PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的研究

朱海波++郭志明++龐佳麗

摘要：在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，引入PPP模式能有效解決當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資約束。本文探討了PPP項(xiàng)目融資模式在棚戶區(qū)改造建設(shè)中的必要性和可行性，并初步設(shè)計(jì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP 模式運(yùn)作流程，針對(duì)性地提出發(fā)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式的政策建議。

Abstract： The application of PPP model can effectively solve the current financial constraints in shantytowns transform project. This paper discusses the necessity and feasibility of the PPP Project Financing in the transform of shantytowns， and preliminary designs the PPP mode operation process in shantytowns transform， and puts forward the policy recommendations for the development of shantytowns transform project PPP mode.

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；PPP模式；融資約束

Key words： shantytowns transform；PPP financing mode；financial constraints

中圖分類號(hào)：F283；F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）32-0022-03

0 引言

2013年，新一屆中央政府提出棚戶區(qū)改造是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。并且政府提出從2013年到2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶以上和改造1 億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，由此開啟新一輪棚改，棚戶區(qū)改造工作已上升為黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大民生工程。截至2015年5月8日，國(guó)家開發(fā)銀行已累計(jì)發(fā)放棚改貸款10033億元，支持了全國(guó)三十多個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的棚戶區(qū)改造，得到了國(guó)務(wù)院和棚改群眾的充分肯定和贊賞。然而，棚戶區(qū)改造的巨大資金缺口卻直接影響了其順利推進(jìn)。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目需要采用一種合適的融資模式來(lái)突破這一障礙，而PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴關(guān)系）模式便是最佳選擇。雖然PPP模式運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有很多成功的案例，但是該融資方式在棚戶區(qū)改造方面的運(yùn)用并未普及和得到應(yīng)有的重視。本文基于PPP模式相關(guān)研究，深入研究該融資模式在棚改建設(shè)中應(yīng)用的必要性、可行性和運(yùn)作流程，以期解決棚改建設(shè)中面臨融資難的問(wèn)題。

1 棚改項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性

1.1 應(yīng)用PPP模式的必要性

1.1.1 減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，2015年棚戶區(qū)改造新安排580萬(wàn)套，比2014年增加110萬(wàn)，建設(shè)資金近30000億元。由于新一輪棚改中有很多棚戶區(qū)位于商業(yè)開發(fā)價(jià)值不高的區(qū)域，對(duì)社會(huì)資金的吸引力小，只能由政府主導(dǎo)。同時(shí)，隨著國(guó)發(fā)43號(hào)文及新預(yù)算法的實(shí)施，政府融資去平臺(tái)化，這使得政府應(yīng)用于棚改項(xiàng)目傳統(tǒng)的融資模式難以為繼，必須通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，積極探索新的融資渠道，以彌補(bǔ)棚改業(yè)務(wù)存在的巨大資金缺口。在棚戶區(qū)改造建設(shè)中，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與其中，實(shí)現(xiàn)棚改項(xiàng)目投資主體多元化，從而發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資金，拓展棚改建設(shè)的融資渠道。而以公私合作為特征的PPP模式，能夠有效地實(shí)現(xiàn)政府公共部門和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，擴(kuò)大資金來(lái)源。因此，在棚戶區(qū)改造建設(shè)過(guò)程中積極引入PPP模式可以解決資金不足的問(wèn)題。

1.1.2 降低和分散風(fēng)險(xiǎn)

在棚改建設(shè)PPP融資模式中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本在項(xiàng)目的初始階段就開始介入，政府和民營(yíng)部門通過(guò)談判，確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高棚改建設(shè)的效率和效益。一方面，社會(huì)資本運(yùn)用其先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，參與項(xiàng)目的可行性研究、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分配，從而有效地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，提高棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)效率。另一方面，政府公共部門發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)從整體上把控棚改建設(shè)項(xiàng)目的布局，對(duì)棚改建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行檢查與監(jiān)督，促進(jìn)安置房的合理分配。

1.1.3 擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域

通過(guò)PPP模式讓社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)政府和私營(yíng)部門雙贏或者多贏。PPP模式可以拓寬社會(huì)資本的投資渠道，獲得經(jīng)濟(jì)利益。雖然棚改項(xiàng)建設(shè)屬于民生工程，盈利能力較低，但是政府可以通過(guò)政策補(bǔ)貼環(huán)節(jié)讓社會(huì)資本從中獲得合理的投資回報(bào)。這些優(yōu)惠政策可以給社會(huì)資本帶來(lái)更多潛在的投資機(jī)會(huì)和利益。棚改建設(shè)引入PPP模式可以提高社會(huì)資本的利用效率的同時(shí)也提升社會(huì)資本的投資信心，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 應(yīng)用PPP融資模式的可行性

1.2.1 良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

PPP模式作為一種公私合作、實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，在20世紀(jì)80年代就在世界范圍內(nèi)得到快速發(fā)展，并積累許多經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代至今，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，并且有很多成功的案例，就河南省而言，焦作市運(yùn)用PPP融資模式改造棚戶區(qū)取得顯著效果，整個(gè)改造過(guò)程政府僅投入了2.2億元，便撬動(dòng)了20多億元的社會(huì)資金，使得PPP融資模式真正發(fā)揮“杠桿”作用，不僅緩解了地方財(cái)政的壓力，而且還使參與的社會(huì)資本獲得相應(yīng)的投資回報(bào)，真正實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。

1.2.2 有利的政策導(dǎo)向

棚戶區(qū)改造建設(shè)是一項(xiàng)重要的民生工程，要想發(fā)揮政府和社會(huì)投資的合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，需要政府出臺(tái)政策為社會(huì)資本參與民生工程營(yíng)造良好的環(huán)境、推出各種優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本參與其中，為社會(huì)資本參與棚改建設(shè)打開了政策大門，為棚戶區(qū)改造建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。

1.2.3 穩(wěn)定的投資回報(bào)

棚改建設(shè)能否能吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵因素是項(xiàng)目本身的盈利能力是否滿足民營(yíng)投資者的利益回報(bào)需求。只有棚改建設(shè)的收益大于社會(huì)資本的投資成本時(shí)，PPP模式才能在棚改項(xiàng)目上真正得以落實(shí)。事實(shí)上，PPP模式下，社會(huì)資本參與棚改建設(shè)是有利可圖的，政府為了使社會(huì)資本獲得合理穩(wěn)定的收益率，會(huì)從多方面提供優(yōu)惠條件以吸引社會(huì)資本參與棚改建設(shè)。在PPP模式中，社會(huì)資本可以獲得政府直接劃撥的土地、較高的貸款授信額度、一系列稅收減免等優(yōu)惠措施。所以，綜合起來(lái)看，社會(huì)資本參與棚改建設(shè)能夠獲得穩(wěn)定、可觀的投資回報(bào)，這使得棚改建設(shè)過(guò)程中運(yùn)用PPP模式具備可行性。

2 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作流程

棚戶區(qū)改造PPP模式是指政府公共部門與社會(huì)資本以棚改項(xiàng)目為合作基礎(chǔ)，政府公共部門支持社會(huì)資本融資，讓社會(huì)資本所掌握的的資源參與其中，從而在實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)也為社會(huì)資本帶來(lái)利益。本文基于采用PPP模式可行性和必要性，結(jié)合PPP的自身特征，提出PPP模式運(yùn)作流程：第一，是棚改項(xiàng)目確立階段。政府公共部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)棚改項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，完成可行性研究報(bào)告、審批文件和招標(biāo)文件，確定投標(biāo)單位（社會(huì)資本）。第二，棚改項(xiàng)目招投標(biāo)階段。組織招投標(biāo)，評(píng)選出候選中標(biāo)者，公共部門與候選中標(biāo)者進(jìn)行詳細(xì)談判，確定最終的中標(biāo)者，并與其簽訂附融資期限條件的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。第三，棚改項(xiàng)目融資階段。由中標(biāo)單位（社會(huì)資本）就棚改項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，這其中包括確定融資任務(wù)和目標(biāo)、設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)、確定為該項(xiàng)目提供融資貸款的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，并與其簽署融資協(xié)議，同時(shí)，社會(huì)資本必須在政府公共部門所規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，否則，政府有權(quán)取消已草簽的特許權(quán)協(xié)議，而重新組織招標(biāo)。第四，棚改項(xiàng)目建設(shè)階段。項(xiàng)目公司與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同，與承包商簽訂施工合同，由承包商按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置房。第五，棚改項(xiàng)目移交階段。安置房建設(shè)完成并通過(guò)相關(guān)部門的驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司依據(jù)特許權(quán)協(xié)議向拆遷戶提供安置房。

3 融資棚改項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的難點(diǎn)

3.1 融資困難

棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目周期長(zhǎng)，需要中長(zhǎng)期資金支持，但實(shí)際上進(jìn)入棚改工程的中長(zhǎng)期資金種類非常有限，主要以國(guó)家開發(fā)性金融為主，缺乏廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源。當(dāng)前PPP如火如荼，財(cái)政部和省市級(jí)PPP項(xiàng)目入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模預(yù)計(jì)至少30萬(wàn)億以上。然而民間對(duì)PPP的“冷淡”卻是和政府部門的“熱情”形成鮮明對(duì)比。民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目屈指可數(shù)。到目前為止，PPP項(xiàng)目落地率（簽約率）也不足5%。究其原因，PPP融資難是不掙得事實(shí)。民營(yíng)資本融資困局的原因主要有：融資成本高、投資回報(bào)率限制、資產(chǎn)流動(dòng)性差，民營(yíng)資本擔(dān)心被“套牢”。

3.2 國(guó)內(nèi)尚缺乏完善統(tǒng)一的法律體系。

從2013年以來(lái)，PPP一詞在國(guó)內(nèi)可以說(shuō)是炙手可熱，PPP不僅是一種融資模式，還是政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的權(quán)利和義務(wù)的約定，需要國(guó)家出臺(tái)一套完善、科學(xué)、合理的法律制度規(guī)范其健康運(yùn)行?，F(xiàn)有的大部分支持PPP模式的國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、政府政策，效力等級(jí)較低，約束性不強(qiáng)；另一方面，沒有上位法對(duì)社會(huì)資本的保護(hù)，一旦政府違約，民營(yíng)資本權(quán)益沒有法律對(duì)其提供保障。因此，國(guó)家層面立法工作迫在眉睫。

3.3 政府難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

在PPP模式下，政府追求的是社會(huì)效益和環(huán)境效益，社會(huì)資本追求的是經(jīng)濟(jì)利益，二者之間存在差異。當(dāng)前的規(guī)定雖然從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度、運(yùn)行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，但由于缺少可操作性的政策支持，政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管只有籠統(tǒng)的規(guī)定，并未涉及到監(jiān)管過(guò)程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果，導(dǎo)致政府監(jiān)管基本上形同虛設(shè)。而在政府監(jiān)管缺位的情況下，社會(huì)資本出于節(jié)省成本考慮很可能會(huì)影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。如，在政府監(jiān)管不到位的情況下，社會(huì)資本方為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能在安置房建設(shè)中發(fā)生偷工減料的行為、影響房屋的建筑質(zhì)量等。

4 發(fā)展棚改項(xiàng)目PPP模式的政策建議

4.1 積極創(chuàng)新融資方式

做好PPP模式下棚改工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取多樣化融資手段，針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)和完善金融產(chǎn)品和融資方式。第一，豐富融資手段。通過(guò)各類的保函，各類基金（包括引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金、PDF基金等）、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、中期票?jù)、資管計(jì)劃和險(xiǎn)資計(jì)劃、融資租賃等金融工具的靈活組合，降低融資成本，擴(kuò)大資金來(lái)源；第二，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提前介入，PPP各參與方應(yīng)充分考慮項(xiàng)目融資落地的可行性，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)則積極提出緩解風(fēng)險(xiǎn)的條款建議，爭(zhēng)取通過(guò)PPP合同有效地化解和轉(zhuǎn)移融資風(fēng)險(xiǎn)；第三，政府建立有效的金融體系，擴(kuò)大商業(yè)銀行的貸款力度，即棚改項(xiàng)目公司可以直接獲得銀行提供的開發(fā)貸款，甚至采用財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)減小社會(huì)資本的利息負(fù)擔(dān)。

4.2 完善法律法規(guī)并提供人才支持

政府應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的PPP法律制度體系，如國(guó)家應(yīng)確立PPP項(xiàng)目適用于民商法，通過(guò)法律，界定PPP應(yīng)用范圍，明確政府主管部門及審批程序，合理確定政府部門和社會(huì)資本的主要權(quán)利和義務(wù)，明確合同框架、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)管、社會(huì)資本參與及退出機(jī)制等以改善政府與企業(yè)雙方不對(duì)等的關(guān)系，從法律的角度明確各級(jí)政府在保障公民居住權(quán)利方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。另一方面，為配合PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，省、市政府應(yīng)培養(yǎng)一批熟悉PPP業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，可委托專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)從事PPP項(xiàng)目的行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，也可以雇傭?qū)I(yè)的咨詢?nèi)藛T，以增強(qiáng)政府從事PPP項(xiàng)目的能力。

4.3 政府出臺(tái)棚改優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本積極參與

政府應(yīng)提供相應(yīng)的金融支持，建立有效的金融體系，如擴(kuò)大商業(yè)銀行的貸款力度，以及采用財(cái)政補(bǔ)貼利率等方式來(lái)吸引社會(huì)資本參與。所以，在PPP模式中需要包括政府補(bǔ)貼的環(huán)節(jié)。政府補(bǔ)貼可采取資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)補(bǔ)貼和捆綁開發(fā)等多種形式。積極利用住房公積金貸款，擴(kuò)大其業(yè)務(wù)范圍，增加其貸款種類，既能為棚改建設(shè)提供資金支持，也能滿足住房公積金自身增值的需要，政府應(yīng)創(chuàng)造條件為棚改建設(shè)的項(xiàng)目公司發(fā)行債券開通“綠色通道”，緩解融資難題。

5 結(jié)語(yǔ)

PPP模式能夠廣泛吸引社會(huì)資本參與棚改項(xiàng)目建設(shè)、減輕政府負(fù)擔(dān)，拓寬棚改融資渠道，而且還能夠通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)降低各方風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，引入PPP模式是突破棚戶區(qū)改造建設(shè)資金缺口障礙的最佳選擇。目前，PPP模式在棚戶區(qū)改造建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該融資模式在棚改中的應(yīng)用，就需要政府從法律、稅收和金融方面提供政策支持，進(jìn)一步推動(dòng)棚戶區(qū)改造建設(shè)。

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