棚戶區(qū)改造投融資模式問題及對(duì)策思考

吳欽禮

摘 要 隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步發(fā)展，但同時(shí)也給城市建設(shè)帶來了新的問題——棚戶區(qū)。棚戶區(qū)是城市化進(jìn)程中不能忽視的問題，關(guān)于棚戶區(qū)改造關(guān)系到棚戶區(qū)居民的住房條件與住房環(huán)境，都是重大的民生問題。近些年棚戶區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)量急劇增加，隨之而來的就是棚戶區(qū)改造資金籌集受到制約。許多棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資渠道狹窄、融資方式傳統(tǒng)，很難為棚戶區(qū)改造籌集到充足的資金。因此，只有解決好相關(guān)投融資問題并且拓寬棚戶區(qū)改造投融資渠道才能為棚戶區(qū)改造提供有力保障。

關(guān)鍵詞 棚戶區(qū)改造 投融資模式 對(duì)策思考

一、引言

棚戶區(qū)是城市化進(jìn)程發(fā)展帶來的產(chǎn)物，大量的棚戶區(qū)不僅影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會(huì)嚴(yán)重影響棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境。棚戶區(qū)存在房屋建筑密度較大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患極多、基礎(chǔ)配套設(shè)施不健全等問題，如果對(duì)棚戶區(qū)置之不理，城市發(fā)展必然會(huì)受到制約?；诖耍瑖?guó)家為解決棚戶區(qū)遺留問題，近年來大力進(jìn)行棚戶區(qū)改造，然而在改造過程中，投融資卻存在諸多問題與限制，影響了棚戶區(qū)改造的進(jìn)展。為此本文立足于棚戶區(qū)改造投融資存在的問題，通過研究投融資模式的發(fā)展趨勢(shì)，制定相關(guān)對(duì)策，拓寬棚戶區(qū)改造投融資渠道，合理規(guī)劃統(tǒng)籌安排投融資，以促進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)展。

二、棚戶區(qū)改造投融資模式與渠道分析

（一）目前棚戶區(qū)改造投融資模式

目前棚戶區(qū)改造投融資模式主要有三種。

第一種是以政府為主導(dǎo)的投融資模式，政府組建非盈利公益機(jī)構(gòu)，賦予其特殊工作職能，比如“某某市棚戶區(qū)改造中心”等，其機(jī)構(gòu)核心人員由地方政府任命，棚戶區(qū)改造開發(fā)啟動(dòng)資金與融資擔(dān)保均由政府作為主體完成。該模式下棚戶區(qū)改造的形式主要有：將棚戶區(qū)地塊拆遷改造成熟地，交由土地管理部門按成本價(jià)依法組織出讓;將棚戶區(qū)地塊拆遷改造成熟地，由政府相關(guān)部門授予舊城改造部門直接出讓該塊熟地;土地管理部門先按照熟地價(jià)格出讓棚戶區(qū)改造地塊的國(guó)有土地使用權(quán)，出讓后，再由舊城改造部門按照合同約定期限進(jìn)行拆遷改造成熟地，交付給投資者。

第二種是半市場(chǎng)化投資的棚改投融資模式。這種模式充分發(fā)揮了棚戶區(qū)改造投資發(fā)展公司的作用，政府向該公司出讓尚未進(jìn)行改造的棚戶區(qū)土地，由該公司負(fù)責(zé)該地區(qū)的拆遷工作，當(dāng)拆遷成熟地后再轉(zhuǎn)讓給其他投資者。

第三種則是完全市場(chǎng)化投資的棚戶區(qū)改造投融資模式。等待改造的棚戶區(qū)地塊會(huì)由政府直接通過招投標(biāo)形式出讓給開發(fā)商，開發(fā)商為獲得該地塊的使用權(quán)必須要完成拆遷與安置工作，前期征拆費(fèi)用先行墊付，待所有拆遷安置工作完成后才能對(duì)該土地進(jìn)行開發(fā)。

（二）棚戶區(qū)改造投融資渠道研究

1.財(cái)政資金。棚戶區(qū)改造投融資渠道當(dāng)中，財(cái)政資金是最為穩(wěn)妥的渠道。而用于棚戶區(qū)改造的財(cái)政資金主要由三個(gè)方面構(gòu)成，分別是公共財(cái)政預(yù)算、住房公積金增值收益以及土地出讓收益。

2.信貸融資。信貸融資主要是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，比如銀行信貸、抵押貸款等等。憑借某些資產(chǎn)作為抵押或者是由政府作為擔(dān)保，向銀行進(jìn)行貸款融資，或者是通過發(fā)行債券的方式，通過債券來進(jìn)行棚戶區(qū)改造融資。但是此類債券仍然處于研究試點(diǎn)狀態(tài)，還未大規(guī)模投入使用。

三、棚戶區(qū)改造投融資存在的主要問題

（一）融資結(jié)構(gòu)十分單一

棚戶區(qū)改造投融資模式都需要以某一單位作為主體。如果是選擇商業(yè)渠道的棚戶區(qū)改造投融資，主要依賴于投融資模式當(dāng)中的商業(yè)銀行貸款進(jìn)行融資，極有可能會(huì)引發(fā)融資集中度風(fēng)險(xiǎn)，也就是商業(yè)資金過于集中的信貸風(fēng)險(xiǎn)。而且融資結(jié)構(gòu)的單一很難滿足當(dāng)下棚戶區(qū)住戶的補(bǔ)償期望。隨著棚戶區(qū)住戶對(duì)補(bǔ)償期望的逐漸提升，相應(yīng)會(huì)增加投融資單位的償債壓力。

（二）財(cái)政補(bǔ)助缺口較大，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)量較多、分布范圍十分廣泛，而省市配套資金是結(jié)合棚戶區(qū)改造工程進(jìn)度逐一撥付，但是因?yàn)榕锔捻?xiàng)目數(shù)量多、進(jìn)度慢，直接對(duì)棚改進(jìn)程造成不利影響，導(dǎo)致省市棚改配套資金不能及時(shí)到位。

（三）市場(chǎng)發(fā)育程度較低，資金難以籌集

某些棚改項(xiàng)目由于受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，多樣化的投融資體系還有所欠缺，尚未形成股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、信托、租賃等投融資渠道，相應(yīng)的投融資平臺(tái)也沒有建立。此外企業(yè)支持、群眾自籌以及市場(chǎng)開發(fā)等各種渠道也不夠順暢，均處于發(fā)展過程中。棚改當(dāng)中的土地征用、房屋征收、補(bǔ)償安置等所需要的資金除了銀行信貸，仍然要依靠當(dāng)?shù)卣?cái)政資金的支持，想通過直接融資籌集資金的難度十分大。

四、棚戶區(qū)改造投融資模式發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)策

（一）棚戶區(qū)改造投融資模式發(fā)展趨勢(shì)

結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》等各項(xiàng)政策、央行棚戶區(qū)改造PSL資金緊縮趨勢(shì)以及住建部2018年10月25日在北京主持召開部分省市座談會(huì)會(huì)議精神等現(xiàn)狀可以看出，未來幾年的棚戶區(qū)改造投融資模式將發(fā)生重大調(diào)整。

1.投融資以發(fā)行棚改專項(xiàng)債為主，一方面棚改專項(xiàng)債是投融資模式的創(chuàng)新，也是市場(chǎng)化的運(yùn)作模式。發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目要具有穩(wěn)健的預(yù)期償債資金渠道，對(duì)應(yīng)的納入政府性基金的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入可以確保償還債券本金與利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡，不能給地方債務(wù)形成新的負(fù)擔(dān)。另一方面，棚改專項(xiàng)債券需要被財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并且由地方棚改主管部門專門用于棚改項(xiàng)目，嚴(yán)禁挪用到其他項(xiàng)目之中，不得用于經(jīng)常性支出，確保債券融資的?？顚Ｓ?。

2.政府購(gòu)買服務(wù)模式取消，但是收益可以達(dá)到平衡的項(xiàng)目仍然能夠申請(qǐng)政策性銀行貸款。

（二）棚戶區(qū)改造投融資問題解決的具體對(duì)策

1.拓寬棚戶區(qū)改造投融資渠道。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目需要的資金數(shù)量通常很大，需要多方面的投融資渠道支持。因此應(yīng)該對(duì)棚戶區(qū)改造投融資渠道進(jìn)行拓寬，創(chuàng)新投融資模式，比如對(duì)PPP模式的應(yīng)用。PPP融資模式多數(shù)應(yīng)用于市政項(xiàng)目，具有如下特征。一是多方合作，分散投融資風(fēng)險(xiǎn)。棚戶區(qū)改造的投資規(guī)模通常較大，如果只由一家企業(yè)或者政府單獨(dú)承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，不僅資金壓力較大，而且會(huì)承擔(dān)較多的債務(wù)，同時(shí)也不利于分散投融資風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用PPP融資模式，可以讓棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由政府與多家企業(yè)共同承擔(dān)，成立PPP項(xiàng)目來完成棚戶區(qū)改造。二是合作共贏，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)社會(huì)效益最大化。運(yùn)用PPP融資模式，能夠讓政府與企業(yè)共同成立項(xiàng)目公司進(jìn)行融資與還款，兩者構(gòu)成合作共贏的基礎(chǔ)關(guān)系，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享效益，最終可以實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造社會(huì)效益的最大化。

除了PPP融資模式，還需要加大社會(huì)保障基金的應(yīng)用。棚改項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、投資收益率低但穩(wěn)定的特征，而社會(huì)保障基金則是以堅(jiān)持長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資以及責(zé)任投資作為投資理念，所以棚改項(xiàng)目十分符合社會(huì)保障基金的要求。因此可以推動(dòng)社會(huì)保障基金參與到棚改項(xiàng)目的投融資過程中，進(jìn)而有效解決棚改資金缺口問題。

2.合理規(guī)劃與統(tǒng)籌安排投融資。棚戶區(qū)改造投融資需求與方案必須要進(jìn)行合理規(guī)劃與統(tǒng)籌安排，結(jié)合棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的規(guī)劃制定投融資方案，選擇合適的投融資模式。因此就需要對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目前期進(jìn)行深入的調(diào)研，對(duì)原材料價(jià)格、土地成本等進(jìn)行科學(xué)的核算，最終形成投融資參考材料。而在投融資階段需要結(jié)合相關(guān)材料，以及棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的特征選擇最佳的投融資方式，可以對(duì)多種投融資方式進(jìn)行組合，最終為棚戶區(qū)改造量身打造投融資方案。

3.棚改投融資效果評(píng)價(jià)。當(dāng)棚改投融資完成后，要對(duì)此次棚改投融資效果進(jìn)行評(píng)估，分析投融資過程當(dāng)中存在的主要問題，積極完善投融資體系。比如從資本市場(chǎng)出發(fā)，應(yīng)有資本市場(chǎng)各項(xiàng)工具，為棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行應(yīng)用奠定環(huán)境基礎(chǔ)。另外就是要對(duì)投融資工具進(jìn)行持續(xù)完善，不斷促進(jìn)投融資方法的更新，才能夠保證棚改項(xiàng)目投融資的效率。

五、結(jié)語

棚戶區(qū)改造是關(guān)系到民生問題的重大工程。做好棚戶區(qū)改造不僅可以有效地提升棚戶區(qū)住戶的居住條件，也能夠補(bǔ)充城市發(fā)展的短板，促進(jìn)城市平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。因此政府應(yīng)該積極研究棚戶區(qū)改造投融資過程中遇到的困難并分析存在的主要問題，制定相應(yīng)的對(duì)策，豐富棚戶區(qū)改造投融資渠道，促進(jìn)投融資效率的提升，從而更好地完成棚戶區(qū)改造，有效地解決城市化進(jìn)程中的遺留問題，為經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（作者單位為西安高新區(qū)管委會(huì)）

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