政策過程視域下我國(guó)殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的建構(gòu)、困境與優(yōu)化

孫會(huì) 張金福

摘 要 殘疾人職業(yè)教育的宗旨是希望殘疾人通過教育獲得就業(yè)或創(chuàng)業(yè)能力，從而實(shí)現(xiàn)其個(gè)體發(fā)展和與社會(huì)融合的目標(biāo)。殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的政策演變同步于特殊教育政策體系的演變。從政策過程的視域下分析，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系經(jīng)歷了早期孵化階段、嵌入發(fā)展與實(shí)踐起步階段、體系化和戰(zhàn)略化階段、轉(zhuǎn)型和內(nèi)涵提升階段。在支持服務(wù)體系具體運(yùn)行中，受制于諸多因素，還存在政策文本結(jié)構(gòu)不完善、政策執(zhí)行主體不確定、政策實(shí)施模式單一、政策文本表述缺乏可操作性等結(jié)構(gòu)性困境。未來還需要從政策體系的完善、政策執(zhí)行主體的明確、管理模式的改革、政策文本的實(shí)施細(xì)則等方面進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 政策過程;殘疾人;職業(yè)教育;支持服務(wù)體系;特殊教育

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2020）19-0046-06

構(gòu)建以殘疾人就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)教育體系是幫助殘疾人補(bǔ)償缺陷、發(fā)掘潛能、提升技能和整體素質(zhì)的重要途徑。殘疾人職業(yè)教育的宗旨是希望殘疾人通過教育能獲得就業(yè)或創(chuàng)業(yè)能力，從而實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)體發(fā)展和社會(huì)融合。我國(guó)殘疾人職業(yè)教育具有特殊教育和職業(yè)教育的雙重屬性，伴隨著特殊教育和職業(yè)教育的發(fā)展，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育也取得了一些成績(jī)。實(shí)踐證明，殘疾人的職業(yè)教育獲得、個(gè)體成長(zhǎng)和發(fā)展都離不開政策的強(qiáng)制性支持保障，殘疾人職業(yè)教育的改革發(fā)展也必須要有專業(yè)化的支持服務(wù)體系保障才能達(dá)成良好效果。近年來，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育研究熱點(diǎn)主要集中在殘疾人中高等職業(yè)教育、殘疾人職業(yè)教育現(xiàn)狀與對(duì)策、殘疾人職業(yè)教育課程與專業(yè)設(shè)置等領(lǐng)域[1]。關(guān)于殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的研究也一直備受大家關(guān)注，有學(xué)者對(duì)特殊教育學(xué)校職業(yè)教育的支持政策進(jìn)行審視和思考[2]，還有學(xué)者從戰(zhàn)略發(fā)展角度對(duì)新中國(guó)成立以來國(guó)家對(duì)殘疾人職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行回顧與展望[3]。本文試圖從政策過程的中觀視域分析有關(guān)殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的構(gòu)建及演變，以及在其支持服務(wù)運(yùn)行過程中存在的結(jié)構(gòu)性困境，進(jìn)而探究有關(guān)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展支持服務(wù)體系的優(yōu)化與完善。

政策過程一般是指政府作為主體與公共問題參與客體在特定政治制度中發(fā)生的一系列事件或環(huán)節(jié)相互鏈接、彼此依存的運(yùn)行過程。哈羅德·拉斯韋爾將政策過程劃分為政策情報(bào)、建議、制定、行使、運(yùn)用、評(píng)估、終結(jié)七個(gè)階段[4]。這是一種實(shí)現(xiàn)宏觀體系與微觀實(shí)踐有機(jī)銜接的中層理論，盡管其理論在發(fā)展過程中不斷被延伸和劃分，但理論主要關(guān)注的是主體、規(guī)則、行動(dòng)，對(duì)政策變遷的邏輯過程、運(yùn)行過程的結(jié)構(gòu)要素及關(guān)系等方面的分析。殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)政策作為特殊教育政策體系的子系統(tǒng)隨之不斷發(fā)展和變遷，同時(shí)其自身也在不斷發(fā)展并形成了有自身特點(diǎn)的政策體系。本文借鑒政策過程理論，結(jié)合特殊教育政策和殘疾人職業(yè)教育政策的特點(diǎn)認(rèn)為，殘疾人職業(yè)教育政策過程主要包括政策決策、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)?；诖耍瑥恼哌^程視角對(duì)其進(jìn)行過程性解析，有利于探究殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的特點(diǎn)和存在的問題，從而進(jìn)一步探索其體系優(yōu)化的有效路徑。

一、殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的建構(gòu)過程

（一）殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的早期孵化階段（1949—1978年）

這個(gè)階段也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特殊教育政策整體發(fā)展緩慢的階段，關(guān)注的是特殊兒童初等職業(yè)技術(shù)教育，具體措施和意見散見于特殊教育學(xué)校發(fā)展的相關(guān)文件中[5]。在1951年發(fā)布的《關(guān)于學(xué)制改革的決定》中，特殊教育被納入國(guó)民教育體系，這是新中國(guó)第一個(gè)涉及特殊教育發(fā)展的重要行政法規(guī)，其為特殊教育發(fā)展指明了方向。伴隨著特殊教育學(xué)校的恢復(fù)和重建，這一時(shí)期的殘疾人職業(yè)教育主要發(fā)端于特殊兒童少年的初等職業(yè)技術(shù)教育，在1957年頒布的《關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》中，第一次明確將職業(yè)勞動(dòng)訓(xùn)練作為盲童和聾啞兒童教育的重要組成部分;而在1962年制定的《全日制聾啞、盲童學(xué)校教學(xué)計(jì)劃（草案）》中，具體明確了聾校和盲校采用普通初等教育和職業(yè)勞動(dòng)訓(xùn)練相結(jié)合的方式進(jìn)行課程設(shè)置[6]。由于歷史原因，特殊教育出現(xiàn)了短暫的發(fā)展停滯，但是，在特殊教育學(xué)校里開展的職業(yè)勞動(dòng)教育可以算是殘疾人職業(yè)教育的早期孵化，也可以說我國(guó)殘疾人職業(yè)教育政策是從特殊教育學(xué)校里有關(guān)職業(yè)勞動(dòng)教育相關(guān)政策開始切入的。

（二）殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的嵌入發(fā)展與實(shí)踐起步階段（1978—1990年）

這一階段，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)特殊教育學(xué)校開展職業(yè)教育的政策，并明確了其發(fā)展要求和發(fā)展模式，注重殘疾人職業(yè)教育學(xué)校的建設(shè)與中短期職業(yè)培訓(xùn)，有關(guān)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策支持服務(wù)體系探索和實(shí)踐初見成效。

1978年，我國(guó)開啟了改革開放的歷史新時(shí)期，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)開始恢復(fù)和發(fā)展。這一階段，特殊教育的政策法規(guī)也迎來了起步發(fā)展階段。國(guó)家在有關(guān)教育的政策法規(guī)中逐步融入特殊教育內(nèi)容。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》標(biāo)志著發(fā)展職業(yè)教育成為教育體制改革的重要組成部分，其中提出要“大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”，為特殊教育學(xué)校發(fā)展職業(yè)教育指明了方向[7]。特殊教育學(xué)校中的“勞動(dòng)教育”也隨之更名為“職業(yè)技能教育”，并納入盲、聾、弱智三類特殊教育學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃中。在1984年制定的《全日制六、八年制聾啞學(xué)校教學(xué)計(jì)劃（征求意見稿）》、1987年制定的《全日制盲校小學(xué)教學(xué)計(jì)劃（初稿）》中，都將“職業(yè)技術(shù)”作為聾校和盲童小學(xué)9門課程之一;1987年制定的《全日制弱智學(xué)校（班）教學(xué)計(jì)劃（征求意見稿）》中，勞動(dòng)技能被納入盲、聾、弱智學(xué)校課程體系，同時(shí)還提出了在弱智學(xué)校的中高年級(jí)中也要開展初步的職業(yè)技能教育[8]。這一時(shí)期，我國(guó)殘疾人事業(yè)整體發(fā)展水平仍然相對(duì)滯后。1988年9月，《中國(guó)殘疾人事業(yè)八五年工作綱要（1988—1992年）》 頒布實(shí)施，該綱要從教育層次和辦學(xué)形式上對(duì)殘疾人職業(yè)教育指明了實(shí)踐路徑，提出要重點(diǎn)普及初等教育，抓好職業(yè)教育，發(fā)展中等和高等教育[9]。同年，我國(guó)第一所殘疾人職業(yè)學(xué)校——北京市殘疾人職業(yè)高中設(shè)立，學(xué)制3年，招收聾以及輕度肢體殘疾青年。從國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃到具體殘疾人職業(yè)高中成立，標(biāo)志著殘疾學(xué)生的職業(yè)教育從“勞動(dòng)教育”到“職業(yè)技能教育”的轉(zhuǎn)變。

1988年11月，國(guó)家教委、民政部和中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合召開第一次全國(guó)特殊教育工作會(huì)議，制定了《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》，明確提出要“著重抓好初等教育和職業(yè)技術(shù)教育”[10]。這一政策闡明了特殊教育學(xué)校職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位，建立了特殊教育學(xué)校職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。到1990 年召開第二次全國(guó)特殊教育工作時(shí)，全國(guó)已建成殘疾人職業(yè)技術(shù)教育中心20所。同年12月通過的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》明確，要“著重發(fā)展職業(yè)教育”。這是首次從法律視角對(duì)特殊教育學(xué)校開展職業(yè)技術(shù)教育予以明確，為殘疾人接受職業(yè)教育提供了法律支持。

（三）殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的基本形成階段（1991—2009年）

這一階段是特殊教育政策進(jìn)入制度體系化階段，也是殘疾人職業(yè)教育政策步入體系化、戰(zhàn)略化和融合化的構(gòu)建階段。確立了殘疾人職業(yè)教育政策的戰(zhàn)略地位，形成了較為完整的頂層設(shè)計(jì);有關(guān)法律法規(guī)體系框架基本建立;殘疾人職業(yè)教育服務(wù)體系基本形成，并逐漸與普通職業(yè)教育體系融合。

1. 殘疾人職業(yè)教育政策逐漸戰(zhàn)略化、體系化

1991年12月，《中國(guó)殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要（1991—1995年）》頒布，這是繼《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》之后又一個(gè)關(guān)于殘疾人事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。1994年頒布的《殘疾人教育條例》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)把殘疾人職業(yè)教育納入到職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃中，要重點(diǎn)發(fā)展初等和中等職業(yè)教育，適當(dāng)發(fā)展高等職業(yè)教育[11]，這是我國(guó)首部行政法規(guī)級(jí)的殘疾人教育政策，其讓殘疾人職業(yè)教育的具體實(shí)施有了切實(shí)依據(jù)，其中關(guān)于殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展思路成了此后殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的基本方針和總體格局。1996年頒布的《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要（1996—2000年）》中系統(tǒng)闡釋了殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)與主要措施[12]。1996年5月，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》頒布，其中明確規(guī)定，國(guó)家要扶持殘疾人職業(yè)教育發(fā)展，各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生[13]。這是我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展史上的重大里程碑，職業(yè)教育發(fā)展步入法制化也讓殘疾人職業(yè)教育發(fā)展有了法制保障。

2.殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系基本形成，并與普通職業(yè)教育體系逐漸融合

進(jìn)入新世紀(jì)，特殊教育政策的發(fā)展力度呈時(shí)序性遞增，且制度間的銜接性與關(guān)聯(lián)性越來越緊密和連貫[14]。殘疾人事業(yè)開始被納入國(guó)家發(fā)展大局，既為殘疾人事業(yè)發(fā)展帶來了難得的機(jī)遇和有利條件，也提出了更高要求。2001年，《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》和《殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)“十五”實(shí)施方案》出臺(tái)，對(duì)殘疾人職業(yè)教育體系構(gòu)建提出了更為具體清晰的目標(biāo)[15]。2006年6月，《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006—2010 年）》提出要積極發(fā)展殘疾人高級(jí)中等教育和高等教育的總目標(biāo)，鼓勵(lì)興辦殘疾人高等教育[16]。2009年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》中對(duì)殘疾人高中階段職業(yè)教育發(fā)展提出了要求，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)殘疾人高等教育發(fā)展[17]。值得一提的是，2007年頒布實(shí)施的《殘疾人中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》是目前我國(guó)唯一的以職業(yè)教育為主題的特殊教育學(xué)校職業(yè)教育政策，這一標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)對(duì)殘疾人中等職業(yè)教育的科學(xué)規(guī)范和質(zhì)量提升起到了重要作用，也完善和豐富了殘疾人職業(yè)教育政策體系的構(gòu)成。在這一階段，殘疾人職業(yè)教育伴隨著特殊教育的大發(fā)展，也在圍繞辦學(xué)方式的改革與創(chuàng)新、辦學(xué)資金保障與配置、教育對(duì)象拓寬等方面積極探索，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系得到了快速完善和提升。

（四）殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系內(nèi)涵的提升階段（2010年至今）

2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（下文簡(jiǎn)稱《綱要》）中提出，要“完善特殊教育體系”“大力推進(jìn)殘疾人職業(yè)教育”“完善職業(yè)教育支持政策、增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力”等頂層制度設(shè)計(jì)理念與思路[18]。這一綱領(lǐng)性文件標(biāo)志著特殊教育被納入了國(guó)家深化教育改革的總體布局中，其中對(duì)殘疾人職業(yè)教育的指示成為殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展的重要依據(jù)和方向。殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系建設(shè)從強(qiáng)調(diào)規(guī)模擴(kuò)展逐漸轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵建設(shè)和質(zhì)量提升，從政策結(jié)構(gòu)、教育體系和文化理念等方面都進(jìn)行了完善和優(yōu)化。

1.將全納教育理念作為政策目標(biāo)定位，終身職業(yè)教育體系逐步構(gòu)建

在《綱要》的推動(dòng)下，2014年印發(fā)的《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016）》中提出了“推進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”“全面推進(jìn)全納教育”的總體目標(biāo)。2017年印發(fā)的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020）》中也對(duì)殘疾人職業(yè)教育的隨班就讀提出明確要求。2018年，教育部等四部門發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》也強(qiáng)調(diào)，要通過隨班就讀等形式逐步擴(kuò)大招收殘疾學(xué)生的規(guī)模[19]。在全納教育的理念倡導(dǎo)下，殘疾人職業(yè)教育服務(wù)支持體系也將全納教育作為政策目標(biāo)定位。同時(shí)，《殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃（2016—2020年）》中提出，要建立終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，殘疾人終身職業(yè)教育體系和終身學(xué)習(xí)的理念正在逐步構(gòu)建，更好地滿足了殘疾人受教育的需求，提升了殘疾人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，殘疾人有更多機(jī)會(huì)通過自我努力達(dá)到平等參與和適應(yīng)社會(huì)的能力，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)體的自我生命價(jià)值。

2.注重殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的內(nèi)涵提升

在殘疾人職業(yè)教育體系已構(gòu)建和逐步優(yōu)化的進(jìn)程中，殘疾人職業(yè)教育更需要在內(nèi)涵發(fā)展上取得進(jìn)展，教育質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)控體系需要逐步建立。在“特教一期提升計(jì)劃”中就提出，要合理調(diào)整殘疾人中等職業(yè)學(xué)校的專業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化學(xué)校的專業(yè)特色[20]。在“特教二期提升計(jì)劃”中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)職業(yè)教育課程資源建設(shè)”[21]?！稓埣踩寺殬I(yè)技能提升計(jì)劃（2016—2020年）》中也提出“加強(qiáng)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量監(jiān)控”[22]。《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》明確提出“要不斷提高殘疾人職業(yè)教育的質(zhì)量”“殘疾人職業(yè)教育應(yīng)該不斷完善其專業(yè)設(shè)置，要加大課程教材建設(shè)指導(dǎo)與監(jiān)督”[23]。這一系列文件都在引導(dǎo)殘疾人職業(yè)教育開始轉(zhuǎn)向縱深式內(nèi)涵建設(shè)，有關(guān)殘疾人職業(yè)教育的質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)控也在逐步建立。

回顧我國(guó)殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系構(gòu)建的歷程，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育已基本形成了較為完備的政策體系。從涉及到殘疾人職業(yè)教育相關(guān)政策文件的發(fā)布年份、發(fā)布主體、引導(dǎo)方向、目標(biāo)定位等維度，可以看出我國(guó)有關(guān)殘疾人職業(yè)教育的政策總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，政策文件頒布實(shí)施呈現(xiàn)多部門合力趨勢(shì)，殘疾人職業(yè)教育政策從碎片化、單一化向整合化、體系化轉(zhuǎn)型，殘疾人職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)定位逐步明晰。從國(guó)家戰(zhàn)略方針到各級(jí)地方政府和機(jī)構(gòu)具體的落實(shí)措施，教育、民政和殘聯(lián)等部門，從宏觀到微觀，不同部門各項(xiàng)政策之間存在著交織重疊，共生政策合力，呈現(xiàn)出殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)體系從構(gòu)建到不斷優(yōu)化的過程，也是殘疾人職業(yè)教育制度體系逐步健全、完善與創(chuàng)新的過程。

二、殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性困境

（一）政策體系結(jié)構(gòu)不完善，具體政策短缺

政策體系結(jié)構(gòu)是從殘疾人職業(yè)教育總政策、基本政策和具體政策角度來描述的。這是考察宏觀殘疾人職業(yè)教育政策結(jié)構(gòu)體系是否完整協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。我國(guó)殘疾人職業(yè)教育政策大多從宏觀角度規(guī)定，以綱領(lǐng)性、原則性、方向性和指導(dǎo)性為主，大多為綜合性政策，而具體政策較為短缺，且有關(guān)殘疾人職業(yè)教育的管理政策偏多，教育教學(xué)政策偏少。失去具體政策配套跟進(jìn)，基本政策有可能會(huì)淪為泛泛而談，難以回應(yīng)殘疾人群體的實(shí)際需要，從而影響政府決策和執(zhí)行的權(quán)威性。從體現(xiàn)總政策的立法層面看，當(dāng)前我國(guó)殘疾人職業(yè)教育立法缺少全面系統(tǒng)、集中統(tǒng)一的法律規(guī)范。現(xiàn)有政策幾乎都是停留在宏觀層面，缺乏針對(duì)性和有效性。且法律規(guī)范是具體應(yīng)用的基本法律條文，主要是提供一種規(guī)范和行為模式，總政策不集中統(tǒng)一使得基本政策依據(jù)較為分散，很難獲得一致性的解釋和權(quán)威效力。如，最能體現(xiàn)殘疾人職業(yè)教育立法的《殘疾人保障法》和《職業(yè)教育法》，前者僅提出了一款綱領(lǐng)性、原則性的要求;后者盡管是一部專門規(guī)范職業(yè)教育的立法，但只提及殘疾人職業(yè)教育的實(shí)施機(jī)構(gòu)，并未關(guān)注到殘疾人職業(yè)教育的法律保障[24]。

（二）政策執(zhí)行主體界定不清，多部門合力協(xié)作存在偏差

政策執(zhí)行主體是由政策所設(shè)定的執(zhí)行行為所指向的機(jī)關(guān)或政策規(guī)定必須作出一定行為的單位、組織和個(gè)人[25]。在我國(guó)，殘疾人職業(yè)教育政策的執(zhí)行主體主要涉及各級(jí)政府、教育行政部門、民政、人力資源和社會(huì)保障、教育機(jī)構(gòu)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等。一方面，這種管理體制給殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展帶來諸多支持和可能性;另一方面，在政策執(zhí)行主體界定模糊的現(xiàn)狀下，這種體制和格局也容易造成部門之間的分割和孤立狀況。從殘疾人職業(yè)教育的政策文本中可以看到，常出現(xiàn)未確指的執(zhí)行主體，如“政府有關(guān)部門”“省級(jí)有關(guān)部門”“各地”等。由于教育部門與社會(huì)保障、殘聯(lián)等相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通協(xié)作和深入了解，導(dǎo)致不同系統(tǒng)頒布的決策方案在理論制定和實(shí)施之間存在一定偏差。由于各部門缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，在資源共享和優(yōu)化配置方面也容易受限。尤其是在經(jīng)費(fèi)保障方面，不同部門負(fù)責(zé)和監(jiān)管，缺乏有效的統(tǒng)籌和規(guī)劃，存在條塊分割和部門分割的現(xiàn)象，各地資源很難進(jìn)行重組和統(tǒng)籌。在這個(gè)過程中，政府職能存在錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，缺少統(tǒng)一的財(cái)政和評(píng)估等服務(wù)配套系統(tǒng)。

（三）政策實(shí)施模式單一，單向度行政主導(dǎo)遮蔽主體性需求

各級(jí)教育行政主管部門是殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。作為體制結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，殘疾人職業(yè)教育管理也具有自上而下、單向度、行政主導(dǎo)等相應(yīng)的主要管理特征。在政策的制訂和實(shí)施過程中，更多也是采用自上而下的模式。在政策實(shí)施過程中，掌握資源的主管部門的分指標(biāo)、分任務(wù)等供給性行動(dòng)方式，容易造成其服務(wù)對(duì)象的主體性需求被遮蔽。例如，有關(guān)殘疾人職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置、課程開設(shè)、教學(xué)模式等方面，大部分殘疾人職業(yè)教育學(xué)校所設(shè)置的課程主要是根據(jù)學(xué)生的殘疾類型分類，視障學(xué)生主要學(xué)推拿，聽障學(xué)生主要學(xué)美術(shù)工藝。且學(xué)校在制定人才培養(yǎng)方案和實(shí)施課程計(jì)劃的過程中，很少做到因材施教，難以根據(jù)學(xué)生的興趣愛好來開設(shè)課程。但是，在社會(huì)快速發(fā)展過程中，社會(huì)人才市場(chǎng)的需求在發(fā)生變化，殘疾人主體的需求也在發(fā)生著變化。這樣的課程設(shè)置容易忽略市場(chǎng)需求和殘疾學(xué)生主體性需求。從支持服務(wù)供給角度而言，自上而下單向度的行政主導(dǎo)更利于建構(gòu)統(tǒng)一的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展支持服務(wù)行動(dòng)體系。但是，從主體需求角度出發(fā)，各級(jí)各類行政主管部門更多地是實(shí)現(xiàn)和滿足政策和管理的需求，而作為殘疾人職業(yè)教育的實(shí)施主體和受教育對(duì)象，他們作為主體的需求可能會(huì)被弱化甚至遮蔽。

（四）政策文本表述缺乏針對(duì)性和操作性

我國(guó)殘疾人職業(yè)教育支持政策大多以宏觀角度規(guī)定，以綱領(lǐng)性、原則性、方向性和指導(dǎo)性為主。一些政策文本的內(nèi)容還不夠成熟，在具體實(shí)施過程中，缺乏針對(duì)性和可操作性，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行脫節(jié)。特殊教育學(xué)校作為殘疾人職業(yè)教育的主要實(shí)施主體，各級(jí)各地的特殊教育政策中對(duì)他們的具體實(shí)施規(guī)定表述得較為空泛。從政策文本中可以發(fā)現(xiàn)，在政策語(yǔ)言的表述上也常常使用較為籠統(tǒng)、抽象的語(yǔ)句和模糊的規(guī)定，缺乏具體的強(qiáng)制性和執(zhí)行性規(guī)定，這在具體實(shí)施和落實(shí)過程中，容易導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)彈性和變通性。在當(dāng)前我國(guó)特殊教育提升的關(guān)鍵時(shí)期，有關(guān)殘疾人職業(yè)教育政策制定應(yīng)瞄準(zhǔn)殘疾人群體的現(xiàn)實(shí)需要，以提高政策的科學(xué)性和操作性。

三、殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)體系的優(yōu)化路徑

（一）進(jìn)一步完善政策結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)政策的實(shí)際性、整合性和銜接性

首先，要整合已有各類政策，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)殘疾人職業(yè)教育政策缺乏系統(tǒng)性，主要散見于各級(jí)政府和教育主管部門、殘聯(lián)部門出臺(tái)的文件中。盡管不斷地從碎片化走向系統(tǒng)化，但還存在規(guī)定分散和表述多樣等問題。在政策體系構(gòu)建中，必須要用統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和原則進(jìn)行整合，從而形成一個(gè)科學(xué)合理的體系。其次，要立足國(guó)情，制定統(tǒng)一政策。根據(jù)目前我國(guó)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的問題，確定我國(guó)殘疾人職業(yè)教育的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)方針、培養(yǎng)模式和辦學(xué)體制等實(shí)際問題[26]。第三，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育政策需要與普通職業(yè)教育政策相銜接。殘疾人職業(yè)教育也是職業(yè)教育的組成部分，因此，在制定殘疾人職業(yè)教育政策時(shí)，必須要以國(guó)家職業(yè)教育政策為依據(jù)，形成既遵循國(guó)家職業(yè)教育的基本方針，又具有殘疾人職業(yè)教育自身特色的政策體系。

（二）明晰殘疾人職業(yè)教育政策的執(zhí)行主體

殘疾人職業(yè)教育政策的執(zhí)行主體不僅是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任和義務(wù)。但是任何機(jī)構(gòu)和單位、組織都有著自己的利益追求和趨利避害動(dòng)機(jī)，面對(duì)部門利益和價(jià)值的分割，常常會(huì)導(dǎo)致分裂而使得政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容被消解。因此，明確清晰地界定殘疾人職業(yè)教育政策執(zhí)行主體是確保政策有效執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。相對(duì)于其他人群，殘疾人群體由于身心障礙導(dǎo)致其處于社會(huì)弱勢(shì)地位，他們的教育利益獲得主要依賴政府的公共供給。重視政府在殘疾人職業(yè)教育中的職能，明晰政府作為政策的執(zhí)行主體，是實(shí)現(xiàn)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。只有政府的干預(yù)和保護(hù)，才能改變和防止他們進(jìn)一步的邊緣化和弱勢(shì)化。在政府作為政策執(zhí)行主體的過程中，可以把殘疾人職業(yè)教育作為一個(gè)社會(huì)合作的體系，一個(gè)利益共享的系統(tǒng)，根據(jù)不同部門和組織的功能和優(yōu)勢(shì)，健全與完善各方參與的制度安排，合理設(shè)置并優(yōu)化參與殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)容和機(jī)制，建立由政府主導(dǎo)和執(zhí)行，各方參與殘疾人職業(yè)教育的支持結(jié)構(gòu)。

（三）優(yōu)化殘疾人職業(yè)教育支持服務(wù)的管理模式

首先，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育的管理模式需要突破自上而下的單向度行政主導(dǎo)，積極探索自上而下和自下而上共存的共同治理模式。各級(jí)政府和部門之間需要加強(qiáng)溝通和協(xié)作意識(shí)，建立信息共享和協(xié)同合作的工作機(jī)制，逐步形成戰(zhàn)略協(xié)同、政策協(xié)同、組織協(xié)同、知識(shí)協(xié)同、資源協(xié)同、節(jié)點(diǎn)協(xié)同的新局面[27]。其次，在各部門協(xié)同合作的同時(shí)，必須要明確職責(zé)分工。要建立各部門協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，明確教育、財(cái)政、民政、殘聯(lián)等部門的職責(zé)范圍，如此才能在殘疾人職業(yè)教育的改革發(fā)展實(shí)踐中形成合力、共同推進(jìn)。第三，根據(jù)我國(guó)特殊教育和職業(yè)教育的管理體制，我國(guó)殘疾人職業(yè)教育應(yīng)積極探尋在政府統(tǒng)籌下，多部門參與，特殊教育學(xué)校和職業(yè)教育學(xué)校共同實(shí)施的管理體制[28]。

（四）完善政策文本實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策的可操作性

殘疾人職業(yè)教育政策落在實(shí)處的關(guān)鍵就在于政策是否具有可操作性。法律法規(guī)的特點(diǎn)是嚴(yán)密而簡(jiǎn)潔，而政府和主管部門制定的具體政策是基于法律法規(guī)基礎(chǔ)上的，是法律法規(guī)的具體化表現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有政策文本的內(nèi)容修訂中，在原則性的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確化和具體化，要立足國(guó)情，整合內(nèi)容、細(xì)化條目、明確要求、措施到位。如，可進(jìn)一步制定和明確特殊教育學(xué)校開展職業(yè)教育的政策，加強(qiáng)特殊教育學(xué)校職業(yè)教育的專業(yè)和課程設(shè)置、教學(xué)和實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)與管理、教材建設(shè)與管理、師資隊(duì)伍建設(shè)等。一方面，可填補(bǔ)關(guān)于特殊教育學(xué)校職業(yè)教育政策的空白;另一方面，也是對(duì)殘疾人職業(yè)教育政策進(jìn)一步系列化、明確化和適用化[29]，使其更具可操作性。在政策文本的語(yǔ)言表達(dá)上，需更新理念，明確內(nèi)涵，規(guī)范術(shù)語(yǔ)的表述，用詞應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，表現(xiàn)出政策的強(qiáng)制性和可行性特征。

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