四川小涼山彝區(qū)精準扶貧對象脫貧致富的法治保障探析

沈建軍　王京星　李雯瑤

摘? ?要：脫貧攻堅已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段，小涼山彝區(qū)脫貧攻堅異常困難。如何破解彝區(qū)深度貧困，法治扶貧責無旁貸。小涼山彝區(qū)的法治扶貧工作盡管取得了不少成績，但精準扶貧的法治化進程依然存在一些不容忽視的問題和困難。針對問題，要從四個方面入手：“黨建”引領(lǐng)是關(guān)鍵，“治理體系”建設(shè)是基礎(chǔ)，“治理能力”建設(shè)是重點，“法治信仰”培養(yǎng)是前提。

關(guān)鍵詞：小涼山彝區(qū);扶貧對象;脫貧致富;法治保障

中圖分類號：D92? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.003

文章編號：1009-6922（2020）02-17-10

時下，脫貧攻堅已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段。地處四川省小涼山地區(qū)的樂山市馬邊彝族自治縣、峨邊彝族自治縣和金口河區(qū)（簡稱“兩縣一區(qū)”），由于耕地資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、貧困群眾素質(zhì)較低，脫貧攻堅異常困難。如何圍繞“兩不愁三保障”這個核心，全力攻克彝區(qū)堅中之堅、貧中之貧、困中之困，不僅需要專注用心，更需要身體力行，發(fā)出“洪荒之力”！產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、兜底保障等，都是破解彝區(qū)深度貧困的一劑劑良策。但在所有這些良策中，法治扶貧是責無旁貸的。在扶貧法律關(guān)系中，主體（誰來扶）、內(nèi)容（扶什么）和客體（扶持誰）須首要解決。推動精準扶貧工作法治化發(fā)展，是實現(xiàn)精準扶貧工作制度化、規(guī)范化、長效化的必然選擇。

一、四川小涼山彝區(qū)精準扶貧對象的基本情況

小涼山彝區(qū)的“兩縣一區(qū)”幅員面積5284平方公里，占樂山市總面積的41.2%;戶籍人口41.5萬人，占樂山市戶籍人口的11.7%。馬邊彝族自治縣轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9個社區(qū)114個村，總?cè)丝?2萬，其中省定貧困村95個，農(nóng)業(yè)人口17.5萬人，建檔立卡貧困戶8000戶2.6萬人，貧困發(fā)生率12%;峨邊彝族自治縣有15萬名彝漢同胞，其中省定貧困村106個，建檔立卡貧困人口7977戶28491人，貧困發(fā)生率23.16%;金口河區(qū)有建檔立卡貧困戶1680戶4622人，其中5個省定貧困村有230戶654人，貧困發(fā)生率12.3%。“兩縣一區(qū)”貧困面廣、線長、程度深，是國家扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)和省定深度貧困地區(qū)?！皟煽h一區(qū)”經(jīng)過艱苦努力、奮力攻堅，2019年金口河區(qū)脫貧攻堅取得決定性勝利，成為大小涼山彝區(qū)首個高質(zhì)量的“摘帽”縣;2020年馬邊縣彝族自治縣、峨邊彝族自治縣也退出貧困縣序列。

二、四川小涼山彝區(qū)精準扶貧對象脫貧致富法治保障的主要做法及成效

運用法治思維和法治方式為脫貧攻堅工作保駕護航，是“兩縣一區(qū)”一直堅守的原則。

（一）“三化”并進，法治扶貧有平臺有保障

1.依法治理網(wǎng)格化。健全“一村（居）一法律顧問”制度，采取縣設(shè)“德古”協(xié)會，村設(shè)“德古”調(diào)解室、公開欄，組設(shè)協(xié)調(diào)點、公示窗，戶設(shè)公告牌上墻，“村+組+戶”方式點對點落實國家政策和開展法制宣傳，全面實現(xiàn)法制宣傳全覆蓋、依法治理網(wǎng)格化。金口河區(qū)選派優(yōu)秀法官、檢察官、警官和律師（“三官一律”）下沉到全區(qū)41個行政村、4個社區(qū)，通過“上門坐診、電話問診、微信導(dǎo)診”等方式，提供政策法規(guī)宣講、村民自治管理、矛盾糾紛化解、合法權(quán)益維護等法律服務(wù)。峨邊彝族自治縣“德古”協(xié)會平均每年調(diào)解糾紛400余起。僅白楊鄉(xiāng)瓦洛村就有專門的“德古”調(diào)解員3名、普法工作隊員9名，確保了人員到位;設(shè)有調(diào)解室1處、公開欄8個，在群眾聚集區(qū)設(shè)置協(xié)調(diào)點6處、法治展板2個，確保了場地到位;“德古”以調(diào)解流程、村規(guī)民約和信訪條件“3+3”等規(guī)章制度上墻公示，確保了規(guī)章到位。

2.宣傳方式多樣化。以“法律七進”為契機，以“農(nóng)民夜校”“黨群活動中心”等為平臺，充分利用“三官一律”、基層黨員干部及人民調(diào)解員等力量，向村民宣傳國家相關(guān)政策和法律法規(guī)，讓村民足不出村就能了解到與自己息息相關(guān)的政策法規(guī)。駐村工作隊、包村干部、聯(lián)戶干部走村入戶開展脫貧攻堅任務(wù)的同時，積極宣傳黨的政策和法律，提高村民法律意識。金口河區(qū)組建了41支法律服務(wù)小分隊，利用農(nóng)閑、趕集、節(jié)慶等時間節(jié)點，通過“彝漢雙語法治夜?！薄⒎ㄖ菩麄鳌耙粭l街”、以調(diào)釋法、發(fā)放普法讀物等形式開展法治宣傳活動。僅2019年就開展了法治宣傳130余場次，貧困人口受教育率達100%，排查化解各類矛盾糾紛372件。馬邊彝族自治縣利用電視媒體、電信寬帶數(shù)字電視“策馬揚邊”脫貧攻堅信息化平臺、馬邊新聞網(wǎng)、馬邊政府門戶網(wǎng)、彝漢雙語法治宣傳櫥窗、馬邊12348法律援助咨詢專線、“馬邊法治”手機彩信客戶端、法治樂山網(wǎng)、手機微信客戶端、頭條號等新聞媒體廣泛宣傳法律知識。從2018年至今已發(fā)送18期、36萬余條，累計發(fā)送198期、396萬余條。打造了“李老四法治文化農(nóng)家樂”和“麗都法治文化茶樓”，進一步豐富了法治宣傳的載體。

3.資金保障制度化。彝族“德古”調(diào)解民間各類矛盾糾紛自古有之，村寨矛盾糾紛調(diào)解主要依靠“德古”，但民間“德古”調(diào)解存在“亂收費、高價位”現(xiàn)象。近年來，縣、鄉(xiāng)對“德古”調(diào)解進行了規(guī)范化管理，將全縣符合標準并自愿的民間“德古”納入縣“德古”調(diào)解協(xié)會統(tǒng)一管理，并制定了矛盾調(diào)解獎補政策。村上建立一套矛盾摸排、上報、協(xié)調(diào)、備案流程，將無序調(diào)解納入制度管理中，規(guī)定調(diào)解不收取當事人的任何費用，其調(diào)解案件由人民政府實行“以獎代補”，所需資金由專項資金予以保障，調(diào)解成功的根據(jù)案件類型和經(jīng)濟價值予以不同的補助。通過群眾監(jiān)督、黨委考核，規(guī)范化調(diào)解、統(tǒng)一獎補，增強調(diào)解能力。群眾認可的“德古”名利雙收，逐步破解以往的“德古”亂象。

（二）“四措”并用，法治扶貧有實戰(zhàn)有成效

1.將村規(guī)民約與治理“雙高”相結(jié)合。彝族地區(qū)歷來有“薄養(yǎng)厚葬、高額彩禮、相互攀比”等風氣，因婚、因債引發(fā)的糾紛頻發(fā)，“移風易俗”刻不容緩?！皟煽h一區(qū)”采取“黨委指導(dǎo)+德古會盟+村民自治”治理模式，村成立“德古”協(xié)會。由“德古”（有組織和調(diào)解能力、群眾信服、口碑好的彝族群眾）發(fā)動群眾討論修訂村規(guī)民約，約定聘金從13萬—18萬降到5萬以內(nèi)、禮金從5萬—8萬降到2萬元以內(nèi)，將婚聘禮金控制在7萬以內(nèi)。成立“紅白喜事”理事會，村民家“紅白喜事”都必須向理事會報備，理事會對婚聘禮金和牽豬趕羊進行監(jiān)督，并嚴格禁止燃放煙花爆竹。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年峨邊結(jié)婚的361對彝族男女中，平均禮聘金下降52%，因婚返貧現(xiàn)象大幅降低。白楊鄉(xiāng)瓦洛村借助“德古工作法”，將移風易俗作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的內(nèi)驅(qū)動力，探索出一條移風易俗促脫貧、勤勞奮進奔小康的發(fā)展之路。該村貧困群眾陳規(guī)陋習得到有效革除，2017年底實現(xiàn)整村脫貧摘帽。

2.將新時代法治理念與傳統(tǒng)調(diào)解方式相結(jié)合。按照“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的原則，堅持“民事民議、民事民定”，把“誰來解決、怎么解決、何時解決”的問題交給村民代表會、村民大會討論決定。堅持依法治村與扶貧開發(fā)有機結(jié)合，用法治思維推進和規(guī)范扶貧開發(fā)，用村規(guī)民約明確規(guī)定貧困戶的義務(wù)，明確其在新村聚居點建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持及各類建設(shè)中必須遵守相關(guān)規(guī)定和要求，充分發(fā)揮合同、協(xié)議在精準扶貧工作中的規(guī)范作用。圍繞依法治村，大力推進基層民主，強化村務(wù)公開，保障村民對村務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利。調(diào)解糾紛時，以“德古”為矛盾調(diào)解的主渠道，“德古”依據(jù)事實、理由，綜合當事人基本情況，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或村規(guī)民約提出調(diào)解意見，并將調(diào)解結(jié)果分別向當事人和“德古”所在地調(diào)委會報告。對調(diào)解成功的，要及時立卷、歸檔;對調(diào)解不成功的，要做好當事人的思想穩(wěn)控工作，并引導(dǎo)當事人通過司法途徑解決。

3.將普法用法和農(nóng)民夜校相結(jié)合。農(nóng)民夜校不僅是村民學(xué)習發(fā)家致富經(jīng)驗的陣地，更是村基層組織和村民學(xué)習政策法律、樹立法治思維、形成法治理念的陣地。農(nóng)民夜校實行駐村工作隊與村支兩委雙負責制，雙方密切配合，共同制定教學(xué)計劃，精選師資力量，精心組織培訓(xùn)。同時受邀授課的專家領(lǐng)導(dǎo)也充分利用農(nóng)民夜校機會，深入開展“大學(xué)習、大討論、大調(diào)研”活動，充分與村民交流，收集了解民情，形成報告，做到下情上傳、上策下宣。駐村工作隊和村支兩委干部必須承擔農(nóng)民夜校授課任務(wù)，積極利用農(nóng)民夜校平臺主動學(xué)習、認真?zhèn)湔n，將“三會一課”融入到農(nóng)民夜校，不斷增強村組干部的法治理念，提升依法治村的能力水平。馬邊縣創(chuàng)新方式方法，上好“三堂課”（進學(xué)校上好一堂“法治課”、進村社上好一堂“德育課”、進網(wǎng)絡(luò)上好一堂“普法課”），為彝區(qū)扶貧攻堅撐起了一把“平安護航傘”。

4.將培養(yǎng)法治思維與開展群眾文化活動相結(jié)合。為充分調(diào)動村民學(xué)法守法的積極性，鄉(xiāng)村兩級制度化開展“遵法守約示范村”“五類示范戶”評選活動，開展季度“五星”評選表彰、百姓宣講團、“手把手，戶對戶”聯(lián)戶樹新風、大篷車文化表演進鄉(xiāng)村、播放法治電影等群眾喜聞樂見的形式宣傳法律知識;通過開展形式多樣的文明新風考評和交流活動，定期開展文化表演、公益勞動、體育競賽，將依法依規(guī)、孝老愛親、文明禮貌等新思想、新觀念傳達給村民。針對當前農(nóng)村青壯年外出務(wù)工占比多的情況，活動以婦女、兒童和老年人為重點服務(wù)對象，突出常態(tài)化、民俗化，既提高了基層治理的組織化程度，又激發(fā)了廣大群眾參與公共事務(wù)的積極性，培養(yǎng)了村民們的法治意識，增強了責任心、榮譽感。峨邊縣的“遵法守約示范戶”達到50%以上。馬邊則著力講好本土法治故事，采取“清單制+責任制”方式，細化法治故事的本土征集，建立傳播平臺，講好法治故事，傳播法治好聲音，助推脫貧攻堅工作，成為樂山法治扶貧的首創(chuàng)和亮點。

（三）圍繞社會穩(wěn)定底線，建立“四個結(jié)合”

“兩縣一區(qū)”緊緊圍繞“脫貧攻堅”這個中心，堅守“社會穩(wěn)定”這條底線，堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)矛盾糾紛化解多元化、治安防控體系立體化、服務(wù)管理效能化，著力為脫貧攻堅提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

1.“扶貧+調(diào)解”，建立矛盾糾紛多元化解機制。充分發(fā)揮人民調(diào)解 “第一道防線”的作用，加強鄉(xiāng)、村人民調(diào)解組織和以“法律明白人”為骨干的人民調(diào)解員隊伍建設(shè)。堅持矛盾糾紛村（社區(qū)）每周排查一次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半月排查一次、縣區(qū)每月分析交辦一次，抓早抓小、抓苗頭、注重細節(jié)，狠抓彝族婚姻糾紛、家庭糾紛、經(jīng)濟糾紛等與民生密切相關(guān)的矛盾糾紛的排查調(diào)處工作。廣泛推行“三三制調(diào)解”和“隨手調(diào)”“院壩調(diào)”，由村民推選1名法律明白人、1名村民代表與1名小組長組成“三人小組”，就地化解常見多發(fā)的山林土地確權(quán)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、異地扶貧搬遷、鄰里邊界、勞動用工、婚姻家庭等矛盾糾紛。按照“五定五包五個一”的標準，嚴格落實包案調(diào)處責任，努力實現(xiàn)案結(jié)事了。對于新排查出的矛盾糾紛納入全縣矛盾糾紛包案化解臺賬，實行領(lǐng)導(dǎo)包案和掛牌督辦，對重大涉穩(wěn)問題由縣領(lǐng)導(dǎo)包案，實行個案會商、專案攻堅。充分把握脫貧攻堅市、縣部門（單位）下派“第一書記”扎根農(nóng)村、貼近基層、貼近群眾的有利時機，密切聯(lián)系全縣貧困人口，廣泛收集社情民意，及時化解社會矛盾。扎實開展“法律援助民生工程”，組織法律援助工作者繼續(xù)免費為未成年人、殘疾人、農(nóng)民工等困難群體提供法律援助。從2017年至2019年，馬邊縣法律援助中心共免費辦理涉及精準扶貧戶的各類案件26件52人次，免收代理費用13萬元，挽回或避免損失52余萬元，充分化解了矛盾，有效維護了貧困戶的合法權(quán)益。同時，由鎮(zhèn)村干部、司法人員、村民代表、法律顧問、法律明白人、“德古”為成員，建立標準化、規(guī)范化矛盾糾紛聯(lián)動調(diào)處機制，綜合運用講道理、談法律、說親情的方式把矛盾糾紛化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)，為脫貧攻堅營造和諧穩(wěn)定的環(huán)境。2018年，峨邊縣排查各類矛盾糾紛1458件，受理1406件，調(diào)處成功1322件，成功率為94.3%，無“民轉(zhuǎn)刑”案件發(fā)生，有力維護了全縣社會穩(wěn)定。

2.“扶貧+綜治”，建立貧困地區(qū)治安防范機制。以貧困村為重點，大力實施“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”建設(shè)。對種植、養(yǎng)殖專業(yè)戶等重點農(nóng)戶落實各項防范措施，嚴防侵財案件發(fā)生。調(diào)整充實“紅袖標”隊伍，在城鄉(xiāng)實行多層次、網(wǎng)格化治安巡防，有效提升了社會治安管控能力。針對農(nóng)村貧困地區(qū)留守老人、兒童較多和入室盜竊案件多發(fā)的問題，推廣“十戶聯(lián)防”技防措施。針對盜竊電動車問題，推廣安裝“行車衛(wèi)士”報警裝置，妥善處理化解扶貧開發(fā)工作中因項目建設(shè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、征地拆遷、利益沖突等引起的糾紛和問題。嚴厲整治打擊懲治毒品犯罪，嚴防毒品在農(nóng)村蔓延;完善吸毒人員動態(tài)管控機制，強化多種戒毒措施，使戒毒人員遠離毒品、融入社會;嚴厲查處賭博陋習，凈化社會風氣，防止因毒致貧、因賭致貧、因毒返貧、因賭返貧。加強整治社會治安亂點，鏟除影響惡劣的村霸、惡霸、宗族惡勢力，切實保護農(nóng)民的切身利益。這些措施的落實有效遏制了群眾反映強烈的侵財性案件多發(fā)勢頭，農(nóng)村地區(qū)治安狀況明顯好轉(zhuǎn)。馬邊榮丁鎮(zhèn)后池村為助推脫貧攻堅，創(chuàng)新村級事務(wù)管理，率先在后池村三組推行“蜂巢式”管理的“微治理”模式。該模式按照村民居住的地理位置和家族分布情況，將后池村三組107戶村民分為5個蜂巢，每個蜂巢的村民自愿推選巢長。推選出來的巢長負責對本蜂巢內(nèi)的村民宣傳黨的政策、收集民情民意、化解鄰里糾紛、整治環(huán)境衛(wèi)生、促進移風易俗等。后池村通過實施蜂巢式“微治理”，實現(xiàn)了群眾走訪全覆蓋、村務(wù)監(jiān)督無死角，及時發(fā)現(xiàn)并解決了苗頭性問題5個，涉及惠農(nóng)補貼兌現(xiàn)、扶貧政策落實、村組干部履職等方方面面，參與監(jiān)督檢查10余次，收集群眾對工程項目的合理化意見建議3條，發(fā)現(xiàn)并整改問題2個，約談1人、批評教育2人，真正做到了扶貧領(lǐng)域問題早發(fā)現(xiàn)、早解決、早處理，為全鎮(zhèn)脫貧奔康提供了堅強的紀律保障。

3.“扶貧+法援”，建立困難群眾合法權(quán)益保護機制?？h級人民法院充分發(fā)揮審判職能，深入踐行司法為民，嚴格公正司法，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力的司法服務(wù)。通過整合資源，創(chuàng)新多元化矛盾糾紛解決機制，充分運用訴非銜接機制，加大調(diào)解力度。峨邊特邀民間“德古”調(diào)解員10名、律師調(diào)解員3名，接受當事人申請或人民法院邀請、委托、移送，參與矛盾化解和糾紛調(diào)解，有力化解扶貧領(lǐng)域的矛盾糾紛。同時積極推進建立人民調(diào)解、訴訟調(diào)解和行政調(diào)解“三位一體”的調(diào)解機制。邀請政府、村（社區(qū)）、人民調(diào)解員、律師事務(wù)所參與調(diào)解，實現(xiàn)調(diào)節(jié)分流，極大減少了訴訟成本，減輕了群眾經(jīng)濟負擔。大力開展巡回審判工作，基于峨邊縣部分彝族鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城較遠，縣人民法院深入鄉(xiāng)村開展巡回審判，達到“審理一案，教育一片”的法律效果，實現(xiàn)辦案和普法雙結(jié)合。

4.“扶貧+監(jiān)管”，建立扶貧重點領(lǐng)域監(jiān)管機制?？h級人民檢察院充分發(fā)揮監(jiān)督職能，綜合運用打擊、預(yù)防、教育、保護等措施，為脫貧攻堅提供堅強有力的司法保障。反貪部門認真開展“護根行動”，重點查辦涉農(nóng)、涉林及扶貧領(lǐng)域的案件，主動對接扶貧移民部門，建立健全服務(wù)保障脫貧攻堅工作機制，聯(lián)合印發(fā)《在脫貧攻堅領(lǐng)域加強職務(wù)犯罪預(yù)防工作的意見》《關(guān)于加強脫貧攻堅中刑事被害人司法救助實施辦法》;深入開展脫貧攻堅領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項預(yù)防活動，將依法查辦扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪作為首要任務(wù)。紀委、監(jiān)委始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，重點查處扶貧領(lǐng)域損害群眾利益的案件，管住小官、小案，防止“微腐敗”成為“大禍害”，著力解決群眾反映強烈的“老大難”問題，打通監(jiān)督執(zhí)紀問責“最后一公里”。近兩年來金口河區(qū)查辦涉農(nóng)、涉林及扶貧領(lǐng)域案件線索初查2件2人，立案偵查村干部貪污案件2件3人。2017年以來，峨邊縣共辦理脫貧攻堅領(lǐng)域司法救助案件4件11人，累計發(fā)放司法救助金13萬元。

三、四川小涼山彝區(qū)精準扶貧對象脫貧致富法治保障面臨的困難和問題

小涼山彝區(qū)的法治扶貧工作盡管取得了不少成績，但精準扶貧的法治化進程依然存在一些不容忽視的問題和困難。

（一）精準扶貧“治理體系”不完善

扎實推進精準脫貧，攻克深度貧困堡壘，激發(fā)扶貧對象內(nèi)生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧，需要有“精準扶貧制度”特別是“精準扶貧法律制度”為基礎(chǔ)的“治理體系”作為保障。而現(xiàn)在精準扶貧面臨的最大挑戰(zhàn)就是法律供給不足。扶貧工作更多是依賴于臨時性政策和部分法規(guī)、規(guī)章作為支撐，相較而言，其位階低、權(quán)威性不夠。沒有法律的規(guī)范、引導(dǎo)和制約，公權(quán)力就有可能關(guān)不進制度的籠子里，公民的權(quán)利也難以得到保障，“兩不愁、三保障”的成果就可能得不到鞏固，精準扶貧資源優(yōu)化配置的想法也可能會落空。

（二）精準扶貧“治理能力”尚須提升

精準扶貧“治理能力”是運用“精準扶貧法律制度”實現(xiàn)精準扶貧對象脫真貧、真脫貧的能力。法治精準扶貧的過程，實際上就是依法運用公權(quán)力最大限度地保障精準扶貧對象合法權(quán)益的過程。但在脫貧攻堅的運行過程中，不容忽視的問題是：

1.行政執(zhí)法失范，法治扶貧“不嚴失公”。一是執(zhí)法力量分散，執(zhí)法合力不夠。執(zhí)法中趨利避害，有利爭著執(zhí)法，無利則相互推諉。二是扶貧行為短期化，在脫貧“政績化”驅(qū)動下，頻頻顯露的是扶貧工作的主觀性和長官意志，扶貧開發(fā)的項目選擇、資金籌措、運營模式確定等都出現(xiàn)了選擇性偏好，導(dǎo)致扶貧舉措只追求短平快。三是扶貧責任未落實，導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)“中梗阻”。少數(shù)單位和干部思想麻痹、依然故我、無動于衷，不作為、慢作為現(xiàn)象依然突出，導(dǎo)致扶貧責任落實不到位，扶貧工作質(zhì)量受到嚴重影響。四是矛盾糾紛化解乏力，滋生“信訪不信法”。在扶貧惠民惠農(nóng)領(lǐng)域，因截留挪用、虛報冒領(lǐng)、騙取套取、優(yōu)親厚友、吃拿卡要等產(chǎn)生的糾紛以及因土地承包經(jīng)營權(quán)、土地租賃合同、勞動爭議等發(fā)生的糾紛，如果得不到合理合法解決，極易導(dǎo)致“信訪不信法”。五是扶貧資金不到位，侵占貧困群眾“保命錢”，表現(xiàn)為：套取騙取“悄然轉(zhuǎn)向”、實物扶持“與民爭利”，個別基層黨員干部逐漸將套取“目光”轉(zhuǎn)向了成效難以量化、見效周期長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金，并將各部門下發(fā)的扶貧物資、扶持款物據(jù)為己有。

2.司法救濟機制弱化，法治扶貧“防線不牢”。精準扶貧，司法要管用。司法應(yīng)當在扶貧對象權(quán)利和利益受損時給予充分救濟和保護。但由于一些基層司法人員自身法律觀念淡薄，存在“官本位”思想，處理案件時漠視貧困群眾合法權(quán)益，不能充分保證貧困群眾行使訴權(quán)，導(dǎo)致辦案效率低、質(zhì)量不高;加上法官員額制度改革，法院受理案件數(shù)量劇增，案多人少的矛盾日益突出，調(diào)查取證、就地辦案、巡回辦案逐漸減少;一些涉及扶貧領(lǐng)域的案件，受到人情或者地方權(quán)力的干擾，裁判的公正性發(fā)生偏頗;有些案件中司法活動不規(guī)范，嚴肅性不高，不能按法定時限及時結(jié)案;有些生效裁判還面臨執(zhí)行力不強的尷尬。所有這些都損害了司法公信力，影響了司法權(quán)威。

3.監(jiān)督機制不完善，法治扶貧“問責不力”。監(jiān)督機制不健全，督查巡視暗訪政策設(shè)計中的考核時間周期較短，申訴、檢舉機制不完善，導(dǎo)致專項扶貧資金使用效益低下;監(jiān)督主體沒有形成合力，對農(nóng)村精準扶貧的監(jiān)督多集中于民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督，多元化主體的監(jiān)督機制未建立;精準扶貧的法律監(jiān)督薄弱，沒有與其他監(jiān)督形式形成有效聯(lián)動，一些侵蝕扶貧資金的行為沒有受到法律的嚴懲，僅僅給予黨紀和政務(wù)處分，法律沒有發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用。

（三）精準扶貧“法治信仰”尚未有效形成

盡管普法工作已進入“七五”階段，但“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治意識尚未普遍形成。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門領(lǐng)導(dǎo)干部對普法工作重要性的認識還不到位，“說起來重要，做起來次要”的現(xiàn)象普遍存在。少數(shù)干部依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的意識還比較淡薄。法制宣傳工作發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村特別是偏遠村組、彝族村組的普法工作仍然薄弱，加上某些客觀因素也不同程度地制約著法治扶貧工作的開展，進而導(dǎo)致一些扶貧對象對自身的權(quán)利和義務(wù)并不完全了解。遇有矛盾糾紛，扶貧對象首先想到的不是運用法律方式解決問題，而是寄希望于法外解決，甚至“信訪不信法”。同時，部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰缺失，認為法律與自己從事的工作關(guān)系不大，學(xué)不學(xué)無所謂;有的認為自己是領(lǐng)導(dǎo)，法律方面有法律機構(gòu)、業(yè)務(wù)部門把關(guān)，不需要親自學(xué)，從而導(dǎo)致個別領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)活動不能全部做到于法有據(jù);有的在工作中不會使用法律術(shù)語;有的在化解涉法信訪問題時不能運用法律條款，還存在“擺平就是水平”的想法。

四、四川小涼山彝區(qū)精準扶貧對象脫貧致富法治保障的路徑選擇

精準扶貧，長期而復(fù)雜，需有穩(wěn)定、長期的制度作保障，以此實現(xiàn)精準扶貧法治化、長效化、規(guī)范化，真正做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。

（一）法治保障，“黨建”引領(lǐng)是關(guān)鍵

1.強“領(lǐng)導(dǎo)”，細“責任”。今之中國，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)貫徹到法治扶貧全過程和各方面。堅持“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法（人財物）、支持司法（人財物）、帶頭守法”。各級黨政主要負責人是法治扶貧的第一責任人，負有三方面職責：一謂“牽頭之責”，即對法治扶貧工作負責牽頭組織的責任;二是“推動之責”，也就是自上而下地推動法治扶貧工作，解決法治扶貧中的重大問題;三是“兜底之責”，一旦法治扶貧過程中出現(xiàn)了重大問題，黨政主要負責人要承擔政治責任。

2.固“堡壘”，強“組織力”。積極推動小涼山彝區(qū)各級黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。“給錢給物，不如給個好支部?！焙弥Р康囊粋€重要標準，就是黨員和群眾在哪里，陣地就延伸到哪里、工作就開展到哪里。擴大基層黨組織的覆蓋面，有利于提升組織力。彝區(qū)各級黨組織應(yīng)依托扶貧與扶志（智）開展法治宣傳，解決黨員黨性意識弱化、宗旨觀念淡薄、組織紀律渙散的問題;解決黨員教育管理失之于寬松軟、不嚴不實的問題，使彝區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘更加堅固。峨邊白楊鄉(xiāng)鄉(xiāng)村兩級黨組織分別把“兩學(xué)一做”作為農(nóng)民夜校的核心內(nèi)容，加強黨員干部教育管理。把常態(tài)化、制度化融入到“三會一課”、黨員固定活動日、學(xué)習日等制度中，堅持“民事民議、民事民定”原則，把“誰來解決、怎么解決、何時解決”的問題交給村民代表會、村民大會討論決定，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

3.育“帶頭人”，強“火車頭”。扶貧攻堅，黨員發(fā)揮先鋒模范作用是支撐?！盎疖嚺艿目?、全靠車頭帶?！蹦芊癜呀M織信任、群眾公認的基層黨組織“帶頭人”選出來、用起來至關(guān)重要。今日之彝區(qū)，人口流動、能人外流、利益多元，懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”隊伍數(shù)量日益減少。能否通過法律服務(wù)和法治宣傳培育出致富“帶頭人”，彝區(qū)黨建義不容辭。今天，小涼山彝區(qū)以村“兩委會”會前學(xué)法、“農(nóng)民夜?！奔w學(xué)法等為載體，從制度層面、激勵機制、鄉(xiāng)村建設(shè)、輿論引導(dǎo)上多管齊下，營造了彝區(qū)大有可為、有為有位、建功立業(yè)的輿論氛圍，培養(yǎng)了一批看得懂法律、講得出道理、用得來政策的法律明白人成為為村級重大決策、村民法律咨詢提供法律服務(wù)的“火車頭”。

（二）法治保障，“治理體系”建設(shè)是基礎(chǔ)

精準扶貧，亟需于法有據(jù)。扶貧“治理體系”建設(shè)特別是扶貧法律制度的建構(gòu)與完善，是確保精準扶貧政策穩(wěn)定性、連貫性的前提條件。

1.立扶貧“良法”，?！懊撠殹背志?。一是著眼全局，立全國扶貧之良法。目前，我國國家層面的精準扶貧立法缺失。實踐中，對扶貧法律關(guān)系的調(diào)整主要依靠的是扶貧政策、行政法規(guī)和部分地方性法規(guī)，這些政策法規(guī)“行政色彩”普遍過濃，對扶貧對象與扶貧主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、多元化的扶貧主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系難有基于法律層面的考慮。由此，推動精準扶貧全國統(tǒng)一立法勢在必行。立法能明確精準扶貧的適用范圍、法律原則、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、運行機制、監(jiān)督檢查機制以及法律責任等內(nèi)容，實現(xiàn)精準扶貧行為的協(xié)調(diào)一致。二是著眼彝區(qū)，推動彝區(qū)扶貧立法。小涼山彝區(qū)要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治的優(yōu)勢，立足本地實際、特點，借鑒外地經(jīng)驗，制定小涼山彝區(qū)精準扶貧自治條例或單行條例，用規(guī)范的法規(guī)確定扶貧法律關(guān)系的主體、內(nèi)容、客體等相關(guān)事項，真正實現(xiàn)精準扶貧工作運行于法有據(jù)。

2.健扶貧“機制”，暢“脫貧”通道。精準扶貧、精準脫貧，關(guān)鍵要找準路子，構(gòu)建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。要著重建立健全精準脫貧的相關(guān)配套制度。諸如：精準扶貧行政管理機制、精準扶貧對象識別機制、財政專項扶貧資金管理機制、扶貧對象合理退出機制、精準扶貧考核機制、精準扶貧救濟機制等，使扶貧機制運行暢通，確保精準扶貧政策落地見實。

（三）法治保障，“治理能力”建設(shè)是重點

扶貧“治理體系”的制度優(yōu)勢只有在具體的扶貧過程中轉(zhuǎn)化為扶貧治理效能，才能真正達到“脫真貧、真脫貧”之目的。精準扶貧的過程實質(zhì)上也是“良法善治”的過程。

1.推動精準扶貧“依法行政”。一是“法定職責必須為”。實現(xiàn)彝區(qū)精準扶貧法治化，要求負有精準扶貧職責的部門及個人必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，該由政府管的一定要管好、管到位，不能推給市場、社會。要科學(xué)規(guī)范劃分扶貧事權(quán)，堅決克服和糾正“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象;要健全依法決策機制，建立扶貧重大政策、重大項目、重大工程、扶貧對象的合法性審查機制;要推動精準扶貧工作有人力、財力、物力保障，切實提高依法扶貧的能力。彝區(qū)扶貧工作既不能不作為，搞懶政、怠政，也不能亂作為，搞“文會扎堆”“數(shù)字游戲”，搞釣魚執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和變通式執(zhí)法。而是要嚴格遵照法定程序開展扶貧工作，充分賦予扶貧對象參與權(quán)和知情權(quán)，合理運用自由裁量權(quán)，平等對待扶貧對象;要建立健全政府信息公開制度，及時充分披露各級各類扶貧政策、扶貧措施，保障扶貧對象的知情權(quán)。二是“法無授權(quán)不可為”。中央明確規(guī)定，任何重大改革都必須做到于法有據(jù)。沒有法律法規(guī)依據(jù)，任何行政機關(guān)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。彝區(qū)精準扶貧并不意味著承擔扶貧責任的政府可以隨意、無限制行使權(quán)力，要防止扶貧對象的合法權(quán)益受到權(quán)力的無端侵害。不該政府管的政府不能大包大攬，應(yīng)交給市場和社會。要充分發(fā)揮企業(yè)的市場優(yōu)勢、社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和個人的靈活優(yōu)勢，真正使“六個精準”的扶貧目標落到實處。三是堅持“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。當然，在扶貧行政執(zhí)法中，執(zhí)法應(yīng)當符合這樣幾個條件：一要嚴格;二要規(guī)范;三要公正;四要文明。而不能再像以前那樣遇到違法行為就一律采用處罰、沒收的剛性處理方式?，F(xiàn)在，我們對行政相對人實施行政處罰時，一定要“剛”“柔”相濟，“軟”“硬”兼施，善用斗爭藝術(shù)。該“硬”的時候一定要“硬”起來，堅決依法整治，堅決依法管理，決不臨場退縮，決不姑息遷就。特別是在遇到重大或者緊急情況時，如果不出手或者出手不及時，如果不敢管或者不愿管，那必然的結(jié)果就是：要么放縱違法犯罪，要么貽誤戰(zhàn)機，使本來可以及時制止的苗頭未能及時制止，從而導(dǎo)致事態(tài)擴大、局面失控。同時，該“軟”的時候也一定要“軟”下來，要注意方式方法，該輕則輕、可緩則緩，要給予適當?shù)娜诵躁P(guān)懷。這樣做才不至于激化矛盾，才能使執(zhí)法目的在“剛”“柔”相濟中得以實現(xiàn)。同時，實施行政處罰時，還要注意秉持“過罰相當”的原則。也就是說，處罰種類和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應(yīng)，要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。這樣的執(zhí)法才是嚴格、規(guī)范、公正、文明的執(zhí)法。四是全面推進“政務(wù)公開”。堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。扶貧部門特別要自覺做好扶貧資金項目、扶貧對象、脫貧農(nóng)戶等的公示、公告和公開，擴大和提高政務(wù)公開的范圍和質(zhì)量。

2.強化精準扶貧“司法保障”。司法是維護社會公平正義的“最后一道防線”。司法要為精準脫貧提供強有力的司法保障。一是秉公司法。司法人員必須信仰法律、堅守法治，端穩(wěn)天平、握牢法槌，鐵面無私、秉公司法。絕不允許法外開恩，辦關(guān)系案、人情案、金錢案。司法權(quán)是居中裁判的權(quán)力，任何非法干預(yù)都會導(dǎo)致不公正的結(jié)果，影響司法公信力。由此，要繼續(xù)強化領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度;全面落實司法責任制，讓審理者裁判、讓裁判者負責;健全司法權(quán)力分工負責、相互配合、相互制約的制度安排;完備失信聯(lián)合懲戒體系。所有這些改革舉措就是希望讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。二是加強對扶貧對象合法權(quán)益的保護。要依法、妥善審理彝區(qū)金融扶貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉農(nóng)經(jīng)濟領(lǐng)域的案件和彝區(qū)涉及土地承包糾紛、農(nóng)民工、非法集資、留守人員就業(yè)、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的案件，切實保障扶貧對象的合法權(quán)益。通過以案普法、以案釋法，強力司法執(zhí)法，樹立法律權(quán)威，提高司法公信力。三是強化制度落實，提升司法保障和法律服務(wù)水平。堅持和完善人民法庭巡回審理制度，不斷提高巡回審理的水平;要完善彝區(qū)法律援助制度，擴大法律援助的范圍，對法律援助事項范圍按照不同情況實行動態(tài)調(diào)整，確保困難群眾在權(quán)利受到侵害時能夠及時獲得有效的法律幫助，對追索撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費、人身損害賠償金、勞動報酬且經(jīng)濟上有特殊困難群體可采取緩、減、免交訴訟費;增加調(diào)解方式解決糾紛的比重，探索行政訴訟和解制度，推行執(zhí)行中的和解，做到“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”。重視“民俗習慣”化解社會矛盾糾紛的作用，實現(xiàn)司法工作良好的法律效果與社會效果。

3.完善精準扶貧“監(jiān)督機制”。一是堅持問題導(dǎo)向，優(yōu)化制度設(shè)計。重點聚焦彝區(qū)精準扶貧中有關(guān)行政審批、資金安排、工程建設(shè)、土地出讓、物資采購等重點領(lǐng)域，排查制度設(shè)計的漏洞和缺陷，有針對性地“堵漏”“補缺”。要落實責任主體，抓住扶貧項目的申報、審批、實施、驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新資金項目管理、信息公開、輿論監(jiān)督、監(jiān)督檢查、責任追究等機制，形成一整套有效監(jiān)管的流程模式。二是發(fā)揮群眾監(jiān)督，完善監(jiān)督體系。建立從貧困對象確認到檢驗脫貧成效的全過程、全覆蓋監(jiān)督體系，確保彝區(qū)“六個精準”。彝區(qū)各村要成立由駐村“第一書記”、村紀檢小組長和村民代表組成的精準扶貧監(jiān)管工作小組，建立貧困戶基本信息、村民代表大會決議執(zhí)行、村務(wù)公開、扶貧項目立項、物資發(fā)放、村干部履職等監(jiān)督臺賬。對扶貧項目申報、立項、公示、實施、驗收、資金和物資發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行簽字確認，確保扶貧項目運行規(guī)范。要依法保障扶貧項目建設(shè)，對易地扶貧搬遷、水利、交通、彝家新寨等重大扶貧項目實行工程與廉政“雙監(jiān)理”。除正常進行工程監(jiān)理外，從發(fā)改、財政、審計等部門和人大代表、政協(xié)委員中選派業(yè)務(wù)能手組建廉政監(jiān)理組，分別派駐重點項目進行“事前、事中、事后”全過程監(jiān)督。要進一步細化扶貧資金監(jiān)管，嚴格執(zhí)行扶貧資金管理規(guī)定，建立“縱向到底、橫向到邊、內(nèi)外兼?zhèn)洹钡谋O(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。建立財政扶貧資金專戶，實行專賬核算、專人管理、專款專用。紀委、財政、扶貧等部門定期、不定期對扶貧項目資金使用、工程建設(shè)和財務(wù)管理等環(huán)節(jié)開展專項檢查，引進第三方中介機構(gòu)對項目資金進行審計、稽查。對扶貧資金、項目管理好、成效明顯的單位，在資金分配和試點項目安排上給予傾斜;對擠占、挪用、截留扶貧資金的單位和個人，依法依紀嚴肅處理，利用經(jīng)濟手段和行政手段激勵先進、鞭策后進。三是強化問責力度，保持高壓態(tài)勢。對彝區(qū)精準扶貧中出現(xiàn)的各類腐敗要堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，絕不姑息，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢。尤其重點查處扶貧領(lǐng)域損害群眾利益的案件，管住小官、小案，防止“微腐敗”成為“大禍害”，著力解決群眾反映強烈的“老大難”問題，打通監(jiān)督執(zhí)紀問責“最后一公里”，營造不能腐、不敢腐、不想腐的法治氛圍和社會氛圍。

（四）法治保障，“法治信仰”培養(yǎng)是前提

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。培育法治精神和法治信仰關(guān)鍵的一招就是：從抓“大”處破題、從抓“小”處著力。

1.抓“大”。抓“大”指的是抓黨員干部，抓“關(guān)鍵少數(shù)”。無論是過去、現(xiàn)在還是將來，各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的言和行都對社會心理的影響起著至關(guān)重要的作用。在小涼山彝區(qū)精準扶貧中，黨員干部只有率先垂范，帶頭守法、用法，才能帶動全社會守法、用法。如果干部都不守法，怎么能叫群眾守法呢？這就要求各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部首先要對法律存有敬畏之心，始終做到“法律紅線不可碰、法律底線不可越”。其次，要把依法辦事作為從政底線。無論是做決策還是辦事情，都要想一想：法律上有多大權(quán)限？處理問題的法定依據(jù)和標準是什么？應(yīng)當按照什么法定程序？如果違法辦事，可能會承擔什么樣的法律責任？只有這些問題想清楚了，才能真正提高運用法治思維和法治方式推動扶貧工作的能力。現(xiàn)在，中央已經(jīng)把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要依據(jù)，這就從制度層面倒逼各級干部必須樹立法治信仰。

2.抓“小”。抓“小”指的是培育法治信仰要從娃娃抓起，從小培養(yǎng)“規(guī)則意識”。在小涼山彝區(qū)精準扶貧中，要改變過去在中小學(xué)、幼兒園教大道理，到大學(xué)才教遵守規(guī)則的“教育錯位”現(xiàn)狀。扶貧先扶智（志），要消除彝區(qū)扶貧對象不懂法、不信法，甚至蠻橫不講理，遇事依老習慣、老方法處理的不良習慣，一個從根源上“治本”的辦法就是從基礎(chǔ)教育入手，從小培養(yǎng)“規(guī)則意識”，使彝區(qū)群眾從小就形成規(guī)矩意識和守紀意識。只有當“遵紀守法”成為一種自覺、“依法辦事”成為一種習慣、“堅守法律規(guī)則”成為一種自然，“法治信仰”才可以說真正養(yǎng)成了。

責任編輯：康? ?璇