農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP內(nèi)涵模式及準(zhǔn)則

李曉雙

摘 要：農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP無論在理論研究還是在實(shí)踐應(yīng)用方面仍處于探索階段。在梳理現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，明確了農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的內(nèi)涵，并探討了其具體的應(yīng)用模式和實(shí)施準(zhǔn)則。進(jìn)一步從PPP立法、契約關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共享以及評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制4個(gè)方面提出了促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP推廣應(yīng)用的政策建議，即建立健全PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律制度體系，制定PPP項(xiàng)目科學(xué)合理的合作契約，建立PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共享機(jī)制，構(gòu)建合理有效的項(xiàng)目評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。以期能在一定程度上豐富農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的理論內(nèi)涵，并為PPP在中國農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用提供一定的決策參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)研發(fā);PPP模式;實(shí)施準(zhǔn)則;政策建議

中圖分類號(hào)：[S-9] ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20201030046

PPP（Public-Private Partnership）是新公共管理理論的實(shí)踐工具，通過政府部門與私人部門的合作，有效規(guī)避“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的潛在風(fēng)險(xiǎn)（駱李靜，2017）[1]，解決公共服務(wù)資金管理方面的問題（吳卓瑾，2014）[2]，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)效率。陳婉玲（2015）指出PPP作為政府與社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的新型合作機(jī)制，已經(jīng)成為理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、加快政府職能轉(zhuǎn)變、緩解財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)效率的國家發(fā)展戰(zhàn)略[3]。經(jīng)過多年的理論實(shí)踐探索，PPP已經(jīng)被廣泛的應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域（張學(xué)昌，2016;何平均，2017;知一，2017）[4-6]，但是，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP無論在理論研究還是在實(shí)踐應(yīng)用方面仍處于探索階段，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的內(nèi)涵、模式以及實(shí)施準(zhǔn)則仍有待于進(jìn)一步研究。

目前，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域正面臨眾多挑戰(zhàn)，如研發(fā)投入的規(guī)模及增速偏低、研發(fā)資金利用效率不高、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化率較低、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善等（張銀定，2006;莊華城，2010;韓艷旗，2010;劉麗佳，2012）[7-10]。而為了滿足不斷增長和升級(jí)的社會(huì)需求，提高農(nóng)產(chǎn)品的供給效率，農(nóng)業(yè)研發(fā)系統(tǒng)需要加快創(chuàng)新性技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)持續(xù)性。農(nóng)業(yè)研發(fā)活動(dòng)如果沒有產(chǎn)學(xué)研的有效結(jié)合，勢(shì)必會(huì)造成技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重脫節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平低下，無法為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。而通過PPP項(xiàng)目，組建由政府資本和社會(huì)資本聯(lián)合成立的經(jīng)濟(jì)研發(fā)主體，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，能夠有效提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，促進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的有效結(jié)合，提升研發(fā)成果轉(zhuǎn)化的效率，最終增強(qiáng)科技研發(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的促進(jìn)作用（李敬鎖，2017）[11]?；诖耍疚脑诿鞔_農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討其具體的應(yīng)用模式和實(shí)施準(zhǔn)則，以期為PPP在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用提供一定的決策參考。

1 農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的內(nèi)涵

歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于PPP內(nèi)涵的界定仍然沒有形成統(tǒng)一意見。但是，對(duì)于PPP所具有的網(wǎng)絡(luò)合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源共享、效應(yīng)共贏等內(nèi)在屬性已經(jīng)基本認(rèn)可。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2004）強(qiáng)調(diào)PPP是一種政府部門與私人部門基于相同目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)考慮的契約安排[12]。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（2006）將PPP定義為政府、營利性企業(yè)和非營利性組織，基于特定項(xiàng)目而形成合作關(guān)系的一種組織形式。通過這種組織形式，合作參與方可以獲得比單獨(dú)行動(dòng)更有利的預(yù)期結(jié)果[13]。

基于上述PPP內(nèi)涵的相關(guān)研究，世界銀行（2012）在對(duì)PPP內(nèi)涵重新界定的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步論述了農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的內(nèi)涵[14]。首先，世界銀行著重強(qiáng)調(diào)了PPP的契約風(fēng)險(xiǎn)管理理念，指出PPP是政府部門和私人部門在簽訂長期合作契約的基礎(chǔ)上提供某種公共產(chǎn)品服務(wù)，而為了保證公共產(chǎn)品服務(wù)的供給效率與效果，私人部門應(yīng)該承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任;世界銀行又將研究視角進(jìn)一步拓展至農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域，認(rèn)為農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP可以視為一種研發(fā)產(chǎn)品供給的制度安排，在這個(gè)制度安排下，可以有效地將公共部門和私人部門的互補(bǔ)性技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目研發(fā)，而為了保證該制度安排的有效性，應(yīng)該進(jìn)一步明確PPP參與者的責(zé)任、義務(wù)和項(xiàng)目參與度。

與世界銀行的研究路徑不同，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2014）從界定研發(fā)領(lǐng)域PPP內(nèi)涵出發(fā)，在明晰農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP邊界問題的基礎(chǔ)上，對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行一定程度的探討[15]。其將研發(fā)領(lǐng)域PPP定義為：在一個(gè)固定（非固定）的時(shí)間跨度內(nèi)，為了取得科學(xué)、技術(shù)或者創(chuàng)新領(lǐng)域中的特定目的，公共部門與私人部門合作，形成正式的契約安排，并在該契約框架下，基于互動(dòng)性質(zhì)的決策制定程序，共同投入稀缺的自有資源，如：金融資本、人力資本、實(shí)物資本和信息資本等，這種性質(zhì)的合作研究具有共同出資、獨(dú)立法人主體和聯(lián)合執(zhí)行等特點(diǎn)。

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2014）又進(jìn)一步指出研發(fā)領(lǐng)域PPP的定義同樣適用于農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域，但是，需要重點(diǎn)考慮農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的邊界問題，便于區(qū)別生物學(xué)、氣候?qū)W、社會(huì)學(xué)以及生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域下的PPP研究[15]。與上述研發(fā)領(lǐng)域PPP相比，PPP在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用，會(huì)涉及到以下參與者：政府部門、教育機(jī)構(gòu)、上下游企業(yè)、非政府組織、咨詢公司以及農(nóng)民組織等。此外，PPP在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域一般被應(yīng)用于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)的開發(fā)、公共產(chǎn)品服務(wù)的供給以及農(nóng)業(yè)研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化。

如圖1所示，從上述關(guān)于農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP內(nèi)涵的分析可以看出，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP是一種公共部門和私人部門的公共資源池，在市場(chǎng)化的運(yùn)作模式下，這個(gè)資源池可以有效地提升資源的配置效率，在滿足社會(huì)公共產(chǎn)品供給的前提下，實(shí)現(xiàn)合作雙方資產(chǎn)的價(jià)值增值;農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP是一種合作模式下的風(fēng)險(xiǎn)共享機(jī)制，通過合理化的契約安排，實(shí)現(xiàn)收益和風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)配比，有效解決農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域高風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)對(duì)于單個(gè)研究主體研發(fā)范圍與深度的制約，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展。此外，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP是一種多主體參與的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，這種合作形式對(duì)于參與主體的資金實(shí)力、技術(shù)服務(wù)、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。PPP的參與者主要包括政府部門、農(nóng)業(yè)企業(yè)、高校、科研院所和科技中介組織等。其中，政府部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、參與者的篩選以及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)監(jiān)督工作;農(nóng)業(yè)企業(yè)一般負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等具體工作;非政府組織的高校、科研院所和第三方中介機(jī)構(gòu)等主要負(fù)責(zé)為企業(yè)或者農(nóng)民在開展PPP項(xiàng)目過程中提供研發(fā)支持，以此降低項(xiàng)目運(yùn)作的交易成本。

2 農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP應(yīng)用的模式

基于不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP模式可以劃分為多種形式，其中，分類標(biāo)準(zhǔn)主要包括研發(fā)創(chuàng)新的目的、研發(fā)創(chuàng)新的流程、研發(fā)創(chuàng)新制度安排的正式程度以及研發(fā)創(chuàng)新參與者的類型。Hartwig（2007）提出了農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP分類的三條標(biāo)準(zhǔn)：研究的性質(zhì)（基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略研究和適應(yīng)性研究）、價(jià)值鏈環(huán)節(jié)（生產(chǎn)資料、初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和加工農(nóng)產(chǎn)品）、私人部門的參與程度[16]。世界銀行（2012）提出了以下維度用于PPP的分類：PPP是否通過私人發(fā)展計(jì)劃被實(shí)施，是否有一個(gè)相對(duì)清楚和明確的預(yù)期成果，私人參與者是否為預(yù)期成果提供專門的技術(shù)或者技術(shù)方案;基于PPP項(xiàng)目的革新領(lǐng)域以及革新程度所確立的研究目標(biāo)（農(nóng)業(yè)增長等）;PPP項(xiàng)目所形成的戰(zhàn)略聯(lián)盟成員的類別以及成員合作的時(shí)間長短。基于以上研究，世界銀行將農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP模式劃分為四類：管理與租賃合同、特許經(jīng)營合同、未開發(fā)項(xiàng)目和資產(chǎn)剝離[14]。

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2014）基于合作目標(biāo)，提出了四種類型的農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP模式：使命導(dǎo)向型與政府采購相一致的PPP模式;市場(chǎng)導(dǎo)向型與商業(yè)研發(fā)補(bǔ)助相一致的PPP模式;行業(yè)科學(xué)體系導(dǎo)向型與公共研發(fā)相一致的PPP模式;網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向型與商業(yè)研發(fā)基礎(chǔ)支持相一致的PPP模式[15]。這四種PPP模式基本涵蓋了范圍廣泛的農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的PPP模式，其中，用于農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)的PPP模式可以歸為使命導(dǎo)向型，用于培育開發(fā)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈的PPP模式可以歸為市場(chǎng)導(dǎo)向型，用于農(nóng)業(yè)基于理論研究領(lǐng)域的PPP模式可以歸為行業(yè)科學(xué)體系導(dǎo)向型，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)能力的PPP模式可以為網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向型。

如圖2所示，基于世界銀行、世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的相關(guān)研究，以及對(duì)農(nóng)業(yè)研發(fā)的多年研究經(jīng)驗(yàn)，F(xiàn)uglie（2014）又進(jìn)一步提煉了4種農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP模式，分別為：研發(fā)基金模式、專利許可模式、合作研發(fā)模式和研究聯(lián)合會(huì)模式[18]。其中，研發(fā)基金模式是指政府部門通過立項(xiàng)等形式向私人研究者提供研究經(jīng)費(fèi)，以此支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域方面的研發(fā)活動(dòng)，且基金申請(qǐng)者擁有研究成果的獨(dú)家所有權(quán);專利許可模式是指政府研究機(jī)構(gòu)或者科研院所通過有償授予的方式，將自身研究開發(fā)的農(nóng)業(yè)技術(shù)授權(quán)給私人部門使用，私人部門的使用權(quán)既可以是獨(dú)家所有，也可以是部分獨(dú)家或者非獨(dú)家的;合作研發(fā)模式是指政府研究機(jī)構(gòu)或者科研院所與私人企業(yè)簽署合作協(xié)議，合作協(xié)議僅限一對(duì)一的形式共同出資開發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)，并將其進(jìn)一步商業(yè)化，研究技術(shù)的所有權(quán)歸雙方共有，且私人企業(yè)擁有研究技術(shù)的獨(dú)家授予權(quán);研究聯(lián)盟模式是指在合作研發(fā)模式一對(duì)一的基礎(chǔ)之上，引入更多的合作主體，形成合作研究網(wǎng)絡(luò)，在集合更多研究資源的基礎(chǔ)上，分擔(dān)研究風(fēng)險(xiǎn)，提高合作研究的成功率。

3 農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的實(shí)施準(zhǔn)則

在論述PPP項(xiàng)目一般實(shí)施準(zhǔn)則時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2004）指出，應(yīng)該對(duì)特定PPP項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，對(duì)于PPP項(xiàng)目的選擇過程，需要制定富有競(jìng)爭(zhēng)性的科學(xué)選擇機(jī)制并與其他可選路徑相比較，即在實(shí)施PPP項(xiàng)目之前要進(jìn)行“物有所值”評(píng)價(jià)（基本準(zhǔn)則）;PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程需要制定明確且具有前瞻性的管理授權(quán)程序、合理高效的參與方協(xié)調(diào)磋商機(jī)制、詳細(xì)透明的項(xiàng)目預(yù)算管理制度;為了保證PPP項(xiàng)目的效率效果，需要建立嚴(yán)格有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制[12]。

基于PPP內(nèi)在核心原理的一致性，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2004）又進(jìn)一步指出上述PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本準(zhǔn)則，同樣可以適用于農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域。但是，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的特殊性，需要對(duì)上述一般性準(zhǔn)則進(jìn)行適度調(diào)整[12]。農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的特殊性主要包括以下幾個(gè)方面：PPP用于農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的目標(biāo)要比一般的“物有所值”更為寬泛一些，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域運(yùn)用PPP的目標(biāo)還包括通過綜合利用私人部門和政府部門各種資源優(yōu)勢(shì)，去發(fā)現(xiàn)和尋找解決復(fù)雜農(nóng)業(yè)問題的創(chuàng)新性方案;農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域中的公共資源涉及大量的智力資本，比如：知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)庫資源、人力資本以及具有特殊功能的計(jì)算機(jī)軟件等，在項(xiàng)目開展的過程中，要求不同的籌資方式和管理制度作為開發(fā)和分享這些智力資本的基礎(chǔ);農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP更多地展現(xiàn)出國際化合作的屬性，需要不同領(lǐng)域和地區(qū)的主體多方位、全方面地合作與交流。農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP上述3個(gè)方面的特殊性，使得該領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程具有較高的復(fù)雜性。

基于以上農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的特殊性，世界銀行（2012）提出了5個(gè)在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP的引導(dǎo)性原則：明確的政策目標(biāo)，充足的互惠收益，基于PPP項(xiàng)目參與的額外收益，選擇項(xiàng)目參與者的透明性和競(jìng)爭(zhēng)性，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)[14]。在世界銀行有關(guān)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目原則的基礎(chǔ)上，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（2016）提出了成功實(shí)施研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的四個(gè)基本準(zhǔn)則：基于一個(gè)資源共享的視角，公共部門與私人部門之間要保持一個(gè)長期穩(wěn)定的契約合作關(guān)系;通過合作獲取關(guān)鍵的研發(fā)資源并將這些資源嵌入到國家農(nóng)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新體系之中;實(shí)施高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，以此保證公共部門與私人部門之間利益的平衡可持續(xù);建立1個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，基于該網(wǎng)絡(luò)搜尋潛在的項(xiàng)目參與者[17]。

為了進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施準(zhǔn)則，確定科學(xué)的合作研發(fā)主題是實(shí)施和管理農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目最為核心的問題之一。而為了克服這個(gè)問題，則需要建立4種配套機(jī)制：建立富有競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目計(jì)劃和參與者的選擇機(jī)制;建立合理的項(xiàng)目融資機(jī)制;建立富有效率的項(xiàng)目管理和組織機(jī)制;建立嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制。世界銀行業(yè)（2012）又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域合理選擇PPP項(xiàng)目的參與者是成功實(shí)施PPP的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[14]。而為了選擇合適的參與者，政府部門需要明確PPP項(xiàng)目所要取得的目標(biāo)，明確私人部門參與合作所需要滿足的條件和標(biāo)準(zhǔn)（資金優(yōu)勢(shì)、管理水平、提供公共產(chǎn)品的能力），明確從每1個(gè)參與者所期望獲得的資源（財(cái)務(wù)資本、人力資本、技術(shù)資本、信息資本），明確透明化的資金籌措和決策制定機(jī)制。

基于對(duì)上述PPP項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)則探討的基礎(chǔ)上，本文在“流程觀”的視角下，將農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP的實(shí)施準(zhǔn)則概括為以下幾個(gè)方面：項(xiàng)目研究主題的確定要具有科學(xué)合理性。研究主題的確定與PPP項(xiàng)目的效率、效果有很大的關(guān)系，科學(xué)合理的研究主題才能使得PPP項(xiàng)目的研究成果具有更高的社會(huì)價(jià)值和產(chǎn)業(yè)效益。項(xiàng)目參與者的選擇要具有競(jìng)爭(zhēng)透明性。項(xiàng)目參與者的選擇是保證PPP項(xiàng)目效率效果的核心，通過公開透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能甄別出合格的PPP項(xiàng)目的參與者，使得PPP項(xiàng)目參與者的能力與PPP項(xiàng)目有效實(shí)施的要求相匹配。項(xiàng)目合作方的契約關(guān)系要具有長期穩(wěn)定性。項(xiàng)目契約關(guān)系的長期穩(wěn)定是保證PPP項(xiàng)目效率效果的關(guān)鍵，長期穩(wěn)定的契約關(guān)系是PPP項(xiàng)目長周期屬性的內(nèi)在要求，穩(wěn)定的契約關(guān)系可以給予不同參與方更為穩(wěn)定的預(yù)期收益，抑制研究資源的流失，保證PPP項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)的順利實(shí)施。項(xiàng)目評(píng)價(jià)監(jiān)督的制度體系要具有全面嚴(yán)謹(jǐn)性。項(xiàng)目評(píng)價(jià)監(jiān)督體制的構(gòu)建是保證PPP項(xiàng)目效率、效果的基礎(chǔ)，通過全面嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全程控制，有效控制PPP項(xiàng)目偏離預(yù)定目標(biāo)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施準(zhǔn)則如圖3所示。

4 促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP推廣應(yīng)用的政策建議 ?基于上述4個(gè)實(shí)施準(zhǔn)則的分析，本文從PPP立法、契約關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共享以及評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制4個(gè)方面提出了促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP推廣應(yīng)用的政策建議。

4.1 建立健全PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律制度體系

為了保證PPP項(xiàng)目契約關(guān)系的長期穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目必須要有完備的法律法規(guī)作為實(shí)施的基本支撐，在此法律框架下，明確項(xiàng)目參與者的權(quán)利和義務(wù)以及可能面臨的違約成本，切實(shí)保障各方合法權(quán)益，進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。而中國目前雖然已經(jīng)出臺(tái)了大量PPP相關(guān)的政策性指導(dǎo)文件，但是由于部門職能的差異性，使得不同PPP政策之間存在沖突、模糊等問題，且PPP政策的效力層級(jí)較低。為此，中國應(yīng)加快PPP項(xiàng)目的立法進(jìn)程，構(gòu)建與PPP項(xiàng)目相匹配的法律體系，填補(bǔ)PPP項(xiàng)目從流程運(yùn)作、效益評(píng)價(jià)以及專利所有權(quán)歸屬等問題的法律空白，使法律法規(guī)既能保證研發(fā)項(xiàng)目成果的質(zhì)量，又能保護(hù)項(xiàng)目參與者的合法權(quán)益。

4.2 制定PPP項(xiàng)目科學(xué)合理的合作契約

在通過法律法規(guī)保證PPP項(xiàng)目契約關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步建立科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目的合作契約?？梢哉f，建立科學(xué)的合作關(guān)系機(jī)制是開展農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。政府與社會(huì)資本之間要以平等市場(chǎng)主體的身份簽訂合作契約。在合作契約中，需明確指出PPP項(xiàng)目的目標(biāo)以及所要取得的研究成果和成果的評(píng)價(jià)機(jī)制，并詳細(xì)論述相關(guān)參與方對(duì)成果所享有的權(quán)益。在合作契約中，應(yīng)對(duì)參與主體的權(quán)益占比做出說明，包括參與主體投入資本的性質(zhì)、數(shù)量和資本來源等。在契約合同中應(yīng)對(duì)合作參與方的違約成本和法律責(zé)任做出說明，并明確參與方的退出機(jī)制和候補(bǔ)機(jī)制，以便于在某些特殊和不可預(yù)料的情況下保證項(xiàng)目研究的持續(xù)進(jìn)行。

4.3 建立PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目可以成立SPV項(xiàng)目公司，通過股權(quán)融資的形式，建立項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目的參與主體，包括：政府部門、農(nóng)業(yè)企業(yè)、咨詢公司、科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)以及農(nóng)民等，都以自身所投入的資本（金融資本、技術(shù)資本、人力資本等）承擔(dān)一定的項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。通過這種多維度、多主體的聯(lián)合參與，以公司章程或者合作協(xié)議的形式，明確每個(gè)參與主體所享有的權(quán)利以及所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，通過合理的組織機(jī)構(gòu)，共同組成一個(gè)分工明確和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的有機(jī)聯(lián)合體。這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，可以在保證項(xiàng)目決策效率、效果的前提下，大大降低PPP項(xiàng)目失敗的可能性，使得每個(gè)參與主體所面臨的風(fēng)險(xiǎn)都在其所認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)容忍度之內(nèi)，進(jìn)而促進(jìn)可能合作項(xiàng)目領(lǐng)域的深度和廣度。

4.4 構(gòu)建合理有效的項(xiàng)目評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式時(shí)，需構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，以此保障PPP項(xiàng)目資金的使用效率以及項(xiàng)目成果的質(zhì)量水平，這是保障合作研究順利開展的前提條件之一。為此，需要構(gòu)建“計(jì)劃成果層面”、“項(xiàng)目實(shí)施層面”、“宏觀政策層面”三維一體的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。其中，計(jì)劃成果層面的監(jiān)督評(píng)價(jià)，需要引入獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，基于科學(xué)合理且事前被合作參與主體所一致認(rèn)可的評(píng)價(jià)指標(biāo)，去評(píng)價(jià)實(shí)際成果與預(yù)期成果之間的差異程度以及這種差異性對(duì)于項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響情況;項(xiàng)目實(shí)施層面的監(jiān)督評(píng)價(jià)，需要通過構(gòu)建有效的內(nèi)部控制制度，合理制定項(xiàng)目預(yù)算，監(jiān)督資金的使用情況，在保證項(xiàng)目研發(fā)資金使用安全的前提下，評(píng)價(jià)資金的使用效率，并進(jìn)一步通過項(xiàng)目成果對(duì)于目標(biāo)群體的有用性以及所帶來的附加值高低來評(píng)價(jià)整個(gè)項(xiàng)目效率效果。最后，宏觀政策層面的監(jiān)督評(píng)價(jià)，持續(xù)跟蹤項(xiàng)目成果的應(yīng)用情況以及這種技術(shù)應(yīng)用對(duì)于整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共產(chǎn)品供給效率、效果的影響，從而綜合評(píng)價(jià)合作研究成果的社會(huì)價(jià)值。

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（責(zé)任編輯 李媛媛）