濕地管理條例對華陽河湖群省級濕地保護區(qū)的保護影響

張勝華　陳一佐

摘要 華陽河湖群省級濕地保護區(qū)管理法制起步較晚，通過對濕地管理法制發(fā)展進行梳理，并分析水質(zhì)變化、植被恢復情況和越冬水鳥數(shù)量變化情況的成效，展現(xiàn)現(xiàn)行濕地管理法對華陽河湖群濕地恢復的促進作用和不足之處。希望通過加強濕地法制完善華陽河湖群生態(tài)系統(tǒng)管理體系、生態(tài)補償機制以及管理成效反饋機制，建立起健全的濕地保護體系。

關(guān)鍵詞 濕地保護;管理條例;體系;成效

中圖分類號 X17文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）22-0073-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.020

Impact of Wetland Management Regulations on the Protection of Huayang Lake Provincial Wetland Reserves

ZHANG Sheng-hua1，CHEN Yi-zuo2 （1.Susong Forestry Bureau，Anqing，Anhui 246500;2.Donghua（Anhui）Ecological Planning Institute Co.，Ltd，Hefei，Anhui 230088）

Abstract The management legal system of Huayang Lake Provincial Wetland Reserves started late.By combing the development of wetland management legal system，and through the effect analysis of water quality change，vegetation restoration and changes in the number of wintering waterbirds，this paper shows the promotion effect and deficiencies of the current wetland management law on the restoration of Huayang Lake Provincial Wetland Reserves.It is hoped to establish a sound wetland protection system by strengthening the legal construction of wetland，perfecting the ecosystem management system，ecological compensation mechanism and management effectiveness feedback mechanism of Huayang River Lake group.

Key words Wetland protection;Management regulations;System;The effect

作者簡介 張勝華（1976—），男，安徽安慶人，工程師，從事生物多樣性與保護生態(tài)學研究。

收稿日期 2020-04-22;修回日期 2020-05-11

濕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，它不僅具有凈化水源、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性等生態(tài)保護和修復功能，還具有生態(tài)旅游和環(huán)境保護教育等社會服務(wù)功能，而湖泊濕地在這些功能的基礎(chǔ)上還具有調(diào)蓄洪水、水產(chǎn)業(yè)、航運等經(jīng)濟價值[1]。目前由于養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展、面源污染的增加以及流域生態(tài)環(huán)境的破壞，長江中下游湖泊濕地受到日益嚴重的干擾，湖泊濕地保護形勢嚴峻[2]。宿松縣人民政府深刻意識到湖泊保護的重要性，積極響應(yīng)濕地保護條例，維護湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能的穩(wěn)定和濕地健康。華陽河湖群濕地資源依法合理開發(fā)、利用、保護、改善和管理是華陽河湖群生態(tài)文明法治建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的保障。

1992 年我國加入《濕地公約》至十八大前，為履行《濕地公約》的義務(wù)，我國開始了保護濕地生態(tài)系統(tǒng)及其功能的立法[3]。1994年9月國務(wù)院制定的《自然保護區(qū)條例》，首次規(guī)定具有特殊保護價值的濕地應(yīng)當建立自然保護區(qū)。2013年 3月，國家林業(yè)局頒布了《濕地保護管理規(guī)定》，這是國家層面第一個專門規(guī)范濕地保護的部門規(guī)章[4]。由于濕地保護管理相關(guān)條例修訂較晚，且側(cè)重于全國濕地的保護與管理，并不能完全適應(yīng)于長江中下游湖泊濕地的管理和保護情形。目前學界對華陽河群濕地保護研究成果多限于工程、技術(shù)方面，其中濕地保護條例對濕地的保護成效的研究較少?！栋不帐竦乇Ｗo條例》（以下簡稱《條例》）于2016年1月1日起施行，該研究分析了目前濕地管理條例對華陽河湖群濕地保護成效及其存在的問題，通過對比《條例》頒布前后，華陽河湖群濕地保護區(qū)的環(huán)境和動植物資源的變化情況，希望以此展現(xiàn)濕地保護法制的重要性和迫切性，對進一步促進濕地這一重要生態(tài)資源的法律保護制度完善和有效運行有所幫助。

1 華陽河湖群濕地概況

華陽河湖群位于安徽省宿松縣南部，南亞熱帶季風氣候，緊鄰長江，包括龍感湖、黃湖、大官湖、泊湖四大湖泊，總面積52 333.4 hm2。水域面積居全國縣級行政區(qū)第二名，安徽省第一名，約占宿松縣總面積的1/3，屬于《全國主體功能區(qū)劃》中農(nóng)產(chǎn)品“長江流域主產(chǎn)區(qū)”，《安徽省主體功能區(qū)劃》中的限制開發(fā)區(qū)，《安徽生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》中江淮丘陵崗地生態(tài)區(qū)和沿江平原生態(tài)區(qū)，國務(wù)院確定的分蓄洪區(qū)（在緊急情況下，承擔3×109 m3的泄洪量），因此該保護區(qū)承擔的主要功能應(yīng)是生態(tài)保護，兼顧經(jīng)濟發(fā)展。

2 華陽河湖群的管理保護體系

2.1 華陽河湖群的管理保護制度建立

為了更好地保護和恢復湖群濕地，2013年12月，宿松縣林業(yè)局提出從原安慶沿江水禽自然保護區(qū)分離，設(shè)立濕地保護區(qū)并獲得安徽省政府同意。保護區(qū)以保護和恢復濕地生態(tài)系統(tǒng)及其功能，有效發(fā)揮濕地效益，保護濕地瀕危物種和生物多樣性為主要目的[5]。在行政管理上，采取林業(yè)部門主管，有關(guān)部門參與的管理機制。

在國家沒有上位法的情況下，《條例》對濕地的規(guī)劃、保護、利用等作了一系列規(guī)定。為提高全社會濕地保護意識，《條例》要求縣級以上政府有關(guān)部門應(yīng)當加強濕地保護宣傳教育工作，普及濕地知識，增強全社會濕地保護意識?？h級以上政府林業(yè)部門應(yīng)建立投訴舉報受理和查處制度，公布投訴舉報受理方式，及時查處破壞、侵占濕地的行為?！稐l例》規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)當科學合理劃定濕地生態(tài)紅線，確保濕地生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。城市總體規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃應(yīng)當對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的濕地進行規(guī)劃控制，推進城市恢復既有濕地和建設(shè)人工濕地。

宿松縣政府積極響應(yīng)濕地保護條例，結(jié)合自身的濕地特色與問題，迅速制訂相應(yīng)的管理方案和保護措施。針對華陽河湖群因過去經(jīng)濟發(fā)展需要，圍湖造田、圍網(wǎng)養(yǎng)殖等原因?qū)е碌臐竦孛娣e不斷減少、生物多樣性資源受到影響的問題，縣政府根據(jù)《條例》中“鼓勵他人以捐贈、志愿服務(wù)等形式參與到濕地保護中”的規(guī)定，迅速制訂相關(guān)計劃，積極尋求國內(nèi)與國際保護組織的資金和技術(shù)支持。

2017年宿松縣成立了全面推行河長制工作領(lǐng)導小組，專門設(shè)置了河長制辦公室，并擬定了《宿松縣全面推行河長制工作方案》《宿松縣河長制考核辦法》送審稿，標志著河長制推行工作在宿松全面展開。2018年，安徽省全面推行河長制辦公室印發(fā)了《安徽省2018年全面推行河長制湖長制工作要點》，宿松縣政府及時響應(yīng)號召，在前期已試行的情況下對已制定方案差缺補漏，對管理中的優(yōu)勢和劣勢及時總結(jié)并改正。

2.2 華陽河湖群的管理保護制度施行

2014年9月，宿松縣依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《濕地保護管理規(guī)定》劃定濕地保護區(qū)邊界線，立界碑、界樁、宣傳牌，讓濕地資源真正受到法律保護。2013年，由該縣編制的華陽河湖群濕地生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展項目被國家發(fā)展改革委列入2013年外國政府貸款備選項目，項目擬利用沙特政府貸款3 000萬美元，進行華陽河湖群三湖兩河流域生態(tài)修復與保護工程、湖群周邊污染綜合防治工程、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程。

2017年宿松縣提前試行湖長、河長制，并擬定工作細則。制定的《工作方案》要求通過縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級領(lǐng)導擔任相應(yīng)河道河長，建立起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級覆蓋的“河長制”管理網(wǎng)絡(luò)，全面落實好控源、截污、清障、修復等各種管護措施，實現(xiàn)全縣河道“河長制”全覆蓋。

2017年6月至2018年1月，宿松縣依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國漁業(yè)法》以及《安徽省湖泊管理保護條例》第二十二條，并結(jié)合實際情況，禁止在華陽河湖群進行圍網(wǎng)、圍欄養(yǎng)殖。圍網(wǎng)、圍欄養(yǎng)殖者須在規(guī)定的期限內(nèi)自行拆除圍網(wǎng)、圍欄設(shè)施;對逾期未履行拆除義務(wù)的，將依法予以強制拆除。同時，要求縣人民政府各部門組織加強湖泊保護的宣傳教育工作，幫助全社會提高湖泊保護意識。加強對湖泊水資源的動態(tài)監(jiān)測，定期或者不定期發(fā)布湖泊水資源信息，實行信息共享。依據(jù)各自職責，進行湖泊管理和保護。對破壞湖泊管理制度的違法行為，將由公安部門依法從嚴給予治安處罰;構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責任。

2.3 華陽河湖群的管理保護制度延伸

2018年5月底《安徽宿松縣濕地保護總體規(guī)劃》正式出臺。根據(jù)規(guī)劃，2018—2027年，該縣將投入約7.7億元資金，全面完善升級濕地保護體系，修復華陽河湖群蓄洪區(qū)生態(tài)功能，恢復有效濕地面積及水系連通性，致力實現(xiàn)河湖江互聯(lián)互通。同時以濕地保護為根本原則，根據(jù)水生植被的分布情形和越冬水鳥主要聚集區(qū)域，科學地調(diào)整濕地保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，加強人為活動管控，保護周圍小濕地，為濕地生物棲息、繁衍創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。長期規(guī)范地開展?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、濕地環(huán)境質(zhì)量等方面的監(jiān)測也必不可少，這樣可以及時掌握保護區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)健康狀況，對管理制度的成效也算是一種檢驗。整合現(xiàn)有監(jiān)測設(shè)備和監(jiān)測成果，構(gòu)建以地理信息系統(tǒng)為構(gòu)架基礎(chǔ)的生物、環(huán)境監(jiān)測體系，建設(shè)濕地監(jiān)測智能管理平臺，將其建設(shè)成為華陽河湖群濕地采集、分析、保存生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)與成果以及監(jiān)測信息發(fā)布的重要渠道[6]。

3 華陽河湖群的管理保護制度成效

3.1 華陽河湖群的水質(zhì)變化

首先對比分析華陽湖群各湖泊在建立保護區(qū)后2015—2018年的水質(zhì)年際變化規(guī)律[7]，各湖泊 COD、TN、TP 年均濃度變化情況見表1，圖1～3。在2015—2018年，龍感湖、黃湖、大官湖水質(zhì)存在一定程度的波動，龍感湖和黃湖COD濃度呈下降趨勢，但是TN和TP兩個指標在4年均呈上升趨勢，所以在保護區(qū)建立及管理制度建立以后，湖泊整體水質(zhì)卻呈下降趨勢。這可能是由于保護區(qū)建立以后，為了恢復被漁業(yè)養(yǎng)殖破壞的水生植被，管理部門與科研機構(gòu)合作，在試驗區(qū)范圍內(nèi)進行大面積人工水生植被的恢復[8]，冬季水生植被的死亡和腐化造成水中TN、TP、COD濃度的增加[9]。隨著恢復工程的逐漸推進，外來引進植被的模式會被取代，實現(xiàn)湖泊水生植被的自然演替，屆時，水質(zhì)會恢復至正常水準[10]。

3.2 華陽河湖群的水生植被變化

從2015年3月起，為了加強濕地保護，恢復水生植被，在有關(guān)管理條例的指導下，結(jié)合華陽河湖群的保護現(xiàn)狀，宿松縣政府建立了水禽棲息地、人工輔助自然恢復區(qū)和湖灘地封灘育草區(qū)3種類型面積為183 hm2的示范工程試驗區(qū)，采用生物工程技術(shù)措施，開展湖泊水生植被恢復重建技術(shù)研究[8]。

植被恢復前，通過委托有關(guān)單位的調(diào)查可以看出，華陽河湖群水生植物在黃湖、大官湖、龍感湖中部和東部多為條帶狀或塊狀分布，一般為3～4株/hm2，蓋度<10%，有的樣方內(nèi)甚至只有一株水生植物;龍感湖西部暨湖北黃梅縣界內(nèi)水生植被發(fā)育較好，在整個湖面為片狀分布，達到20株/m2，蓋度較大，夏秋兩季局部區(qū)域沉水植物蓋度達到30%、浮葉植物蓋度達到70%、挺水植物蓋度超過90%。這充分說明有效的管理和規(guī)劃對湖泊生態(tài)穩(wěn)定的重要性。

經(jīng)過1個生長周期的生態(tài)重建研究和試驗，在示范工程試驗區(qū)內(nèi)建立了挺水植物、浮水植物和沉水植物群叢14個。水生植被恢復監(jiān)測結(jié)果表明，菰群叢的蓋度達到90% ，生物量達到10.57 kg/m2; 蓮群叢的蓋度達到95% ，生物量達到 2.05 kg/m2。

3.3 華陽河湖群的水鳥變化

鳥類是濕地生態(tài)系統(tǒng)中最活躍和重要的組成部分，其群落組成和多樣性的動態(tài)能直接反映濕地環(huán)境的變化[11]，因此成為檢驗濕地生態(tài)系統(tǒng)是否健康的重要生物指標，尤其是濕地鳥類中的水鳥[12]。

2016—2019年，安徽大學資源環(huán)境學院對華陽河湖群保護區(qū)濕地水鳥資源作了專題調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)如表2所示。對4年的調(diào)查數(shù)據(jù)進行線性回歸，可以發(fā)現(xiàn)華陽河湖群的3個湖泊越冬水鳥數(shù)量都是呈增長趨勢（圖4）。說明宿松縣政府對華陽河湖群的管理保護具有一定的成效，尤其是漁業(yè)養(yǎng)殖的取締和圍網(wǎng)的撤除，給水鳥的棲息地恢復帶來極大的益處。由于保護管理政策施行所帶來成效具有一定的滯后性，保護效果并沒有立竿見影，因此保護管理政策的繼續(xù)施行和不斷改進是保護區(qū)恢復生態(tài)功能的重要保障。

4 華陽河湖群的管理保護制度改進建議

4.1 完善華陽河湖群生態(tài)系統(tǒng)管理體系

華陽河湖群濕地保護范圍應(yīng)當包括地理范圍和法律范圍，地理范圍是空間范圍和生態(tài)紅線的前提，法律范圍是管理職權(quán)和職責的前提。根據(jù)文件《關(guān)于同意安慶沿江水禽自然保護區(qū)范圍調(diào)整和更名的批復》（皖政秘〔2013〕231號）規(guī)定，華陽河湖群保護區(qū)范圍的地理范圍主要為湖區(qū)范圍，涉及的湖泊境外區(qū)域稀少。但是環(huán)湖泊區(qū)域往往是對湖泊的生態(tài)環(huán)境造成影響的主要對象，而且該區(qū)域?qū)瓷鷳B(tài)環(huán)境的影響大多來源于面源污染，不可控的影響渠道給濕地保護帶來極大的挑戰(zhàn)。

面對嚴峻的保護形勢，在濕地保護過程中，不僅要注重對地理范圍內(nèi)的保護區(qū)進行管理，對保護區(qū)周邊也要進行適當?shù)母深A管理。而對非保護區(qū)的管理和干預脫離了濕地保護部門的職責，越過了管理權(quán)限。這種情形的出現(xiàn)屬于濕地管理權(quán)限被分割成不同區(qū)域多部門保護濕地資源[13]。這不僅背離了環(huán)境資源綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念要求，而且致使同是濕地受不同區(qū)域或不同部門管理，可能會因責任和利益劃分不均而導致管理效益低下。因此，濕地管理應(yīng)當符合管理明確性和責任明確性要求，立法上應(yīng)直接規(guī)定華陽河湖群濕地由宿松林業(yè)局統(tǒng)籌監(jiān)督管理。林業(yè)部門處理好與縣環(huán)保部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門以及環(huán)境保護區(qū)各級鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府的關(guān)系，堅持濕地保護與其他環(huán)境要素的綜合保護相結(jié)合，加大華陽河湖群濕地保護和修復力度。同時要進一步強化保護責任，落實責任追究制，規(guī)范工作部門的保護行為，促進濕地環(huán)境行政執(zhí)法的有效落實，保障濕地資源合理開發(fā)利用，監(jiān)督濕地的有效修復。

4.2 完善華陽河湖群生態(tài)補償機制

濕地保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū)均承載著生態(tài)服務(wù)功能，對其的保護刻不容緩。濕地保護管理的種種措施對于周圍的居民勢必造成不便甚至經(jīng)濟上的損失，所以補償機制的建立對保護居民的熱情是一種激勵和保障。

首先要建立健全法律法規(guī)保障生態(tài)功能區(qū)的補償機制[14]，將“濕地”作為一個單獨對象加以規(guī)制，專門立法，加強整體保護功能。在立法的價值取向上應(yīng)以濕地生態(tài)保護為根本，在保護濕地生態(tài)功能和社會價值的前提下，兼顧經(jīng)濟價值。

劃定補償標準時應(yīng)視其生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱程度以及生態(tài)功能地位分級設(shè)立。同時，將濕地周邊耕地承包經(jīng)營權(quán)人和村（社區(qū)）納入補償范疇。結(jié)合地理信息技術(shù)，對保護區(qū)周圍因保護候鳥等野生動物而遭受損失的基本農(nóng)田，根據(jù)受損耕地面積和受損程度，按照差別化補償?shù)臉藴式o予補償[15];對處于重要濕地一定范圍內(nèi)的村（社區(qū)）實施綠化、改水改廁、生態(tài)修復等環(huán)境改善項目，給予補助。

開展重要濕地保護區(qū)生態(tài)保護和修復整體規(guī)劃，從國家、省級層面組織專家對濕地功能區(qū)的范圍、生態(tài)區(qū)位、承載的生態(tài)功能作用等進行詳細論證，并與湖區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活及經(jīng)濟發(fā)展相契合。因功能區(qū)規(guī)劃需要遷出保護區(qū)和因環(huán)保要求不能從事種養(yǎng)殖、“農(nóng)家樂”等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而造成經(jīng)濟損失的湖區(qū)群眾，要給予適當?shù)慕?jīng)濟補償和政策傾斜。

4.3 完善生態(tài)環(huán)境保護管理成效反饋機制

長期規(guī)范地開展?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、濕地環(huán)境質(zhì)量等方面的監(jiān)測，通過對湖泊監(jiān)測結(jié)果的縱向和橫向?qū)Ρ?，與管理制度細則結(jié)合，分析出管理制度內(nèi)細則的可推廣部分和不足點。對保護成效明顯的細則需更加堅持，對管理不足點及時論證進行改善。華陽河湖群保護區(qū)范圍極大，湖岸線較長，衍生的保護問題在不同區(qū)域是不同的，所以對管理細則的使用需要因地制宜。細則是否適合管理區(qū)域的保護情形，需要通過保護成效的及時反饋，才能下定結(jié)論。完善生態(tài)環(huán)境保護管理成效反饋機制是管理保護條例不斷發(fā)展和進步的重要保障。

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