醫(yī)療保險改革如期完成。二是個人、集體、政府共同負責的新型農村醫(yī)療保險。2003年，我國開始新型農村合作醫(yī)療制度（以下簡稱“新農合”）的探索，建立了個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農村醫(yī)療互助共濟制度。2004年，《關于進一步做好新型農村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》頒布，標志著全國“新農合”制度的建成。

在其他保險方面，工傷保險適用于我國所有企業(yè)和有雇工的個體工商戶，其項目覆蓋范圍有所擴大，待遇也有所提高。1994年《中華人民共和國勞動法》和2003年《工傷保險條例》頒布，確立了我國工傷保險的經濟補償、工傷預防和職業(yè)康復三大職能，構建起完整的工傷保險制度體系。工傷保險由用人單位按時繳納，職工個人不繳納，繳納數額為本單位職工工資總額乘單位繳費費率之積，繳費費率按以支定收、收支平衡的原則確定。在這一階段，失業(yè)保險制度開始確立并逐漸社會化。1986年國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，形成了失業(yè)保險制度雛形，待業(yè)保險基金來源由企業(yè)繳納全部職工標準工資總額的1%、銀行利息和地方財政補貼三部分構成。1999年國務院頒布《失業(yè)保險條例》，用失業(yè)保險代替待業(yè)保險，覆蓋范圍也由以前的國營企業(yè)擴至所有的城鎮(zhèn)企業(yè)，失業(yè)保險金由用人單位和職工繳納的費用及其利息、財政補貼和其他資金組成。

3.社會保險費征繳機制完善：多元參與的社會保險費階段

2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》是我國社會保險法治建設的重大實踐，標志著我國社會保險邁向法制化軌道。我國《社會保險法》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等諸多具體的社會保險項目，堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會保障方針，進一步規(guī)范了用人單位和參保人的社會保險權利與義務，保障了廣大人民的根本權益，形成了單位、企業(yè)、個人、社會組織、國家等多元主體參與的社會保險費征繳機制，尤其是參保人員由“職工”向“個人”的轉變，使我國社會保險的社會化與統(tǒng)籌一體化趨勢加快。

這一階段養(yǎng)老保險費征繳機制由三種形式組成：一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實現了更為全面的社會統(tǒng)籌，包括對靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌。我國《社會保險法》既明確了職工應當參加基本養(yǎng)老保險并由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費，也明確了無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費并分別記入社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。二是國家機關、事業(yè)單位開始實施社會統(tǒng)籌模式，并逐步與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險系統(tǒng)并軌。2015年國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，啟動了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，采取機關與事業(yè)單位同步進行、不同類型的事業(yè)單位適用不同的改革方案，實施統(tǒng)賬結合模式，繳費由用人單位、個人和政府補貼三部分組成。⑤三是將“新農?！迸c城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。2011年國務院發(fā)布《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，明確了在全國范圍內實行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和“新農?！焙喜槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險，進行統(tǒng)一管理。

醫(yī)療保險改革的重點是探索更高水平的全民醫(yī)保體系。2016年國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險之外，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和“新農合”兩項制度合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合模式，醫(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納;無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員自愿參加，由個人繳費。城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險由個人繳費和政府補貼兩部分組成，其中政府補貼覆蓋范圍包括享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭60周歲以上的老年人、未成年人等。

在其他保險方面，工傷保險和失業(yè)保險內容變化不大，主要是確定了工傷保險和失業(yè)保險逐步實現省級統(tǒng)籌的目標。

二、我國社會保險費征繳機制轉型：社會保險費改“稅”階段

為進一步加強稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用，更好地服務于決勝全面建成小康社會需要，維護社會保險基金安全，結合國稅地稅征管體制改革，2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，明確將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，實施“先合并國稅地稅機構再接收社會保險費和非稅收入征管職責”計劃。由此，我國社會保險費征繳機制開始轉型。

1.以費為主的保費征繳機制存在的問題

第一，征繳主體不統(tǒng)一影響征管效率。早在1999年，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》就已做出社會保險費“可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經辦機構征收”的規(guī)定，形成了社保部門與稅務部門的二元主體征繳機制。依此規(guī)定，社會保險費征收存在社會保險經辦機構征繳、稅務部門代征、稅務部門征繳、社會保險經辦機構和稅務部門混合征繳四種模式。⑥社會保險經辦機構征繳和稅務部門代征在社保登記、核定、記錄、確認、稽核、清欠等環(huán)節(jié)均由社會保險經辦機構負責，二者的區(qū)別只在于由誰負責征繳;混合征繳存在部門間征繳范圍劃定不清的問題;社會保險經辦機構征繳意味著社保行政管理部門自己征收、自己支付、自己監(jiān)管，加之征繳手段有限，保障措施柔性有余而剛性不足，降低了征管效率。

第二，法治化不充分影響征繳機制的科學建設。在我國法律體系中，社會保險法治建設尚不健全，是推進國家治理現代化的短板。一方面，受我國城鄉(xiāng)二元結構、地區(qū)差異和基礎資源調配不平衡的影響，現有的社會保險項目多元細分且參保繳費的強制與自愿在設計上多有不同，制約著我國社會保險統(tǒng)籌一體化建設的進程。另一方面，社會保險在先試先行實踐中產生了大量的社會政策，社會保險規(guī)范碎片化現象嚴重，不利于征繳機制的科學建設。如我國《社會保險法》未涉及如何繳費問題，增加了執(zhí)法的不確定性;《社會保險費征繳暫行條例》將征繳主體的選擇權交由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，使得各地方、各部門在具體工作中職責不明晰，影響其職能的有效發(fā)揮。

第三，以費為主不利于社會保險基金安全和統(tǒng)籌層次的提高?！吨袊髽I(yè)社保白皮書2019》數據顯示，我國企業(yè)社?；鶖岛弦?guī)比率為29.9%，統(tǒng)一按最低基數下限參保的企業(yè)比例為28.4%，有超過三分之二的企業(yè)存在申報員工繳費基數與實際人數不符的情況，社?；鹫骼U情況不容樂觀。加之由社會保險經辦機構征繳保費，集社會保險費收、支、管于一身，缺乏有效監(jiān)督。同時，我國社會保險基金歷來存在統(tǒng)籌層次低的問題，除養(yǎng)老保險實現省級統(tǒng)籌外，醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險的統(tǒng)籌依然停留在市縣層面，極大限制了社?；鹪谌珖秶蜉^大范圍內的統(tǒng)籌調劑。而社會保險經辦機構征繳的地方性特點不利于社會保險統(tǒng)籌層次的提高，進而難以實現社會保險資金在較大范圍內的互助共濟。

2.社會保險費征繳機制費改“稅”優(yōu)勢

第一，有利于統(tǒng)一征繳主體，提高征繳效率。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》結束了稅務部門和社會保險經辦機構二元主體征繳時代，改由稅務部門負責征繳社會保險費，這有利于解決征收主體不統(tǒng)一、征繳程序混亂的問題。并且稅務部門還可利用自身專業(yè)化、信息化的優(yōu)勢，有效解決信息不對稱問題，在打擊偷逃、漏報、欠繳行為方面有所作為。如2017年的一項調研發(fā)現，目前社會保險實際征繳率不到70%，如果改由稅務機關全責征繳，將會使征繳率提高10%—20%。⑦

第二，推動社會保險費征繳法治化。當前，稅務部門征收社會保險費的依據是我國《社會保險法》和《社會保險費征繳暫行條例》，而不是《中華人民共和國稅收征收管理法》，現行的《稅收征收管理法》尚未規(guī)定稅務部門對非稅收入的征管內容。社會保險費改由稅務部門征繳后，這一方面可借鑒我國《稅收征收管理法》稅收征管程序來豐富征繳手段，另一方面可通過制定我國《社會保險費征繳管理法》來實現社會保險費的依法征繳，在分清征繳人與納稅人、繳費人之間關系的基礎上，明確繳費人在征繳關系中的權利義務，保護繳費人合法權益。

第三，促進繳費入口統(tǒng)一，擴大資金來源，緩解資金壓力。社會保險費由稅務部門征繳，其征繳的強制性與固定性特征和征繳業(yè)務的專業(yè)化、信息化優(yōu)勢，可以確保社會保險資金入口統(tǒng)一、來源穩(wěn)定。社保資金入口統(tǒng)一意味著除單位依法繳納、職工由單位代扣代繳外，參保個人（即全體居民）也一并依法被納入征繳關系，這既為全民共建共治共享的新型社會保險改革打下基礎，也擴大了社會保險資金來源。根據國家統(tǒng)計局近十年的數據，我國目前社會保險資金結余較多，總體上收大于支。而《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》的數據顯示，未來30年我國社會保險資金將會面臨巨大壓力，如2019年我國繳費贍養(yǎng)率為47.0%，到2050年將會達到96.3%，繳費者的壓力增加一倍，社會保險基金結余赤字將越來越大，到2050年結余將為-11.28萬億元，縱然有政府財政補貼，也不能從根本上解決問題。實現社會保險的費改稅有望緩解此問題。

第四，有助于實現社會保險資金的全國統(tǒng)籌并應對復雜情況。目前，我國社會保險統(tǒng)籌具有分散化特點。盡管有些省份宣稱已經實現了社會保險省級統(tǒng)籌，但實際完成程度有限。社會保險統(tǒng)籌層次低意味著社會保險資金的安全性和抗風險性低、互助性不強，這不利于社會保險事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。改由稅務部門征繳社會保險費，可以從參保信息登記、收入與財產核定兩個方面入手，實現全國社保信息的統(tǒng)一管理，征繳資金也可及時解繳于省級以上相關資金托管機構，形成社保資金在較大范圍內的調劑基礎。同時，面對零工經濟從業(yè)者、靈活就業(yè)者和重大突發(fā)事件等復雜情況，統(tǒng)一繳費入口、持續(xù)提高社會保險統(tǒng)籌層次顯得更加必要，從而實現風險共擔和統(tǒng)籌資金在較大范圍內的合理調配。

三、我國社會保險費征繳機制展望：以稅為主、稅費結合的征繳機制

新中國成立以來，我國社會保險參與人經歷了國家—單位、企業(yè)（或農村集體）—職工（或農村居民）—國家、企業(yè)或國家機關—個人（職工、靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民）—社會組織（包括事業(yè)單位）—國家的多元化全面覆蓋發(fā)展過程，繳費機制也經歷了社會保險由“費”到“稅”的發(fā)展。然而，目前來看，由“費”改“稅”只是將社會保險費由社會保險經辦機構征繳轉變?yōu)橛啥悇詹块T負責，納入非稅收入征管，并沒有將費改為實體稅或是作為稅收收入，或者說管理型社會保險繳費機制并未發(fā)生改變。按理說這不會產生較大的社會影響，但實際情況并非如此。《國稅地稅征管體制改革方案》公布后，部分稅務部門開始進行欠費清查和清繳活動，一時間使一些企業(yè)尤其是一些中小微利企業(yè)陷入困境，有些企業(yè)做好了減員、降酬、改變用工形式、注銷公司的準備。為此，中央及時叫停了清欠活動。這不僅暴露出用人單位或個人長期未依規(guī)繳費的問題，也說明了我國當前還不宜直接實行社會保險稅或者說純粹以稅的方式去征繳全部社會保險費用，而需要以一種漸進式的征繳機制為社會保險費全面入稅做好準備。⑧新形勢下，結合我國社會保險項目統(tǒng)籌模式、繳費關系性質和主體參與情況，構建以稅為主、稅費結合的漸進式征繳機制是當下所需，該機制是指對社會統(tǒng)籌以稅的形式征繳，征繳對象為用人單位和各類用工組織及平臺，個人賬戶以費的形式繳費，征繳對象為職工和全體居民。

1.以稅為主、稅費結合的征繳機制產生背景

第一，構建全民共建共治共享的新型社會保險需要。新中國成立初期，受計劃經濟影響，我國實行勞動保險，這種保險并不是我們今天所說的全民性社會保險，而是與職業(yè)相適應的保險。改革開放以來，我國社會保險雖然實現了勞動保險向社會保險的轉變，覆蓋范圍也擴大及全體社會成員，但其整體設計仍局限于以勞動關系、人事關系為基礎的社會保險項目構建，不利于新型社會保險機制建設，在一定意義上已成為構建新型社會保險的障礙。如當前新興的零工經濟從業(yè)者的社會保險權益如何對待？現有的社會保險制度如何應對“一仆多主”的用工現象？重大突發(fā)事件中勞動者或城鄉(xiāng)居民的社會保險權益如何實現并得到保障？等等。這些問題均使建立在傳統(tǒng)勞動人事關系基礎上的社會保險機制發(fā)生了動搖。我國現有的管理型社會保險機制和繳費服務應與時俱進，向全民統(tǒng)一的服務型繳費機制發(fā)展。黨的十九大報告指出，我國要全面實施全民參保計劃，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。也就是說，構建全面統(tǒng)一開放、全民參保共建、全民繳費共治、全民共享社保權益的普遍性社會保險系統(tǒng)已成為今后我國新型社會保險建設的趨勢，而由稅務部門征繳社會保險費（尤其在繳費入口的社會化和統(tǒng)一化方面）是新型社會保險機制建設的重要內容。

第二，適應我國社會保險統(tǒng)賬結合模式、繳費關系性質與主體參與情況不同的需要。我國社會保險項目類型不一，參保人繳費關系性質不同，個人參保的強制性與自愿性迥異，資金統(tǒng)籌模式也不盡相同，情況較為復雜。這使得稅務部門征繳社會保險費成為一個十分現實的難題。如我國基本養(yǎng)老保險由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等構成，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險具有強制性，保費由用人單位依規(guī)繳納，對職工繳費實行代扣代繳，輔助以必要的財政補貼，靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險由個人自愿繳費，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由個人自愿繳費、集體補助和政府補貼構成，基本醫(yī)療保險也是如此。從參保人繳費關系性質來看，單位繳費大部分進入社會統(tǒng)籌，屬于參保人共同共有，繳費剛性強，有公共債務特點;個人繳費有代扣代繳和自愿繳費之分，個人繳費部分進入個人賬戶或社會統(tǒng)籌（如失業(yè)保險），屬于參保人個人所有（如受限制的個人賬戶），且受繳費積累年限條件限制，繳費剛性不足，有私人債務社會化特點。工傷保險和失業(yè)保險繳費形式相對簡單，但也存在如何覆蓋新興的零工經濟從業(yè)者或靈活就業(yè)者的現實困難。同時，各項目賬戶資金入口不一、繳費方式“軟硬”有別，單位與個人繳費關系的法律性質不盡相同，純粹以剛性的稅的征繳方式難以應付復雜狀況，應該分項分類區(qū)別對待。

第三，統(tǒng)一非稅收入征管的需要。近年來，國際形勢風云變幻，我國國民經濟發(fā)展有所放緩，社會保險歷史欠費問題尚未得到徹底解決，一刀切的費改稅也會引發(fā)諸多矛盾。當前，我國稅務機關在征繳社會保險費上形成三種模式：一是經辦機構核定稅務部門統(tǒng)一征管模式，即由社保、醫(yī)保經辦機構核定由稅務部門統(tǒng)一征繳，而不做參保人情況區(qū)分，如上海、深圳、新疆、山西等地;二是稅與費區(qū)分征繳模式，即對單位、企業(yè)繳費采取稅務征收模式，對靈活就業(yè)人員采取自行申報向稅務部門繳費形式，如山東;三是自行向稅務部門申報繳納模式，該模式使稅務部門集社保核定與征繳功能于一身，如湖南。我們比較認同第二種征繳模式，它雖然還不夠準確、全面，但注意到了參保人繳費關系性質的差異。如前所述，由于我國社會保險項目類型不一，參保人繳費關系的公共債務和私人債務社會化性質不同，僅區(qū)分靈活就業(yè)人員的繳費形式還不夠全面，事實上城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民與零工經濟從業(yè)者或靈活就業(yè)者在繳費性質上是一樣的，可依據參保人繳費關系的基礎來形成以稅為主、稅費結合的征繳機制。

第四，以稅為主、稅費結合的征繳機制符合稅與費的特點。以稅為主、稅費結合的征繳機制中的稅與費均由稅務部門征繳，在條件具備的情況下逐漸將社會保險費并入實體稅。一般來看，世界范圍內社會保險資金的籌集有稅與費兩種方式。征稅以取得財政收入為目的，通過對納稅人的征稅，統(tǒng)籌資金使用，屬于預算收入，它以年度收支平衡為目標，但很難形成社會保險資金的積累。繳費以對待給付為前提，為提供公共服務而向受益者征繳，屬于預算外收入，但存在不同地區(qū)資金閑散浪費和資金短缺不足的問題。同時，社會保險以是否進行積累為標準，可以劃分為現收現付制、完全積累制和部分積累制。現收現付制以橫向平衡、量入為出為原則，通過一定時間內的繳費來滿足本期受益人的開支;完全積累制以遠期縱向平衡為原則，通過建立個人賬戶使繳費人在工作期間積累資金來滿足自己的社保需要;部分積累制是現收現付制和完全積累制的結合，既滿足了代際間的收入再分配，又可以進行代內資金積累?？梢哉f，現收現付模式下征稅形式較為普遍，完全積累制下采用收費方式比較適合，部分積累制下稅費結合更為適宜。⑨

2.以稅為主、稅費結合的征繳機制設計

依上所述，以稅為主、稅費結合的漸進式征繳機制應考慮三個要素：一是社會保險項目的統(tǒng)賬模式與征繳對象，即社會統(tǒng)籌以稅的形式征繳，現收現付留有一定積累，征繳對象為用人單位和各類用工組織及平臺，確?；鸱€(wěn)定安全;個人賬戶以費的形式繳費（非稅收入），形成完全積累，征繳對象為職工個人或全體居民。二是參保人繳費關系性質，即社會統(tǒng)籌賬戶資金來源于所有用人單位和各類用工組織及平臺的繳稅，不具有對待給付性，因而不適合采用費的形式;個人賬戶資金（完全積累）來源于職工個人或居民的繳費，受個體繳費能力、積累年限（如養(yǎng)老保險累計繳費滿15年）以及保險項目的強制與自愿等多種因素影響，適宜采用費的形式，且這部分資金具有對待給付性。三是繳稅與費的征繳保障措施，即根據參保人繳費關系性質（社會統(tǒng)籌的公共債務性和個人賬戶的私人債務社會化），分項分類科學設計稅與費的征繳與保障手段，對欠稅行為可采用追繳的行政手段保障資金充足，對欠費行為宜采用補繳的民事方式維護資金安全，對個人繳費主體柔性對待，目的在于促進社會保險入口的社會化與統(tǒng)一化，提高其繳費的積極性。當前我國社會保險繳費普遍存在對個人繳費實施的措施剛性有余而柔性不足的情況，這不符合個人賬戶的私人債務社會化特點。同時，我國立法應結合實際情況，盡快修訂《社會保險費征繳暫行條例》或頒布《中華人民共和國社會保險費征繳管理法》，這是社會保險費以稅為主、稅費結合的征繳方式得以實施的法律保障。我國《社會保險費征繳管理法》應統(tǒng)一征繳主體，劃分稅費范圍，將稅的部分逐漸并入相關直接稅，如企業(yè)所得稅、個人所得稅或單位社會保險稅;應分項分類科學設計征繳程序和征繳規(guī)則，完善稅、費征繳和保障措施以及法律責任，加強社會保險資金分賬管理，實現我國社會保險資金征繳機制的科學化、規(guī)范化。

第一，確定稅務部門征繳范圍和納稅、繳費項目。根據社會保險項目與賬戶資金性質的不同，合理確定稅與費的征繳方式。一般來看，社會統(tǒng)籌賬戶供款主體為用人單位、各類用工組織及平臺，其涉及的社會保險項目有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險，基于繳費的剛性特征，應以稅的形式繳納;職工或居民參加的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險或失業(yè)保險，繳費形式“軟硬”不一，且有一定的積累年限兜底，宜采用費的方式繳納，一般計入個人賬戶;對居民個人不征稅，依舊采用費的形式。另外，用人單位已在養(yǎng)老、醫(yī)療保險等方面實行統(tǒng)賬結合或強制征繳的剛性模式，與新的征繳方式容易磨合，而職工、靈活就業(yè)人員和居民因經濟收入不穩(wěn)定且受社保積累期限的限制，剛性征稅會給他們帶來一定的負擔。因此，為應對靈活用工及其他特殊情況，可暫不納稅，以繳費的形式柔性普遍征繳社會保險金。

第二，逐步將用人單位負擔的社會保險費部分納入直接稅。目前世界上有140多個國家實行社會保險稅或社會保障稅。⑩以美國為例，20世紀30年代，美國遭遇了嚴重的經濟危機，面臨嚴峻的失業(yè)挑戰(zhàn)，加之養(yǎng)老沖突不斷，財政缺口日益加大，于是美國在1935年通過《社會保障法案》，正式實行社會保障稅，以稅收為后盾，穩(wěn)定社會保障資金來源。B11這為我國解決養(yǎng)老問題和減輕財政壓力提供了借鑒。如前所述，我國社會保險稅前期階段的納稅人為各類單位及平臺，以滿足社會統(tǒng)籌賬戶供款需要，并輔之以財政轉移支付。對個人賬戶采用費這種非稅收入的征繳形式，著力解決統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的“混賬”問題、逐步做實個人賬戶，在條件成熟時再考慮個人社會保險稅的開征。

第三，稅費征繳保障措施與柔性服務。社會統(tǒng)籌賬戶資金以稅的形式征繳，具有強制性特點，其征繳機制為征收、追繳性質，應依靠行政手段包括必要的懲罰措施來加強對社會保險資金的監(jiān)督與保障。當然，這并不排斥對中小微利企業(yè)采取的相關稅收優(yōu)惠措施，以緩解其繳費壓力。個人賬戶資金以非稅收入形式征繳，除職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險外，大多為自愿性社會保險項目，故而征繳機制為繳費、補繳性質，屬于社會保險合同債（私人債務社會化）的繼續(xù)履行范疇。費的方式可將靈活性與自愿性結合起來，鼓勵以積累方式實現積極繳費，因此這部分資金不宜采取強制性措施，而宜采用民事合同的原理和規(guī)則加以調整，目的在于增強其服務性。如對于個人賬戶資金繳納確有困難的，可暫緩繳費或給予一定的寬限期，只要繳費年限累計計算即可，年末可對未繳費月度進行補繳，繳費基數在當年當地個人繳費基數上下限范圍內自主選擇。個人繳費確有困難的，還可以與社會救助銜接。總之，上述措施的目的不在于懲戒而是以持續(xù)履行社會保險合同繳費義務為要義。這樣即便是由稅務部門征繳個人社會保險費，也應依參保人繳費關系性質，分項分類科學設計征繳程序和征繳規(guī)則，體現柔性服務，不斷提高社會服務能力，最終實現相對統(tǒng)一的全民性個人繳費機制。

注釋

①鄧大松、李蕓慧：《新中國70年社會保障事業(yè)發(fā)展基本歷程與取向》，《改革》2019年第9期。

②廖藏宜：《中國醫(yī)保建制改革70年》，《中國人力資源社會保障》2019年第11期。

③郭鵬：《基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結合”：制度變遷與改革建議》，《貴州社會科學》2017年第7期。

④劉繼同：《中國社會醫(yī)療保險制度40年的歷史經驗、結構困境與改革方向》，《人文雜志》2019年第3期。

⑤王國洪、楊翠迎：《城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險70年：發(fā)展歷程與改革取向》，《企業(yè)經濟》2019年第11期。

⑥王紅茹：《社保費“雙重征繳”歷史或終結》，《中國經濟周刊》2016年第50期。

⑦郝如玉、曹靜韜：《稅務機關全責代征社保費一舉多得》，《國際稅收》2017年第10期。

⑧周仕雅：《統(tǒng)賬結合模式下社會保險費改稅的漸進式路徑選擇——以浙江為例》《浙江社會科學》2006年第2期。

⑨王顯勇：《論我國社會保險資金籌集方式之爭及其理性選擇》，《經濟法論壇》2008年第5卷。

⑩劉麗麗：《借鑒國際經驗逐步推進我國社會保障稅費改革》，《國際稅收》2016年第7期。

B11丁蕓、胥力偉：《美國社會保障稅及對我國的啟示》，《國際稅收》2014年第12期。

責任編輯：海 玉

The Development and Prospect of the Collection and Payment Mechanism of Social Insurance Premium in China

Bai Xiaoping Jin Tongtong

Abstract：China′s social insurance premium collection mechanism is divided into two major stages by the year of 2018. From the founding of new China to 2018， the social insurance premium collection stage can be divided into "state unit" labor insurance premium， social insurance premium paid by three parties and social insurance premium paid by multiple participants; from 2018 to now， it is the transformation stage of "fee to tax". In the new situation， it is necessary to build a progressive collection mechanism with tax as the main body and tax as the combination. Among them， the social pooling is in the form of "tax"， and the administrative means of recovery can be used to ensure the sufficiency of the fund. The individual account is in the form of "fee"， and the payment subject is generally collected in a flexible way， and the civil way of supplementary payment should be used to maintain the fund security and continuously improve the social service ability， so as to provide support for the new type of social insurance which is jointly constructed， governed and shared by the whole people.

Key words：social security; premium collection mechanism; fee to tax; recovery and replenishment

收稿日期：2020-09-10

作者簡介：白小平，男，蘭州理工大學法學院教授，碩士生導師（蘭州 730050）。靳彤彤，女，蘭州理工大學法學院碩士生（蘭州 730050）。