京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境多元治理體系構(gòu)建

于晶晶

摘要：京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要多元環(huán)境治理模式支持，多元環(huán)境治理體系是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必備條件。法律、法規(guī)作為一種強(qiáng)制性手段在推動(dòng)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧、統(tǒng)一的多元環(huán)境治理體系中具有優(yōu)勢(shì)地位。生態(tài)環(huán)境多元共治的理論基礎(chǔ)和內(nèi)涵特征為京津冀區(qū)域多元環(huán)境治理體系的構(gòu)建提供了理論支撐。針對(duì)當(dāng)前京津冀地區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境治理效果差、可操作性欠缺、治理成本高等問(wèn)題，應(yīng)厘清國(guó)家、公眾和環(huán)境開(kāi)發(fā)利用者等法律主體的權(quán)利義務(wù)，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一高效的京津冀多元環(huán)境治理體系。

關(guān)鍵詞：京津冀地區(qū);生態(tài)環(huán)境;多元治理體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1673-1573（2020）02-0010-05

一、生態(tài)環(huán)境多元治理體系概述

（一）生態(tài)環(huán)境多元治理的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)中期，關(guān)于環(huán)境治理體系的討論在國(guó)際社會(huì)掀起了新一輪的高潮，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)W者為其提供強(qiáng)有力的理論支持。環(huán)境治理理論融合了社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的交互因素，無(wú)論是綜合環(huán)境治理還是區(qū)域環(huán)境治理都已經(jīng)成為學(xué)界研究前沿性、綜合性問(wèn)題。就當(dāng)前生態(tài)環(huán)境多元治理模式理論基礎(chǔ)而言，主要包括治理理論、談判理論和博弈論。

1. 治理理論。進(jìn)入21世紀(jì)初，社會(huì)資源配置問(wèn)題的出現(xiàn)豐富了治理理論的內(nèi)涵。治理理論既關(guān)注市場(chǎng)可能存在的失效的情況，又承認(rèn)了政府存在合理的失誤情況。治理理論的內(nèi)涵主要有兩方面：首先，政府不再是單一的管理主體角色，而是包含更廣泛的內(nèi)涵，既是公權(quán)力執(zhí)行主體又是民事活動(dòng)中私權(quán)利主體。我國(guó)現(xiàn)階段存在的行政授權(quán)行為、行政委托行為是應(yīng)用此種理論的典型法律行為，使得公權(quán)與私權(quán)的界線變得不再清晰。其次，在管理過(guò)程中，權(quán)力不再是單向運(yùn)作，而是基于多元主體彼此建立和認(rèn)可的共同目標(biāo)協(xié)調(diào)運(yùn)作。合作共贏的伙伴關(guān)系是公權(quán)和私權(quán)相互溝通的重要橋梁。治理理論的創(chuàng)新之處在于不否定政府主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，關(guān)注其他多元主體的社會(huì)作用，將政府從單一的社會(huì)職能工作中解脫出來(lái)，成為多元化治理體系的“引領(lǐng)者”。

2. 談判理論。談判理論伴隨著民主理論而產(chǎn)生。其核心內(nèi)容是民主咨詢(xún)，目的就是通過(guò)集合公共理性找出社會(huì)效益最大化的決策。在該理論中，不存在根據(jù)社會(huì)地位不同而出現(xiàn)的表達(dá)的次序性，而存在更多的是公眾意志的整體表達(dá)。所有人在這個(gè)過(guò)程中都有自由協(xié)商的權(quán)利，所有的訴求都有機(jī)會(huì)傾訴。因此，面對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)，談判理論要求公民在充分實(shí)現(xiàn)信息共享的前提下，積極參與社會(huì)事務(wù)的管理。通過(guò)理性、平等、自由的協(xié)商和對(duì)話，可以在社會(huì)公共事務(wù)治理過(guò)程中滿(mǎn)足自己的需求，解決各種問(wèn)題。在環(huán)境法治構(gòu)建過(guò)程中，談判理論主要服務(wù)于公眾參與原則，對(duì)環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)等程序性環(huán)境權(quán)利具有引導(dǎo)和基礎(chǔ)作用。

3. 博弈論。博弈論作為經(jīng)濟(jì)學(xué)界重要的理論基礎(chǔ)，是在20世紀(jì)40年代數(shù)學(xué)家馮·諾依曼的著作《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》中提出的。隨著工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的到來(lái)，博弈論不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域具有重要地位，其影響力擴(kuò)展到了法學(xué)、政治學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。特別是在各種社會(huì)公共事務(wù)的分析和探索中，它已成為解決沖突、促進(jìn)合作的有力工具。博弈論的基本要素主要包括：參加人、行為活動(dòng)、行為信息、戰(zhàn)略規(guī)劃、行為結(jié)果和納什均衡，等等。其中最為重要的是行為信息和納什均衡理論。博弈分析的先進(jìn)性表現(xiàn)在：在游戲分析中沒(méi)有先驗(yàn)價(jià)值判斷，突破了市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn);博弈分析側(cè)重于對(duì)策成本和信息成本的研究，從而使交易成本更加確定;博弈論注重個(gè)人因素和整體因素的結(jié)合，不僅局限于個(gè)性化。[1]

（二）生態(tài)環(huán)境多元治理的內(nèi)涵特征

1. 生態(tài)環(huán)境多元治理內(nèi)涵。生態(tài)環(huán)境多元化治理的實(shí)踐證明，市場(chǎng)主導(dǎo)模式和政府主導(dǎo)模式并不是環(huán)境治理的絕佳手段。在環(huán)境治理的長(zhǎng)期實(shí)踐中，市場(chǎng)主導(dǎo)模式和政府主導(dǎo)模式的弊端逐漸顯露出來(lái)，探索新的環(huán)境治理路徑勢(shì)在必行。面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境影響因素，政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾共同構(gòu)建的“環(huán)境多元治理模式”不失為一種創(chuàng)新模式。

對(duì)于“環(huán)境多元治理”模式的理解應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是觀念層面。多元治理模式的初衷應(yīng)該建立在生態(tài)環(huán)境治理有效性最大化的基礎(chǔ)上，治理的主體應(yīng)該多樣化。在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)主體的職責(zé)，通過(guò)合作發(fā)揮出“1+1>2”的配置效果。在此活動(dòng)中，政府應(yīng)該承擔(dān)更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，擔(dān)任起“引導(dǎo)者”的職能。二是規(guī)劃層面。這一層次強(qiáng)調(diào)了政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾在實(shí)現(xiàn)最大化生態(tài)治理和利用效率目標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任。它不僅應(yīng)該包含在自己的內(nèi)部系統(tǒng)建設(shè)計(jì)劃中，還應(yīng)該包括在機(jī)構(gòu)議程中。三是操作層面。在宏觀規(guī)劃和微觀執(zhí)行方面進(jìn)行全方位的建設(shè)和規(guī)劃，通過(guò)制度和規(guī)劃建設(shè)，每個(gè)主體的日常行為都包含在生態(tài)治理的范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境責(zé)任被視為社會(huì)責(zé)任的重要組成部分。

2. 生態(tài)環(huán)境多元治理特征。（1）治理主體的多元性。多元治理模式推進(jìn)過(guò)程中要格外注重各個(gè)主體的多元性質(zhì)，對(duì)于不同主體的特點(diǎn)進(jìn)行不同的規(guī)制。也就是說(shuō)，在生產(chǎn)公共產(chǎn)品和處理公共事務(wù)的過(guò)程中，只要政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾充分合作，他們就可以成為供給主體。在承認(rèn)政府的強(qiáng)制性職能的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境多元治理模式希望政府將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)或其他社會(huì)組織，充分發(fā)揮其積極作用，共同努力解決生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題。（2）治理方式的合作性。多元治理模式的構(gòu)建不僅僅體現(xiàn)在治理主體的多元化，更體現(xiàn)在治理角度的多層次性，注重宏觀和微觀角度的協(xié)調(diào)性。[2]因合作和談判的結(jié)合關(guān)系，各個(gè)主體都建立了與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)的規(guī)范性行為模式，形成了推進(jìn)環(huán)保的集體認(rèn)同感。治理方法的協(xié)調(diào)旨在建立一種考慮合作行動(dòng)整體利益的持續(xù)合作模式。作為一種常見(jiàn)的行為，每個(gè)主體在這個(gè)過(guò)程中都具有個(gè)性特征和自主性，注重滿(mǎn)足道德審查和判斷。（3）治理結(jié)構(gòu)的共通性。治理理論和談判理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該擺脫支配地位，打破公私主體之間的界限，為其他治理主體分配責(zé)任和權(quán)力，逐步形成平等自由的伙伴關(guān)系。共通性的治理結(jié)構(gòu)是通過(guò)關(guān)注政府、社會(huì)組織、民間企業(yè)和其他治理主體的生態(tài)環(huán)境治理模式，總結(jié)出不同治理模式間的共通性。通過(guò)對(duì)話、談判、討價(jià)還價(jià)等行為達(dá)成集體選擇，從而實(shí)現(xiàn)抑制生態(tài)破壞的良好目標(biāo)。（4）治理結(jié)果的共贏性。共贏性是指在環(huán)境主體的多元治理過(guò)程中達(dá)到一種相互制約并互相受益的平衡狀態(tài)。此種治理模式旨在社會(huì)、個(gè)人與他人之間達(dá)到一種藝術(shù)的持平。在生態(tài)環(huán)境的多元治理模式下，治理的主體是多樣化的，最終目標(biāo)是通過(guò)參與更好地協(xié)調(diào)各方之間的矛盾。為了實(shí)現(xiàn)互利共贏，更好地化解沖突。共贏性治理結(jié)果不僅解決了各個(gè)環(huán)境主體的利益糾紛，而且避免了權(quán)利爭(zhēng)執(zhí)狀態(tài)下形成的環(huán)境損害。

二、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境多元治理體系現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性導(dǎo)致治理能力差異

京津冀地區(qū)具有“三地四府”的特殊地域結(jié)構(gòu)。北京市作為政治中心具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)，天津市作為重要的出?？诰哂行酆竦慕?jīng)濟(jì)實(shí)力。河北省占地面積遼闊，擁有十分充裕的自然資源和生態(tài)空間。這種不均衡性主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是市場(chǎng)資源占有的不對(duì)稱(chēng)性。北京市作為首都，不僅擁有大量的權(quán)利資源和公共服務(wù)資源，而且在自然環(huán)境資源方面也具有突出的優(yōu)勢(shì)。二是公共資源配置的不均衡性。河北省占地面積大，擁有充足的自然資源與生物資源，但在資源配置方面往往處于從屬和輔助地位。這種不均衡性直接限制了河北發(fā)展的“天花板”，對(duì)河北省長(zhǎng)期的發(fā)展定位產(chǎn)生了極其重大的影響。三是京津冀地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱。在全國(guó)范圍來(lái)看，京津冀地區(qū)雖然具有十分重要的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位，但是京津冀經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展速度較上海、廣州等城市還是有一定的差距。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，京津冀地廣人多，人均GDP不足長(zhǎng)三角的百分之八十。[3]

（二）產(chǎn)業(yè)布局的不合理性導(dǎo)致污染源不同

第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一直發(fā)生在京津冀區(qū)域范圍內(nèi)，北京逐步將高污染工業(yè)淘汰出來(lái)，例如10年前，首都鋼廠逐漸從北京轉(zhuǎn)移到河北曹妃甸。第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大。根據(jù)2018年北京、天津和河北國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，第三產(chǎn)業(yè)占比北京為81.0%，天津?yàn)?8.6%，河北為42.6%。①三地工業(yè)發(fā)展階段和水平的差異意味著天津和河北的第二產(chǎn)業(yè)占比較重，重污染能源和落后產(chǎn)能比重較大。

（三）生態(tài)保護(hù)區(qū)缺乏有效補(bǔ)償，影響治理效果

資源補(bǔ)償型生態(tài)轉(zhuǎn)移和京津?qū)颖钡貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在一定程度上形成了不平衡的京津冀配置局面。一方面，生態(tài)環(huán)境受益者沒(méi)有得到等值等量的補(bǔ)償，這導(dǎo)致了該地區(qū)出現(xiàn)了“搭便車(chē)”的低效率情況。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不全面，忽視了區(qū)域環(huán)境的間接損失、區(qū)域差異、補(bǔ)償年限等問(wèn)題，對(duì)生態(tài)移民的關(guān)注也尚顯不足。例如，在預(yù)防沙塵暴方面，河北為北京和天津建立綠色屏障，減少沙塵暴對(duì)北京和天津的影響。同時(shí)，河北還在水源供給、生態(tài)移民等方面建立了綠色輸出機(jī)制。這些措施實(shí)施過(guò)后均沒(méi)有得到相互平衡的補(bǔ)償，這導(dǎo)致河北大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)付出了環(huán)境代價(jià)卻沒(méi)有得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

（四）跨區(qū)域行政協(xié)議缺乏強(qiáng)制性與可操作性

建立積極鼓勵(lì)該地區(qū)各方參與的合作機(jī)制，是推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境多維治理體系的重要因素。例如，經(jīng)過(guò)幾年的努力，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)建立了分工明確、科學(xué)管理的區(qū)域行政協(xié)議協(xié)調(diào)機(jī)制，其中包括省領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)議機(jī)制、省市領(lǐng)導(dǎo)參與協(xié)調(diào)機(jī)制、部門(mén)與行業(yè)合作協(xié)議等，這種行政聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效地促進(jìn)了長(zhǎng)三角地區(qū)的一體化進(jìn)程。而京津冀行政協(xié)議的發(fā)展卻矛盾重重，資源環(huán)境的平衡地位受政治地位和經(jīng)濟(jì)地位的不平衡影響，使其遲遲不能落實(shí)于實(shí)處。

（五）非政府主體參與率低，提高環(huán)境治理成本

非政府主體指的是排除政府和國(guó)家在外的生態(tài)環(huán)境利用主體，主要包括環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體與社會(huì)公眾。非政府主體是生態(tài)環(huán)境多元共治體系構(gòu)建過(guò)程中的重要角色，環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體主要指社會(huì)組織和企業(yè)。社會(huì)組織主要通過(guò)嵌入環(huán)境保護(hù)服務(wù)和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)來(lái)發(fā)揮作用;企業(yè)通過(guò)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型、制度與設(shè)備的供給發(fā)揮生態(tài)環(huán)境共治作用。社會(huì)公共主體的參與主要強(qiáng)調(diào)公眾參與原則，實(shí)現(xiàn)需求與建議反饋渠道的貫通。[4]此外，還要強(qiáng)調(diào)黨中央在多元化共同治理生態(tài)環(huán)境體系中的主導(dǎo)地位。黨中央制定方針政策進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)督，提出可供落實(shí)的建議和意見(jiàn)，為生態(tài)環(huán)境多元治理提供綱領(lǐng)性指引（如圖1所示）。

三、政府主導(dǎo)多方參與的治理體系

我國(guó)《憲法》中沒(méi)有明確規(guī)定公民享有實(shí)體性環(huán)境權(quán)。但是十八屆五中全會(huì)創(chuàng)造性地將綠色發(fā)展作為指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五大理念之一，十九大報(bào)告則專(zhuān)章論述“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)?！彪S著環(huán)境保護(hù)的重要性不斷提升，生態(tài)文明在2018年被寫(xiě)入憲法。國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)主要通過(guò)環(huán)境立法、環(huán)境行政以及環(huán)境司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議制度、跨區(qū)域行政約談制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和檢察環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善。

（一）區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

自2015年起，京津冀三地確立了環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，并定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，指出京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作的重點(diǎn)是嚴(yán)厲打擊大氣和水環(huán)境領(lǐng)域的違法犯罪行為。京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議機(jī)制以實(shí)現(xiàn)京津冀三地環(huán)保一體化、共同打擊京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法行為為目標(biāo)，通過(guò)整合三地資源，改善環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)生態(tài)安全。區(qū)域聯(lián)席會(huì)議在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中具有十分積極的意義，各區(qū)域在?。ㄊ校┘?jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行排污管控，實(shí)施污染防治工作，有助于建立環(huán)境污染防治長(zhǎng)效機(jī)制;有助于落實(shí)環(huán)境信息采集和通知工作，保持交流渠道暢通;有助于共同組織開(kāi)展宣傳，群策群力落實(shí)好污染防治工作。

（二）完善跨區(qū)域行政約談制度

隨著環(huán)境治理模式和執(zhí)法手段的多元化，環(huán)境約談作為新興的環(huán)境執(zhí)法手段實(shí)施效果較為明顯，其實(shí)質(zhì)上是一種行政指導(dǎo)行為。其具體含義是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)采取的指導(dǎo)性行動(dòng)，通過(guò)訪談、聽(tīng)取意見(jiàn)、法律教育、提供信息、警告違法、糾正或預(yù)防與組織管理或社會(huì)治理相關(guān)的問(wèn)題。

目前的環(huán)境行政約談制度還不夠成熟，在實(shí)踐中遇到了許多矛盾和問(wèn)題。例如，存在不科學(xué)的訪談，偏離非強(qiáng)制性約談跟蹤以及缺乏約談程序等問(wèn)題。要完善環(huán)境行政約談制度，首先要弄清楚其屬性，建立統(tǒng)一的環(huán)境行政約談法律規(guī)范。在實(shí)踐中，注重規(guī)范環(huán)境行政約談的運(yùn)作，限制環(huán)境行政約談的適用范圍，加強(qiáng)環(huán)境行政約談的監(jiān)督，完善環(huán)境行政約談程序。

（三）改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的終極目的是通過(guò)對(duì)環(huán)境制度進(jìn)行修復(fù)和改良，實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的精準(zhǔn)分配，及時(shí)修復(fù)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單” 的不合理局面。[5]在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)明確政府的主導(dǎo)地位，以省級(jí)政府作為牽頭機(jī)構(gòu)，結(jié)合市級(jí)政府和縣級(jí)政府環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，形成完整的賠償體系。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督技術(shù)層面的突破，探索合理有效的生態(tài)管理制度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償體制內(nèi)生態(tài)資源的優(yōu)化配置。

（四）完善檢察環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度改革逐漸成為環(huán)境制度改革的重頭戲。近年來(lái)，檢察院作為原告提起環(huán)境公益訴訟逐漸形成體系，成為了守護(hù)綠水青山的重要隊(duì)伍，以控制環(huán)境污染和防治資源浪費(fèi)的監(jiān)察陣地逐漸形成。結(jié)合各地實(shí)踐來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟逐漸出現(xiàn)了立法體系未細(xì)化、線索模糊、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力低下等問(wèn)題，因此應(yīng)該注重完善公益訴訟立法、細(xì)化案件來(lái)源、突出隊(duì)伍建設(shè)、增強(qiáng)科技化辦案水平，從而使檢察公益訴訟發(fā)揮更大的作用。

檢察院作為環(huán)境公益訴訟的主要原告主體，發(fā)起環(huán)境公益訴訟時(shí)應(yīng)注重發(fā)揮法律效果和社會(huì)效果。該制度設(shè)計(jì)涉及包括申請(qǐng)范圍、程序前置舉措、舉證責(zé)任、訴訟設(shè)計(jì)、判決方法和判決執(zhí)行等幾個(gè)方面。值得注意的是，可以改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)存在的前置程序，京津冀三地可由三地檢察機(jī)關(guān)辦理并推出一批京津冀三地或兩地有聯(lián)系的典型案例作為指導(dǎo)，以完善環(huán)境公益訴訟制度。

（五）鼓勵(lì)環(huán)保清潔生產(chǎn)制度

環(huán)保清潔生產(chǎn)制度指的是環(huán)境企業(yè)在實(shí)行技術(shù)改造過(guò)程中，不斷引入新的環(huán)境技術(shù)手段，提升有效資源的利用率，減少對(duì)環(huán)境的污染風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保企業(yè)和服務(wù)業(yè)主體是重要的環(huán)境治理主體，一方面接受政府的制度和設(shè)備供給，另一方面轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升企業(yè)科技競(jìng)爭(zhēng)力。[6]在實(shí)踐中應(yīng)注重完善產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，減稅降費(fèi)，鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，例如新能源產(chǎn)業(yè)中的污水處理、垃圾處理和風(fēng)能等。對(duì)環(huán)保清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)應(yīng)該由政府牽頭，注重對(duì)清潔生產(chǎn)企業(yè)的鼓勵(lì)、研究、示范和培訓(xùn)。

四、環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體盡責(zé)的治理體系

（一）主動(dòng)宣傳環(huán)境保護(hù)守則

環(huán)境開(kāi)發(fā)利用人作為生態(tài)環(huán)境多元共治的最廣泛的主體，社會(huì)組織和企業(yè)負(fù)有重要的社會(huì)責(zé)任。許多環(huán)境的開(kāi)發(fā)和利用者為了占領(lǐng)更多的市場(chǎng)，通過(guò)推廣環(huán)保理念，積極按照政府或環(huán)保團(tuán)體的指導(dǎo)制定環(huán)保方針。例如，在生產(chǎn)鏈中實(shí)施“綠色供應(yīng)”，即向供應(yīng)公司提供“綠色供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)書(shū)”。按照政府指導(dǎo)性要求或者環(huán)保組織的請(qǐng)求，自愿與周邊居民簽署防治污染協(xié)議或者污染減排計(jì)劃。

（二）規(guī)范環(huán)境綠色標(biāo)簽認(rèn)證

為了滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)和利用行動(dòng)者履行社會(huì)責(zé)任的需要，一些國(guó)際組織和政府為開(kāi)發(fā)商提供了社會(huì)認(rèn)可的環(huán)境質(zhì)量體系認(rèn)證或環(huán)境綠色標(biāo)簽。鼓勵(lì)發(fā)展和利用行動(dòng)者在遵紀(jì)守法的行動(dòng)基礎(chǔ)上履行更高的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。例如，開(kāi)發(fā)和利用參與者可以主動(dòng)要求獲得國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的ISO14000環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，宣布其生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品符合環(huán)保的社會(huì)理念，同時(shí)實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。[7]

（三）推行清潔生產(chǎn)規(guī)范

推進(jìn)清潔生產(chǎn)的途徑是改善生產(chǎn)過(guò)程，提高資源利用率和回收率，避免粗放的生產(chǎn)方式，生產(chǎn)更多低能耗的產(chǎn)品;另一方面，有必要改善污水處理設(shè)施，減少污染物排放量，減少或避免開(kāi)發(fā)和利用行為者對(duì)運(yùn)行期間生態(tài)環(huán)境的不利影響。促進(jìn)清潔生產(chǎn)是環(huán)境開(kāi)發(fā)和利用行為者的自身利益和利他主義的良好結(jié)合，不僅有效地增強(qiáng)了自身利益，而且履行了環(huán)境和社會(huì)責(zé)任。

（四）環(huán)境容量排污權(quán)制度

從廣義上講，環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為包括環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為和環(huán)境容量排污行為。環(huán)境法意義上的排放權(quán)指的是利用環(huán)境容量排放污染物的權(quán)利。排污者有義務(wù)遵守行政機(jī)關(guān)依法制定的污染物排放規(guī)定。首先，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中污染防治法方面已經(jīng)對(duì)環(huán)境污染排放作出了強(qiáng)制性規(guī)定和全面的救濟(jì)措施;其次，對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)實(shí)行監(jiān)測(cè)，將檢測(cè)結(jié)果及時(shí)反映在政府網(wǎng)站上，保證公眾的熟識(shí)度;最后，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的管控，防止其以非法手段篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者企業(yè)以非法手段排放污染物。

五、社會(huì)公眾普遍參與的治理體系

（一）環(huán)境利用知悉權(quán)

公民了解環(huán)境事業(yè)的發(fā)展和利用的權(quán)利稱(chēng)為環(huán)境知情權(quán)。公民有權(quán)知悉政府活動(dòng)中可能產(chǎn)生不利影響的環(huán)境利用行為，這是公民參與環(huán)境行政決策的前提。公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的行使主要彌補(bǔ)環(huán)境公權(quán)力主體在環(huán)境公共利益保護(hù)中的能力不足。[8]在我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)法治體系內(nèi)，規(guī)定公民、企業(yè)單位和其他社會(huì)組織有確定并廣泛的知情權(quán)，有權(quán)獲取政府官方提供的環(huán)境行政信息。作為維護(hù)公眾的環(huán)境利用知悉權(quán)的主要責(zé)任主體，政府應(yīng)該加強(qiáng)政府公開(kāi)信息的自覺(jué)性，提高政府公共服務(wù)的效率性。

（二）環(huán)境決策建議權(quán)

環(huán)境決策的權(quán)利是知情權(quán)的進(jìn)一步延伸，公民有權(quán)對(duì)政府做出的可能造成不利影響的環(huán)境決策提出建議。例如，在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)在準(zhǔn)備建設(shè)工程時(shí)向公眾公開(kāi)、解釋環(huán)境信息的情況，并充分征求社會(huì)公眾、其他社會(huì)組織的意見(jiàn)。值得注意的是，政府或環(huán)保部門(mén)和建設(shè)單位也應(yīng)尊重開(kāi)發(fā)和使用環(huán)境決策的權(quán)利。公眾有權(quán)以各種適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c政府行為，并可以采取參與辯論會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的形式。[9]

（三）環(huán)境決策監(jiān)督權(quán)

在監(jiān)督方面，公眾有權(quán)監(jiān)督環(huán)境資源的發(fā)展和使用。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，政府和國(guó)家在進(jìn)行環(huán)境事業(yè)建設(shè)和改革過(guò)程中注重信息公開(kāi)，公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織有依據(jù)政府公開(kāi)信息進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)利，這稱(chēng)為環(huán)境監(jiān)督權(quán)。依據(jù)環(huán)境信息進(jìn)行環(huán)境決策是行使環(huán)境決策權(quán)的重要手段。因此，環(huán)境監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)的行使是相互配合、相互輔助的。同時(shí)，公民監(jiān)督權(quán)的行使依賴(lài)于政府和環(huán)保組織的相互配合，對(duì)于監(jiān)督建議無(wú)法解決的問(wèn)題，應(yīng)采取必要的救濟(jì)措施。

（四）環(huán)境權(quán)益救濟(jì)權(quán)

我國(guó)的環(huán)境救濟(jì)權(quán)主要是指公民的環(huán)境權(quán)益受到不法侵害時(shí)可以主張救濟(jì)的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)民法、行政法和行政訴訟法、環(huán)境法規(guī)定，公民可以通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟或民事訴訟等方式尋求救濟(jì)。[10]我國(guó)在發(fā)展過(guò)程中建立了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟制度，同時(shí)就其訴訟范圍、訴訟主體、前置程序等方面進(jìn)行了詳盡規(guī)定，以期維護(hù)公民合法的環(huán)境權(quán)益。值得注意的是，公民在行使自身環(huán)境保護(hù)權(quán)利時(shí)，還負(fù)有關(guān)心環(huán)境與合理實(shí)施本能環(huán)境利用行為的一般義務(wù)和忍受一定限度環(huán)境污染或自然環(huán)境損害的特別義務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

京津冀環(huán)境多元治理體系的構(gòu)建，無(wú)論在理論和實(shí)踐上都具有重要意義。京津冀環(huán)境治理存在環(huán)境治理合作能力差、污染源豐富多樣、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)缺乏有效補(bǔ)償、跨區(qū)域行政協(xié)議缺乏強(qiáng)制、非政府主體參與率低等諸多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)國(guó)家、環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體、社會(huì)公眾等各個(gè)環(huán)境主體的環(huán)境行為進(jìn)行研究，為區(qū)域環(huán)境多元共治體系提供了理論支持，將為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)提供有益的探索。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《北京市2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201903/t20190319_418980.

html。

②《2018年天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//stats.tj.gov.cn/Item/28657.aspx;河北省2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http：//www.hetj.gov.cn/hetj/tjgbtg/101548813

276747.html。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉超.管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015，25（2）：96-104.

[2]李妮.“協(xié)作性公共管理”：范式比較與概念解析[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：12-16.

[3]王娟，何昱.京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機(jī)制探析[J].河北法學(xué)，2017，35（7）：120-130.

[4]劉英奎.京津冀生態(tài)協(xié)作機(jī)制建設(shè)研究[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2015（1）：97-101.

[5]孟慶瑜.論京津冀協(xié)同發(fā)展的立法保障[J].學(xué)習(xí)與探索，2017（10）：54-64.

[6]李惠茹，楊麗慧.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)：進(jìn)展、效果與對(duì)策[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，41（1）：66-71.

[7]王喆，周凌一.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究——基于體制機(jī)制視角探討[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015，36（7）：68-75.

[8]朱謙.環(huán)境公共利益的憲法確認(rèn)及其保護(hù)路徑選擇[J].中州學(xué)刊，2019（8）：47-54.

[9]黃晗.治理尺度的變遷及國(guó)家角色再認(rèn)識(shí)——中國(guó)空氣污染治理的政治學(xué)思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，68（3）：40-45.

[10]皮建才，薛海玉，殷軍.京津冀協(xié)同發(fā)展中的功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2016（6）：37-49.

責(zé)任編輯：艾 嵐

The Construction of a Pluralistic Ecological Environment Governance

System in The Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yu Jingjing

（Wang Jian Law School， Soochow University， Jiangsu Suzhou 215006， China）

Abstract： The coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region needs to build a pluralistic environmental governance system， which is a prerequisite for the sustainable development of the region. The enforcement of laws and regulations plays a dominant role in promoting regional environmental and economic development and building a harmonious， unified and diversified environmental governance system. The theoretical basis ?and connotation characteristics of ecological environment diversity provides the theoretical support of Beijing-Tianjin-Hebei region multiple environmental governance system construction， in view of the current existence poor ecological environment governance effect， lack of operation ability and high cost of Beijing-Tianjin-Hebei region， we should sort out the rights and obligations of the country， public and environment development legal main body， perfect the relevant laws and regulations， establish a unified， efficient Beijing-Tianjin-Hebei multiple environmental governance system.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region; ecological environment; multiple governance system