城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江實踐

李玲

摘? ?要：新中國成立70年來，浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展取得了輝煌成就，但也面臨著諸多矛盾，尤其是在工業(yè)化、城市化推進過程中城鄉(xiāng)二元體制結構矛盾日漸突出。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的時代背景下，為全面推動浙江城鄉(xiāng)一體化建設，要從生活優(yōu)化、文化繁榮、治理增效、產(chǎn)業(yè)提質等方面入手，通過打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新樣板，開創(chuàng)不同地域城鄉(xiāng)發(fā)展模式;分區(qū)分類分層次全面推進，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎;發(fā)揮“點-軸-網(wǎng)”的輻射帶動作用，激發(fā)村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)的發(fā)展動力;構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機制，形成多元化動力主體和多樣化作用渠道;轉換思想觀念，推動基層改革創(chuàng)新等多種方式來豐富城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江實踐。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;歷史演進;剛性管控;彈性引導

中圖分類號：F26? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.014

文章編號：1009-6922（2020）02-89-08

新中國成立以來，城鄉(xiāng)關系是社會發(fā)展面臨的重要問題之一。在改革開放和現(xiàn)代化進程中，社會主要矛盾從始至終不曾脫離。[1]進入21世紀后，浙江省不斷調整功能定位，相繼提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等一系列戰(zhàn)略性舉措，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在空間和地域上的集聚，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展良性互動，縮小城鄉(xiāng)收入差距，不斷加快城鄉(xiāng)一體化建設進程。

一、我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史演進過程

（一）城市優(yōu)先發(fā)展階段（1949—1978年）

1949—1952年，城鄉(xiāng)互助互惠階段。這一時期我國集中力量恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，沒收官僚資本歸人民所有，統(tǒng)一貨幣，掌握國家經(jīng)濟命脈。隨后，為促進物資交流，發(fā)展集市貿(mào)易，我國允許土地、勞動力、資本等要素自由流通，城市發(fā)展迅速。1953-1957年，城鄉(xiāng)二元結構形成階段。我國采取蘇聯(lián)社會主義工業(yè)化模式，經(jīng)濟發(fā)展重心由農(nóng)村轉移到城市。受政府對農(nóng)村生產(chǎn)要素配置和干預的影響，作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)要素的農(nóng)副產(chǎn)品、土地和人口都受到了限制，城鄉(xiāng)呈分離狀態(tài)。1958—1978年，城鄉(xiāng)二元結構固化階段。1958—1960年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值出現(xiàn)明顯下滑，城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村糧食需求之間矛盾突出，城鄉(xiāng)關系嚴重失衡。1960—1978年，國家加大對農(nóng)村勞動力轉移的干預，城鄉(xiāng)間人口流動基本處于停滯狀態(tài)。國家在“政社合一”的集體經(jīng)營體制影響下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到嚴重束縛，城鄉(xiāng)間差距拉大。

（二）城鄉(xiāng)互助發(fā)展階段（1978—2002年）

黨的十一屆三中全會后，我國開始全面改革，國家工作重心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上。1978—1984年，城鄉(xiāng)二元結構體制結構有所松動。1978—1984年，城鄉(xiāng)人口流動速度加快，農(nóng)業(yè)轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量達2521萬人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口在農(nóng)村勞動力總額的比重提高到15.8%。這一階段，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制、城鄉(xiāng)戶籍制度等政策的實施使農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，大大促進了農(nóng)村的發(fā)展。1985—2001年，農(nóng)村體制改革，城鄉(xiāng)關系變化顯著。1984年10月，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》的頒布實施使各種資源配置都流向城市，城鄉(xiāng)差距拉大。2001年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加到6859.6元，遠遠超過農(nóng)村居民2366.4元的人均純收入。[2]98，104期間，我國城鄉(xiāng)戶籍政策逐漸放開。1984年，國務院頒布了《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準許農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶;1985年出臺了《關于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，設立了農(nóng)業(yè)戶口轉到非農(nóng)業(yè)戶口的指標。1994年建立戶口登記制度，進行證件化管理。自此，城鄉(xiāng)關系進入互助發(fā)展新階段。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2002—2012年）

黨的十六大首次明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，這意味著我國進入到戰(zhàn)略思想不斷縮小的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。之后，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，黨全面制定一系列重大政策和制度。一方面，實施“多予、少取、放活”方針，推進社會主義新農(nóng)村建設。2004 年中央一號文件指出將“多予、少取、放活”作為支持和保護農(nóng)業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距的重要方針。2005年，農(nóng)業(yè)稅被廢止。隨后，中央首次提出了建設社會主義新農(nóng)村的思想、方針和政策，推進農(nóng)村全面小康社會建設。2006年，黨的十六屆六中全會強調了構建社會主義和諧社會的主要目標和任務，將縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和建立城鄉(xiāng)社會保障體系作為主要任務之一。2007年，黨的十七大明確指出，堅持以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展問題為重點，統(tǒng)籌推進社會主義新農(nóng)村建設，城鄉(xiāng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)資金、人口、資源等自由流動，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局。[3]另一方面，全面制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標，提出建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的體制機制。2010年，黨的十七屆五中全會指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要著力建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機制，加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度。2011年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃綱要》首次提出推進城鄉(xiāng)公共服務一體化，促使城鄉(xiāng)生活水平和公共服務差距縮小。

（四）城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段（2012年至今）

第一階段：形成新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。黨的十八大指出，要不斷健全城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同進步。黨的十八屆三中全會指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的主要制約因素就是城鄉(xiāng)二元結構，必須要建立健全城鄉(xiāng)一體化體制機制，并將城鄉(xiāng)一體化作為“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系的終極目標。[4]第二階段：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制。黨的十九大報告中指出建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化等現(xiàn)有條件，農(nóng)村與城市都參與到現(xiàn)代化進程，形成全新的城鄉(xiāng)關系。[5]2019年5月5日，作為現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層制度設計的《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制和政策體系的意見》，制定了“三步走”計劃：在2022年、2035年和2050年分別實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立、逐步完善再到成熟定型的目標，并提出多項改革舉措，補齊農(nóng)村發(fā)展短板，促進各類資源要素自由流動，縮小城鄉(xiāng)差距。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江實踐——“剛性管控”和“彈性引導”策略

（一）布局謀劃：“整體統(tǒng)籌”和“規(guī)模集聚”策略

“整體統(tǒng)籌”是以實現(xiàn)剛性的“社會公平”為導向。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃不照抄照搬傳統(tǒng)城市規(guī)劃的做法， 而是以公平原則，有效調節(jié)城鄉(xiāng)之間的利益，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展。[6]一是謀長遠，編制國土空間規(guī)劃。2019年3月5日，浙江省召開的《浙江省國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》部門意見征詢會要求，確保2019年完成省級國土空間規(guī)劃編制工作，2020年全面完成市縣級規(guī)劃編制。二是整體銜接，有效銜接縣域、市域和省域。把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民當作一個整體進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不能單一鎮(zhèn)、村去規(guī)范，而是聯(lián)動統(tǒng)籌規(guī)劃。完善縣域村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的有效規(guī)劃，提高農(nóng)村集體土地征收農(nóng)房拆遷搬遷安置的標準，為城鄉(xiāng)融合奠定了基礎。三是提升品質。浙江省打造“世界級”的江南村落，做好村莊布局設計和精品規(guī)劃設計。

“規(guī)模集聚”是以彈性的“經(jīng)濟效益”為導向。一是要重集聚。以鎮(zhèn)帶動村，穩(wěn)妥推進農(nóng)房改造集聚，讓農(nóng)民建房不斷向市、鎮(zhèn)、社區(qū)集聚，形成規(guī)模效應。二是深化推進戶籍改革。通過人口布局變革，農(nóng)村人口大量進入城市，使得過剩的勞動力轉化為人力資本。新中國成立70年來，浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程較為迅速，城鄉(xiāng)人口比例發(fā)生了根本性變化。如圖1所示，1978—2017年浙江城鎮(zhèn)人口比例由14.5%增長至68%，農(nóng)村人口比例則由85.5%下降至32%。浙江城鄉(xiāng)人口快速流動得益于浙江經(jīng)濟社會的發(fā)展和戶籍政策的松動。城市人口超越農(nóng)村人口，成為戶籍人口的主體。浙江城鄉(xiāng)人口比例角色的互換是浙江城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展豐碩成果的具體體現(xiàn)。[2]44-48

（二）產(chǎn)業(yè)融合：“提質管控”和“特色引導”策略

在供給側結構性改革背景下，農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的基礎，既抓住了城鄉(xiāng)資源要素流通的機遇，又培育了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)。[7]產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展要實施剛性“提質管控”策略：一是以項目化為手段，形成產(chǎn)業(yè)鏈的一體化發(fā)展。浙江省以完善的產(chǎn)業(yè)化體系和市場前景好等優(yōu)勢吸引了一批優(yōu)質農(nóng)業(yè)項目，形成農(nóng)業(yè)外資集聚高地。二是推進科技創(chuàng)新，做實做強科技鏈。加快與農(nóng)科院、農(nóng)研所等合作，引進新技術、新品種，提升農(nóng)業(yè)智慧化、數(shù)字化、機械化水平。2018年，浙江省開始實施數(shù)字經(jīng)濟“一號工程”，數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值增長13.1%。建成“無人車間”和“無人工廠”66個，高科技企業(yè)增加了12萬家。[8]三是加大資金人才投入，培養(yǎng)新型市場主體。著力保障三農(nóng)資金投入，鼓勵各類金融機構為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃、強村計劃等提供資金支持。同時浙江省貫徹落實人才新政，加大人力資本的開發(fā)和投入力度，為鄉(xiāng)村振興提供了有力的人才支撐。[9]四是加大農(nóng)村企業(yè)改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。鼓勵高質量農(nóng)村企業(yè)上市，推進農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營，培育龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體。

兼顧以經(jīng)濟效益為主的“特色引導”策略：一是探索“農(nóng)業(yè)+”新模式。將農(nóng)業(yè)發(fā)展與文化、教育、旅游結合，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等新模式、新業(yè)態(tài)，加快農(nóng)村“A級”景區(qū)創(chuàng)建。二是打造浙江省農(nóng)業(yè)品牌。讓農(nóng)產(chǎn)品變成商品、讓商品變?yōu)槠放?，讓農(nóng)民獲得品牌附加值。

（三）治理增效：“全域實施”和“協(xié)同共治”策略

城鄉(xiāng)治理是一個循序漸進、不斷完善的過程。浙江省治理一體化發(fā)展主要體現(xiàn)在彈性引導方面，包括“全域實施”和“協(xié)同共治”策略，以期達到實現(xiàn)城鄉(xiāng)自然美和社會美的目標。

“全域實施”策略：一是注重更新全域治理理念，構建自治、德治、法治的鄉(xiāng)村治理體系。推動農(nóng)村治理理念與城市完美接軌，加快推進農(nóng)村到城市管理模式轉換、農(nóng)村干部到城市干部的身份轉變、農(nóng)村居民到城市居民的身份轉變，并對農(nóng)村社區(qū)居民進行市民化教育，培養(yǎng)他們良好的文明行為習慣。二是注重城鄉(xiāng)全域環(huán)境整治。就農(nóng)村而言，推進農(nóng)村“人居環(huán)境提升三年行動”，持續(xù)深化農(nóng)村“廁所革命”“垃圾革命”和“污水革命”，加強農(nóng)村污水治理和消除劣V類水工作;全域開展“四邊三化”和存量違建清零“回頭看”工作，做優(yōu)做好治危拆違工作，通過“三改一拆”等工作推進“城中村”改造，對村級留用地、臨時建筑等違規(guī)建筑進行有效治理。就城市而言，浙江省加快創(chuàng)建“無違縣（市、區(qū)）”。三是充分發(fā)揮村規(guī)民約、家規(guī)家訓、紅白理事會的作用。以農(nóng)村文化禮堂為主陣地，開展各類宣講和實踐活動，有效遏制封建迷信、聚眾賭博、婚喪嫁娶攀比等突出問題，推動農(nóng)村移風易俗。

“協(xié)同共治”策略：建立完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代化社會治理體系。發(fā)揮城鄉(xiāng)黨組織核心作用，學習貫徹“浙江二十條”、開展“整鄉(xiāng)推進、整縣提升”。鼓勵優(yōu)秀年輕干部進入農(nóng)村一線，加強培養(yǎng)、配備、管理和實用“三農(nóng)”工作干部隊伍。既注重政府、市場、社會協(xié)同治理，又發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，特別是發(fā)揮鄉(xiāng)賢在招商引資、事務管理、公益項目等方面的作用。

（四）生活優(yōu)化：“供給管控”和“需求引導”策略

剛性“供給管控”策略：一是提高基礎設施配套水平。加大鄉(xiāng)村交通主干道建設投入，加快推進“四好農(nóng)村路”建設，促進農(nóng)村基礎設施改造升級。同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的供水、供電、寬帶服務等基礎設施建設，實現(xiàn)基礎設施共建共享。二是加大城鄉(xiāng)公共服務供給。加大城鄉(xiāng)公共服務資源供給，發(fā)揮城市教育、醫(yī)療等公共資源對農(nóng)村的輻射作用，加快義務教育一體化進程，推進醫(yī)療資源供給，推動市級優(yōu)質醫(yī)療資源向農(nóng)村轉移，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務供給差距。加大城鄉(xiāng)公共服務資金供給，發(fā)揮政府公共服務供給主導作用，加大公共財政投入力度，形成以政府為主體、民間組織以及社會力量多元主體參與的資本供給機制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共服務供給方式和服務模式，浙江省以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術為載體，從制度和技術等層面不斷推進公共服務供給方式和服務模式創(chuàng)新。

彈性“需求引導”策略：一是建立健全激勵機制，促進城鄉(xiāng)資源要素的流動。首先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資金，通過財政資金帶動金融、社會資本流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村;其次通過制定優(yōu)惠的人才政策吸引各類人才到農(nóng)村進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供人才支撐;最后加快農(nóng)村土地制度改革，實施農(nóng)村承包土地和宅基地的“三權分置”，為農(nóng)村發(fā)展提供土地資源。二是立足新需求，提升生活品質。當前，美麗鄉(xiāng)村已經(jīng)成為城市居民休閑娛樂的重要場所，打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展特色文化與田園風光有機結合的城鄉(xiāng)功能一體化集聚地，大力推進生態(tài)旅游。

（五）文化引領：“理念管控”和“創(chuàng)新發(fā)展”策略

“理念管控”策略：一是從戰(zhàn)略高度認識城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的主要途徑，是促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)全面建成小康社會的重要手段，是解決鄉(xiāng)村日益衰落問題的主要舉措。二是要以目標和問題為導向，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐目標在于實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“兩個一百年”奮斗目標，但在發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)二元化結構體制、城鄉(xiāng)要素配置機制等問題凸顯。三是要采取切實可行的舉措，貫徹落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念。借助新時代文明實踐中心的理論宣講、科普科技等平臺，推動城鄉(xiāng)間文化交流。

“創(chuàng)新發(fā)展”策略：一方面，創(chuàng)新文化內(nèi)容，培養(yǎng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能?；诘赜?、風俗、民族等不同文化傳統(tǒng)特色，結合新時代特色，推進傳統(tǒng)元素和現(xiàn)代化因素等相融合，增強城鄉(xiāng)發(fā)展的文化軟實力。二是創(chuàng)新文化傳播載體。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科學信息技術，對傳統(tǒng)文化、“非遺”技藝文化、紅色革命文化、生態(tài)農(nóng)業(yè)文化和特色旅游文化等進行改造升級，以農(nóng)村文化禮堂為主陣地，實現(xiàn)鄉(xiāng)土文化和城市文化完美融合。

（六）生態(tài)美化：“重點整治”和“綠色保護”策略

“重點整治” 策略：一是建立有效生態(tài)補償機制。通過跨區(qū)域、跨河流的橫向生態(tài)補償機制，成功推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，使補償機制長效化、常態(tài)化。二是劃分生態(tài)保護區(qū)域，確定生態(tài)保護紅線。重點整治區(qū)域為“三區(qū)一帶多點”?！叭齾^(qū)”包括浙西南山地丘陵、浙西北丘陵山地和浙中東丘陵中生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)等問題?！耙粠А笔侵刚銝|近海生物多樣性維護與海岸生態(tài)穩(wěn)定帶?！岸帱c”是指部分省級以上禁止開發(fā)區(qū)域和保護地，陸域和海洋生態(tài)保護紅線面積分別為2.84和1.41平方公里。三是預防農(nóng)村廢棄物污染，構建城鄉(xiāng)一體垃圾處理體系。構建農(nóng)村垃圾分類、運輸和處理體系，形成戶分類-村收集-鎮(zhèn)運輸-市（區(qū)）處理的城鄉(xiāng)一體生活垃圾處理體系。規(guī)范管理生活垃圾的填埋和焚燒，禁止城市的工業(yè)、醫(yī)療、電子等生活垃圾進入到農(nóng)村。同時，加快水源污染和土壤污染治理，提供宜居宜業(yè)的人居環(huán)境。

“綠色保護”策略：一是要加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作。環(huán)保部門要不定時開展監(jiān)測工作，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構，減少污染高、能耗大的企業(yè)，給予建設排污凈化設施的企業(yè)資本補貼。二是要深化環(huán)境保護共建共享機制。利用各類網(wǎng)絡新媒體，引導人們綠色生活、綠色消費，積極參與美麗城市和美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建。通過政府引導、自主參與和社會合作“三位一體”結構，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)融合發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江經(jīng)驗

（一）打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新樣板，開創(chuàng)不同地域城鄉(xiāng)發(fā)展模式

浙江在農(nóng)村市場化改革、工業(yè)化推進、城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)了從城鄉(xiāng)關系的自發(fā)性變遷到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)自覺性發(fā)展的轉變，探索形成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑的浙江模式。一是市場化推動的“溫州模式”。新中國成立后，溫州累計國有資本投入僅5.95億元，約占投入總額的3.24%，人均每年僅有2.83元。改革開放后，溫州率先融入市場經(jīng)濟浪潮中，大力發(fā)展民營經(jīng)濟。1982年前后，包括橋頭紐扣市場、柳市低壓電器等在內(nèi)的“溫州十大專業(yè)市場”相繼成熟。進入21世紀后，溫州及時調整結構，城市框架由“甌江時代”走向了“東海時代”。二是農(nóng)村基層自發(fā)動力驅使的龍港鎮(zhèn)、輕紡城和義烏小商品城。針對城鄉(xiāng)二元結構的體制障礙問題，浙江以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為突破口，推進農(nóng)村所有制的變革，促使浙江農(nóng)村由單一生產(chǎn)方式到多種經(jīng)營方式并存、單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到三次產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展、單一的鄉(xiāng)土經(jīng)濟再到進城辦廠的一系列轉變。改革開放前的龍港鎮(zhèn)、輕紡城和義烏小商品城是名不見經(jīng)傳的“窮”地。在改革開放和市場化改革進程中，龍港鎮(zhèn)、義烏小商品城和輕紡城開啟農(nóng)村市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，強化了農(nóng)村自我發(fā)展能力。目前，龍港和鰲江兩鎮(zhèn)因城市集群形成了強大的規(guī)模效應，發(fā)展成就突出。義烏成為了“世界超市”，2017年中國共有2100個淘寶村，其中義烏淘寶村110個。三是政府統(tǒng)籌發(fā)展思想主導下的“安吉村模式”、小微金融的“臺州模式”“嘉善范本”等。例如，憑借自身優(yōu)勢，依靠政府推動，安吉村率先成為改革創(chuàng)新試驗區(qū)，破解了經(jīng)濟社會發(fā)展的重點、難點和突出問題，走上了綠色發(fā)展道路。2016年安吉村旅客超過30萬人，經(jīng)濟總收入2.52億元，人均可支配收入35895元。

（二）分區(qū)分類分層次全面推進，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎

首先，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進行分區(qū)。浙江在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中將區(qū)域協(xié)調發(fā)展作為主要目標，通過發(fā)揮發(fā)達地區(qū)的輻射帶動作用，調動各方社會力量積極參與，對經(jīng)濟相對貧困的區(qū)域進行幫扶，使原來經(jīng)濟落后的衢州、麗水等地區(qū)實現(xiàn)了快速發(fā)展。其次，發(fā)揮縣域在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中的主陣地作用。浙江作為全國最先探索和實行“省管縣”改革的省份，1992年以來，先后進行了四輪“強縣擴權”的管理體制先行改革。特別是2009年將縣域擴權改革延伸到全省每一個縣域，使得浙江從經(jīng)濟小省一躍成為全國縣域最發(fā)達的省份之一，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了重要基礎。最后，村鎮(zhèn)的分層次機制是推進鄉(xiāng)村振興的主要途徑。根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展差異性，實現(xiàn)分步分層次推進。對綜合發(fā)展實力高的鄉(xiāng)村進行鼓勵，強化鄉(xiāng)村與城市的良性互動，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，加快推進新型城鎮(zhèn)化進程。對中等發(fā)展水平的鄉(xiāng)村進行支持，鼓勵其發(fā)揮自身優(yōu)勢，找到發(fā)展新出路。對相對貧困和深度貧困的地區(qū)實施精準扶貧戰(zhàn)略，重點在于激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動力。

新中國成立70年來，浙江省通過分區(qū)分類分層次全面推進，城鄉(xiāng)一體化建設穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)融合加速發(fā)展。如圖2所示，近10多年來，農(nóng)村居民人均可支配收入和消費性支出與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和消費性支出差距正在逐漸縮小。2005年浙江省農(nóng)村居民人均可支配收入占城鎮(zhèn)人均可支配收入的40.87%，2017年上升至56.68%，增長了15.81個百分點。與此同時，2005—2017年，浙江省農(nóng)村居民人均消費支出占城鎮(zhèn)居民人均消費支出也由42.56%增至46.68%，上升了4.12個百分點。上述數(shù)據(jù)表明，改革開放以來，浙江城鄉(xiāng)收入和消費差距逐漸減小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展進度加快。[10]96-104

（三）發(fā)揮“點-軸-網(wǎng)”的輻射帶動作用，激發(fā)村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)的發(fā)展動力

城鄉(xiāng)是有機整體，只有兩者不斷縮小差距，才能逐步走向城鄉(xiāng)一體化。[11]浙江經(jīng)驗表明，推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展必須確立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要節(jié)點、軸線以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有形網(wǎng)絡和無形網(wǎng)絡。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁紐帶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市和村鎮(zhèn)在地域空間上的重要節(jié)點，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的中心地位。通過構建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，發(fā)揮中心城區(qū)-集鎮(zhèn)-村莊的紐帶作用，形成功能定位明確、空間體系合理的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，有利于推進村鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力。特別是建設特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相融合、人文元素和自然因素相融合、新產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)相融合，發(fā)揮其示范作用和輻射作用，促進風情、風貌、風格的產(chǎn)城融合。如圖3和圖4，2000年以來，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。2010—2017年浙江省城鄉(xiāng)人均居民居住面積和家用汽車擁有量在穩(wěn)步增長的同時差距也在逐步縮小。2010年，浙江城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均居住面積相差34.97平方米，2017年縮小至18.92平方米，城鄉(xiāng)人均居住面積差距日漸縮小;2010年浙江城鎮(zhèn)每百戶家用汽車擁有量是農(nóng)村每百戶家用汽車的3.39倍，而2017年這一數(shù)值縮小至1.66倍，城鄉(xiāng)家用汽車擁有量差距明顯縮小。[10]98-100其次，建立城鄉(xiāng)融合軸線。都市圈是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)地域空間上的重要單位和主導力量。構建城鄉(xiāng)一體、“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，要發(fā)揮新型城市化的引領和帶動作用，加快推動城鄉(xiāng)在基礎設施、公共設施等方面融合發(fā)展。最后，加快互聯(lián)網(wǎng)基礎設施的建設，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展網(wǎng)。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資源要素市場機制，推進城市優(yōu)質資源要素和思想理念對鄉(xiāng)村的輻射作用，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有形網(wǎng)絡和無形網(wǎng)絡作用。2018年，新建農(nóng)村電商服務站為1.6萬個、電商專業(yè)村1235個。

（四）構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機制，形成多元化動力主體和多樣化作用渠道

一是建立“人-地-錢-業(yè)”耦合互動機制。要將農(nóng)民轉化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主攻方向。從20世紀80年代，浙江省就流行“離土不離鄉(xiāng)”和“進廠又進城”的風貌。21世紀的浙江，農(nóng)村剩余勞動力向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領域轉移速度逐步加快，特別是2000—2010這十年間，浙江城市化建設進度較快，城市人口逐漸由48.7%增長到61.6%。深化農(nóng)村土地制度改革，重點完善農(nóng)村“三權分置”制度，合理配置土地經(jīng)營權，提高土地資源利用率、產(chǎn)出率。建立完善金融機制，提升金融服務城鄉(xiāng)的能力。加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度保障。二是建立政策引導和市場主導結合的推進機制。浙江城鄉(xiāng)一體化初期，受市場自發(fā)性的驅使，農(nóng)村開始市場化改革。農(nóng)村主體在寬松的政策環(huán)境下自我發(fā)展積極性高漲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展勢頭良好。政府為消除城鄉(xiāng)差別，將市場取向的改革作為動力，推進城鄉(xiāng)一體化的政策。市場機制和政府調控的有機結合，既發(fā)揮政府的調控力又激發(fā)市場機制活力。三是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的推進機制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢轉化為資產(chǎn)優(yōu)勢，開創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作方式，采取合作制、股份制等多樣形式，鼓勵農(nóng)民分紅。[12]

（五）轉換思想觀念，推動基層改革創(chuàng)新

基層各類創(chuàng)新實踐不僅對浙江省的制度設計具有借鑒意義，而且在實踐過程中所激發(fā)的熱情和活力構成了城鄉(xiāng)關系融合的推動力量。一是不斷向農(nóng)民賦權。改革開放前，城鄉(xiāng)二元結構體制的建立過程從根本上說是不斷剝奪農(nóng)民權利的過程，這致使農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展處于停滯不前的落后狀態(tài)。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制賦予農(nóng)民自主經(jīng)營土地的權利，增加了農(nóng)民自主經(jīng)營收入。20世紀90年代以來，農(nóng)民進城務工，提高了城鎮(zhèn)化率，土地經(jīng)營登記全覆蓋，賦予了農(nóng)民土地流轉和入股的權利，實現(xiàn)了土地要素的增值。21世紀以來，浙江省再次進行宅基地登記頒證，通過賦予農(nóng)民宅基地占有、分配和收益的權利，釋放了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的活力。二是創(chuàng)新方法理念，孕育浙江特色的基層治理領域創(chuàng)新實踐?！白疃嗯芤淮巍备母铩⑻厣℃?zhèn)建設、農(nóng)村文化禮堂、治水河長制、平安建設“兩網(wǎng)融合”“千村示范、萬村整治”工程等都是來自基層的創(chuàng)新實踐，最后凝練為“浙江經(jīng)驗”，為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新思路。

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責任編輯：秦利民