農(nóng)村法治建設(shè)的路徑分析

王振方

摘要：農(nóng)村法治建設(shè)不僅是我國(guó)法治化建設(shè)的重要組成部分還是構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要一環(huán)，對(duì)內(nèi)有助于基層治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，對(duì)外有助于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，為農(nóng)村和城市之間的交流提供制度保障，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。農(nóng)村法治建設(shè)具有獨(dú)特的涉農(nóng)屬性，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益問(wèn)題，如戶籍、土地、宅基地、集體經(jīng)濟(jì)等，農(nóng)村法治建設(shè)是自上而下的體系化構(gòu)建，不應(yīng)局限于村莊自身法治建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊兩個(gè)層級(jí)的共同作用進(jìn)行考察，不斷滿足農(nóng)民多元化的法律服務(wù)需求，切實(shí)提高農(nóng)村法治建設(shè)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;法治建設(shè);法律服務(wù)

一、國(guó)家對(duì)于農(nóng)村法治工作的功能定位

（一）普法

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治建設(shè)，開(kāi)展民主法治村自治、德治、法治“三治融合”建設(shè)行動(dòng)，國(guó)家明確農(nóng)村法治工作的主要內(nèi)容，即普法培訓(xùn)、普法宣傳和法律咨詢(xún)。普法培訓(xùn)上，加強(qiáng)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍教育培訓(xùn)，提高思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。普法宣傳上，全面落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制清單全覆蓋，推進(jìn)設(shè)立基層法治工作聯(lián)系點(diǎn)，建立直接聽(tīng)取基層干部群眾對(duì)法治建設(shè)意見(jiàn)建議的工作機(jī)制。法律咨詢(xún)上，統(tǒng)籌基層法律服務(wù)資源，健全律師、基層法律服務(wù)工作者等擔(dān)任村（居）法律顧問(wèn)制度。

（二）調(diào)解

從村級(jí)層面更多體現(xiàn)的是人民調(diào)解，在農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)解機(jī)制主要分為兩類(lèi)，一是私人調(diào)解，當(dāng)事人自行協(xié)商解決或者通過(guò)相熟村民或者村民組長(zhǎng)等從中協(xié)調(diào)解決，多常見(jiàn)于農(nóng)村私人矛盾。二是通過(guò)村級(jí)層面進(jìn)行調(diào)解解決，主要是通過(guò)村委會(huì)主任、黨支部書(shū)記或者人民調(diào)解委員會(huì)委員等解決村民之間的糾紛。人民調(diào)解工作的本質(zhì)就是群眾工作[1]，是群眾聯(lián)系最為密切的工作，更多的是直面基層社會(huì)矛盾，只有做好人民調(diào)解工作才能夠?qū)崿F(xiàn)矛盾對(duì)抗最小化，才能有助于維護(hù)社會(huì)秩序，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)，化解矛盾。重慶市也涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀的人民調(diào)解工作室，比方說(shuō)江北區(qū)的“老馬工作室”，黔江的“星級(jí)調(diào)解室”永川區(qū)的“鄉(xiāng)賢評(píng)理堂”，南岸區(qū)的“三事分流”，南川區(qū)的“法律診所”等等。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面調(diào)解的方式可分為司法調(diào)解和行政調(diào)解。農(nóng)村發(fā)生的糾紛流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民法庭時(shí)，當(dāng)事人雙方可以在人民法院法官的主持下，通過(guò)協(xié)商處分自己的權(quán)益來(lái)解決糾紛。體現(xiàn)了將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的要求，發(fā)揮了人民法庭扎根基層、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，使司法資源下沉，為群眾提供了公正、便民的司法解決機(jī)制。行政調(diào)解主要指行政機(jī)關(guān)參與到糾紛當(dāng)中，處于一個(gè)中立的位置來(lái)處理解決糾紛。農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生一些民事糾紛或者行政糾紛，該類(lèi)糾紛案情簡(jiǎn)單、法律關(guān)系明確，當(dāng)事人也希望尋求一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)處理協(xié)商糾紛，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些機(jī)關(guān)為了從源頭上解決糾紛，主動(dòng)介入到村民的糾紛處理過(guò)程中，比如司法所、公安派出所等行政機(jī)構(gòu)。對(duì)于一些案情敏感、涉及面廣的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)成為解決糾紛的主體。

（三）法律服務(wù)

法律服務(wù)在法學(xué)界一般是用來(lái)指律師等專(zhuān)門(mén)從事職業(yè)者為當(dāng)事人提供代理等運(yùn)用法律知識(shí)并與糾紛的解決或預(yù)防有關(guān)的服務(wù)，從這一概念可以看出有資格提供法律服務(wù)的主體被限定在了律師或法律工作者這兩個(gè)群體。但是在農(nóng)村辦公的律師事務(wù)所或法律服務(wù)所少之又少，農(nóng)村的法律從業(yè)者嚴(yán)重缺乏。從農(nóng)村治理和農(nóng)村的糾紛處理解決機(jī)制方面理解農(nóng)村法律服務(wù)，應(yīng)該對(duì)這一概念作出更加寬泛、靈活的理解[2]，由于法律從業(yè)者在農(nóng)村市場(chǎng)的嚴(yán)重缺乏，農(nóng)村法律服務(wù)的提供形式主要有兩類(lèi)，法律援助和基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于國(guó)家進(jìn)行撥款，具有公益屬性。

二、農(nóng)村法治建設(shè)面臨的問(wèn)題

（一）普法的片面化

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人特別關(guān)注的問(wèn)題，中央也根據(jù)農(nóng)村發(fā)展情況適時(shí)作出新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略部署，農(nóng)村相關(guān)配套建設(shè)正在逐步完善，如加強(qiáng)鄉(xiāng)村道路、公廁數(shù)量質(zhì)量、排水管網(wǎng)設(shè)施等升級(jí)改造，對(duì)村容村貌提升、農(nóng)村環(huán)境整治等“硬件”方面進(jìn)展突出。相對(duì)而言，“軟件”方面就稍顯不足，農(nóng)村的“軟件”更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的社會(huì)秩序形成與農(nóng)村的治理能力和治理體系的建設(shè)，其中一個(gè)重要問(wèn)題是糾紛的發(fā)生及其處理解決機(jī)制的形成，在這方面，農(nóng)村的“軟件”發(fā)展還有所欠缺。雖然政府對(duì)于農(nóng)村法治建設(shè)越來(lái)越重視，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級(jí)各部門(mén)都承擔(dān)起了普法工作，并要求每月報(bào)送普法信息2篇，還要將創(chuàng)新的普法活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)報(bào)送，幾十個(gè)部門(mén)都存在普法任務(wù)，普法的形式也大同小異，部門(mén)之間的普法活動(dòng)相互獨(dú)立，部門(mén)普法之間缺乏有效的配合，沒(méi)有有效的整合法律服務(wù)和部門(mén)普法職能。對(duì)于農(nóng)村法治宣傳行為并未切合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，脫離生活需要。

（二）農(nóng)村規(guī)范之治的缺失

十九屆四中全會(huì)提出，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。農(nóng)村的法治就是要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的規(guī)則之治，村規(guī)民約是農(nóng)村自治的體現(xiàn)，同樣也是農(nóng)村法治建設(shè)的標(biāo)志。村規(guī)民約的制定涉及村民的利益，許多農(nóng)村在制定村規(guī)民約的過(guò)程中，程序不規(guī)范，將本應(yīng)由村民會(huì)議審議通過(guò)的村規(guī)民約直接由村民委員審議通過(guò)。其次，村規(guī)民約的內(nèi)容太過(guò)形式，并不是根據(jù)本村的實(shí)際情況量身定做，多為政治宣傳用語(yǔ)，內(nèi)容上不具有可操作性。最后，村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)制不明確，責(zé)任主體不清，執(zhí)行人員不重視，礙于情面，對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行敷衍了事，導(dǎo)致落實(shí)不到位。

（三）法律服務(wù)資源分布不均

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，人們的利益糾紛越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化的特征[3]，農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)潛力是巨大的，涉及到了土地流轉(zhuǎn)、征地補(bǔ)償、城鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村信貸、勞務(wù)市場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)等多方面，但是從客觀上而言，農(nóng)村的法律服務(wù)市場(chǎng)并未得以完全開(kāi)發(fā)，同時(shí)法律服務(wù)資源是受到市場(chǎng)支配的，由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，出現(xiàn)了農(nóng)村與城市之間關(guān)于法律服務(wù)資源配置的不均衡，法律資源向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)聚集，農(nóng)村的法律服務(wù)更容易被忽略。

三、完善農(nóng)村法治建設(shè)實(shí)施路徑

（一）加強(qiáng)農(nóng)村普法活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民法治意識(shí)

一是普法對(duì)象全面化，農(nóng)村的普法活動(dòng)要求的是農(nóng)民法治素養(yǎng)的整體性提高，不能局限于只對(duì)部分成年公民進(jìn)行普法，缺少了對(duì)未成年人及年滿60周歲以上的老年人普法行為。近年來(lái)，我國(guó)青少年犯罪數(shù)據(jù)持續(xù)攀升，并且呈現(xiàn)出了低齡化、團(tuán)伙化、惡性化的發(fā)展趨勢(shì)，因此要將普法教育覆蓋到農(nóng)村有接受能力的村民，實(shí)施村（居）“法律明白人”全覆蓋培養(yǎng)工程。另外要特別重視對(duì)村委會(huì)主任、村黨支部書(shū)記、新鄉(xiāng)賢、黨員的普法教育[4]，因?yàn)檫@些人在村中具有較高的威信，掌握村中較多的資源，能夠影響多數(shù)村民的行為方式，必須要有較高的法律意識(shí)。二是普法內(nèi)容系統(tǒng)化，農(nóng)村的普法內(nèi)容要以法制教育為核心，向村民講好、講透憲法核心價(jià)值，使村民充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)制度建設(shè)以及憲法是如何保障和實(shí)現(xiàn)人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[5]，同時(shí)對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)宣講，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的根本利益。要以政策解讀為重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村治理和農(nóng)村發(fā)展出臺(tái)了許多政策文件，村民對(duì)于相關(guān)文件一無(wú)渠道獲取，二無(wú)他人釋意。導(dǎo)致在農(nóng)村治理和農(nóng)村發(fā)展過(guò)程還遵循老方法、老規(guī)矩，墨守陳規(guī)。因此要加強(qiáng)政策解讀，打破農(nóng)村發(fā)展中的陳規(guī)陋習(xí)，增強(qiáng)發(fā)展活力。要以實(shí)際案例為支撐，通過(guò)實(shí)踐案例講解，還原事例原貌，提出現(xiàn)實(shí)工作中的問(wèn)題和困惑，對(duì)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，通過(guò)理論聯(lián)系實(shí)際，讓農(nóng)民也能成為問(wèn)題的研究者和討論的參與者，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村工作的有序開(kāi)展。三是普法方式多樣化。從農(nóng)村普法的實(shí)效性來(lái)看，普法宣傳“看”不如“說(shuō)”，“說(shuō)”不如“參與”。村民的知識(shí)水平相對(duì)較低，如果全部采用宣傳手冊(cè)的方式，密密麻麻的文字印在宣傳手冊(cè)上，很少有村民會(huì)進(jìn)行閱讀或者理解法律方面的專(zhuān)業(yè)名詞，普法效果不佳?？梢酝ㄟ^(guò)法律講堂、法律小品、法律直播等多種形式，將法律知識(shí)“說(shuō)”給農(nóng)民聽(tīng)，讓他們聽(tīng)得清，聽(tīng)得懂。要注重農(nóng)民在法律宣講中的“參與感”，通過(guò)農(nóng)民“身邊案”警示“身邊人”，增強(qiáng)村民對(duì)于案件的代入感，達(dá)到農(nóng)村普法的要求。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村自治制度，提高農(nóng)民守法水平

一是規(guī)范農(nóng)村治理程序。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條的規(guī)定，列舉了涉及村民利益應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定方可辦理的事項(xiàng)。涉及村民利益的村規(guī)民約本應(yīng)屬于村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，要嚴(yán)格依照法律程序，制定村規(guī)民約才具有合法性，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的法治建設(shè)。二是明確農(nóng)村治理內(nèi)涵，鄉(xiāng)規(guī)民約是一村一鄉(xiāng)特定地域內(nèi)具有約束力的行為規(guī)范，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種方式，在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)法律在村級(jí)治理上的缺失，有效的維護(hù)了基層社會(huì)秩序穩(wěn)定和發(fā)展。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定要體現(xiàn)出一鄉(xiāng)一村的特色，對(duì)涉及村民利益、反應(yīng)村民生活準(zhǔn)則并且反復(fù)出現(xiàn)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，村規(guī)民約不是政治口號(hào)的宣傳而是自我約束的行為準(zhǔn)則，其內(nèi)容要具有可操作性。三是完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)制，落實(shí)農(nóng)村治理措施，明確執(zhí)行責(zé)任主體，確定執(zhí)行人員，依靠群眾，針對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種糾紛予以及時(shí)的解決。通過(guò)對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行，給村民樹(shù)立起規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)。

（三）完善農(nóng)村法律服務(wù)，提高農(nóng)民用法能力

完善法律服務(wù)體系，一是積極整合司法所、公安派出所、基層檢察所、派出法庭等力量，建立司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制[6]。建立部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制，將保證貫徹實(shí)施法律服務(wù)作為農(nóng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)司法行政部門(mén)內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合，有效促進(jìn)相互工作間的銜接和配合，以增強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。二是降低法律援助門(mén)檻，對(duì)法律援助事項(xiàng)采用分級(jí)分類(lèi)的方式，劃分不同法律援助標(biāo)準(zhǔn)，最大可能的覆蓋農(nóng)村法律糾紛。但是法律援助的范圍不能無(wú)限擴(kuò)大，對(duì)于符合市場(chǎng)化類(lèi)型的法律糾紛應(yīng)交由市場(chǎng)決定。三是構(gòu)建公平便民的人民調(diào)解制度，農(nóng)村人民調(diào)節(jié)制度必須要適應(yīng)農(nóng)村糾紛的多元化、復(fù)雜化，就需要充分整合法律資源，建立基層調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作的專(zhuān)業(yè)化，對(duì)農(nóng)村容易出現(xiàn)的土地征用、勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境污染等糾紛開(kāi)展調(diào)解工作。四是增加公益法律服務(wù)[7]。為了滿足農(nóng)民對(duì)法律服務(wù)多元化的需求，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)打造公益法律服務(wù)平臺(tái)，由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)事項(xiàng)，積極搭建公益法律服務(wù)平臺(tái)，整合律師、人民調(diào)解員、公證人員、司法行政人員等法律服務(wù)資源，讓農(nóng)民免費(fèi)享受法律咨詢(xún)、法律調(diào)解等內(nèi)容。

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