歐美國家媒體自律制度的發(fā)展和革新

陳映

摘要自19世紀(jì)后期以來，歐美國家形成了包括行為守則、道德準(zhǔn)則、新聞評議會、外部監(jiān)察員等多種形式在內(nèi)的媒體自律制度。20世紀(jì)后期以來，隨著傳播技術(shù)和市場的發(fā)展，歐美媒體自律制度進(jìn)行了很多革新。其中，引入公共力量進(jìn)行監(jiān)督以及實施“有規(guī)制的自律”是兩個主要方向。這些變化反映的正是當(dāng)代歐美傳媒政策路徑的轉(zhuǎn)型方向：強(qiáng)調(diào)多主體合作、對話以及責(zé)任分?jǐn)偟摹肮餐?guī)制”模式。

關(guān)鍵詞歐美國家；媒體自律；歷史演進(jìn)；革新

如何建立一個自由而負(fù)責(zé)任的傳媒體系，一直是歐美國家傳媒制度和政策建設(shè)的核心問題。面對自由與責(zé)任這一對矛盾的平衡難題，歐美各國自19世紀(jì)后期以來紛紛建立包括行為守則（code of practice）、道德準(zhǔn)則（code ofethics）、新聞評議會（press councils）、外部監(jiān)察員（ombudsmen）等多種形式的媒體自律制度。但長期以來，由于存在缺乏強(qiáng)制力、功能不彰等問題，自律制度對媒體責(zé)任的擔(dān)負(fù)能力有限。近些年來，隨著傳播技術(shù)、傳媒業(yè)態(tài)的急劇變化以及市場機(jī)制的逐漸龐大，傳統(tǒng)的媒體自律形式或是不適應(yīng)技術(shù)市場的發(fā)展，或不敵商業(yè)力量的侵蝕，其效力問題更是受到質(zhì)疑。在這種背景下，歐美國家的媒體自律制度出現(xiàn)了一些變化與革新。本文認(rèn)為，我們有必要在梳理其演進(jìn)歷史的基礎(chǔ)上，分析和探討歐美國家媒體自律制度的這些變化與革新。

一、媒體自律：歷史演進(jìn)與問題

媒體服務(wù)于公共利益的責(zé)任首先體現(xiàn)為新聞工作者自己的專業(yè)責(zé)任和道德規(guī)范。因此，早期的媒體自律主要是一個專業(yè)規(guī)范層面的概念，以媒體和媒體行業(yè)組織為主要推動者，強(qiáng)調(diào)“新聞業(yè)者自身，運用新聞道德準(zhǔn)則及嚴(yán)格的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對其職業(yè)行為進(jìn)行理性的自我約束和自我管理”，即一種以行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則為主要手段的媒體自我規(guī)制。

早在1874年，瑞典政治家俱樂部（ThePublicist。Club）成立后便制定了新聞業(yè)務(wù)和道德方面的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；1914年，美國密蘇里大學(xué)新聞學(xué)院創(chuàng)辦人沃爾特·威廉（Walter Williams）主持制定《報人信條》（The Journalists Creed），首次系統(tǒng)提出了新聞職業(yè)道德規(guī)范。進(jìn)入20世紀(jì)20年代，美國還先后制訂了幾個我們較為熟知的專業(yè)規(guī)范，包括：“美國報紙編輯協(xié)會”（AmericanSociety of Newspaper Editor）于1922年制訂的《報業(yè)守則》（Codes of Press）、“專業(yè)記者協(xié)會”（Society 0f Professional Journalists）于1 926年制訂的《道德守則》（Code 0f ethics）等。歐洲國家的新聞專業(yè)規(guī)范一直到二戰(zhàn)之后才出現(xiàn)。其中，德國雜志組織于1957年12月通過的道德信條、英國新聞記者學(xué)會于1963年制訂了《英國報人道德規(guī)則》、法國全國新聞記者聯(lián)合會于1966年修訂公布的道德信條等比較具有代表性。這些包括行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則在內(nèi)的專業(yè)規(guī)范普遍以客觀、真實、編輯獨立等要求為內(nèi)核，其本質(zhì)是一種道德制度化。但作為一種來自于行業(yè)內(nèi)部的自律機(jī)制，這些專業(yè)規(guī)范的實施離不開一個規(guī)范內(nèi)化的過程，即新聞工作者要將這些規(guī)范內(nèi)化為自己的新聞觀念并進(jìn)而形成自己的職業(yè)價值體系。而這種規(guī)范內(nèi)化的過程不僅是長期、艱難的，而且難以實施和進(jìn)行監(jiān)測。

新聞評議會是20世紀(jì)另外一種最主要的媒體自律機(jī)制。世界上第一個新聞評議會一瑞典新聞委員會（the Swedish Press Council）于1916年由瑞典國家新聞俱樂部、記者聯(lián)盟和報紙出版協(xié)會共同設(shè)立。但進(jìn)入1950年代以來，新聞評議會在歐美國家才真正蔚然興起。因為彼時，面對黃色新聞泛濫、媒體壟斷日漸嚴(yán)重、媒體社會公信力不斷下滑等新聞業(yè)的諸多危機(jī)，盡管以哈欽斯為代表的新聞自由委員會在著名的《一個自由而負(fù)責(zé)的新聞界》報告中措辭謹(jǐn)慎，但他們“還是隱諱地敦促社會、公眾、政府出面干預(yù)新聞業(yè)的種種問題”，而各國政府及法院彼時對插手干預(yù)新聞界也已是躍躍欲試。為了消除社會對于新聞業(yè)的信任危機(jī)以及防止政府插手干預(yù)新聞業(yè)，歐美媒體祭出了自律的武器，紛紛發(fā)表“充滿道德與責(zé)任的自律宣言來拯救自己”。因此，自1950年代以來，歐美各國陸續(xù)開始了媒體自律的建制化發(fā)展，而新聞評議會作為一種建制化機(jī)制自然很快被英美等國移植過來。其中，英國于1953年7月成立了報業(yè)總評議會（The General Councilof Press），美國于1973年成立了全國新聞評議會（the National News Council）；同樣是在20世紀(jì)70年代初，加拿大的安大略、艾伯塔、魁北克等省也先后成立了新聞評議會……這些新聞評議會由于缺乏制裁權(quán)，也往往難以貫徹實施。

早期的媒體自律是一種集體自治，無論是行為規(guī)范還是道德準(zhǔn)則都是由媒體行業(yè)協(xié)會來制訂和執(zhí)行的，強(qiáng)調(diào)的是媒體行業(yè)的集體責(zé)任和共同標(biāo)準(zhǔn)；而后來興起的新聞評議會也是一種基于集體機(jī)制的自律形式。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，作為個體的媒體組織開始在媒體自律制度的建設(shè)上發(fā)揮越來越大的作用。各媒體紛紛建立和完善自己組織內(nèi)部的道德準(zhǔn)則。如，據(jù)美國報紙主編人協(xié)會委托菲利浦·梅爾（Philip Meyer）教授的調(diào)查，至1983年全美有將近三分之二的報社都制定了成文的倫理規(guī)約。但不管是采用集體自治的機(jī)制，還是組織內(nèi)部的規(guī)范機(jī)制，上述自律形式主要都是基于道德邏輯來展開的內(nèi)部規(guī)范，具有非強(qiáng)制性的特點。

概言之，到了20世紀(jì)后期，歐美國家基本已經(jīng)發(fā)展出建立專業(yè)規(guī)范（code of ethics）、成立新聞評議會（press councils）等多種形式的自律制度。但一直以來，除了在市場力量較弱、公共力量較強(qiáng)的北歐，媒體自律較具強(qiáng)制力也比較有效之外，其它國家的媒體自律都在社會經(jīng)濟(jì)的制約下，普遍面臨缺乏強(qiáng)制力、功效有限的問題。如在美國，成立于1973年的“全國新聞評議會”一直無法發(fā)揮力量，并由于缺乏經(jīng)費、公眾支持度低以及管轄范圍僅有全國性的報紙與廣電媒體等問題，最終在運作11年后于1984年解散。

二、公共力量的引入：媒體自律的內(nèi)外連通

20世紀(jì)后期以來，隨著各種新興傳播技術(shù)的發(fā)展、市場力量的抬頭以及傳媒規(guī)制的一再放松，媒體壟斷、低俗內(nèi)容、侵權(quán)報道等在歐美各國社會都已成為嚴(yán)重問題。社會公眾對新聞媒體的質(zhì)疑和不滿與日俱增，媒體再次面臨國家直接介入的危險。因此，創(chuàng)新自律形式、提高自律效力已是新聞媒體的必然之選。

雖然有些新聞評議會也包含有公眾代表，如成立于1916年的瑞典新聞委員會便包含有與報紙出版者以及新聞組織完全沒有關(guān)的兩位公眾代表，但早有研究者指出，早期新聞評議會等自律制度的失敗，是因為它們只從媒體內(nèi)部的規(guī)范和道德出發(fā)，而缺乏公眾、其它組織等社會力量的監(jiān)督和制衡。因此，在后期媒體自律制度的改進(jìn)過程中，作為利害相關(guān)人的公共力量的引入便是一個重要的方向。如，英國于1991年將原來的報業(yè)總評議會改組為“新聞投訴委員會”（ThePress Complaints Commission）并大幅增加非業(yè)者代表名額等。為保證對新聞業(yè)的獨立性，新聞投訴委員會明確要求與報刊業(yè)界無關(guān)的成員要占大多數(shù)。現(xiàn)在，新聞投訴委員會的17名委員中非報刊業(yè)人士便有10名。

外部監(jiān)察員（ombudsmen）制度的建立是20世紀(jì)后期媒體自律改革的一個力舉。1967年6月，美國《信使報》（Courier-Journal）和《路易斯維爾時報》（The Louisville Times）聘用了美國的第一位媒體外部監(jiān)察員。1970年，美國《華盛頓郵報》開設(shè)了一個外部監(jiān)察員專欄；1972年，加拿大《多倫多星報》（Toronto Star）也聘用了外部監(jiān)察員；2003年，過去一直反對設(shè)立外部監(jiān)察人的《紐約時報》也在杰森·布萊爾（Jayson Blair）假新聞的丑聞之后，設(shè)立了一個“公共編輯”（publiceditor）的職位……這些監(jiān)察員一般由媒體聘任的專家、學(xué)者或資深編輯擔(dān)任，其職責(zé)是受理讀者投訴、監(jiān)督媒體運作程序，在媒體與讀者之間起到溝通、協(xié)調(diào)作用。外部監(jiān)察員是20世紀(jì)后期新聞自制的一種重要形式。尤其是在美國，自新聞評議會于1984年解散以后，外部監(jiān)察員制度更是其媒體自律的主要路徑。但事實上，這些外部監(jiān)察員與媒體往往存在一種基于雇傭的利益共生關(guān)系，因此也是難以對媒體進(jìn)行監(jiān)督和制衡。如，有調(diào)查顯示，將近85%的監(jiān)察員專欄慣于使用公關(guān)語言來處理讀者投訴，并試圖說服讀者報紙（的報道）是符合道德準(zhǔn)則的。

這種在自律機(jī)制內(nèi)引入公眾力量的做法使得媒體自律成為一個包含“任何促使媒體對公眾負(fù)責(zé)的非官方手段”的概念，即一個與政府法定規(guī)制相對立的概念。媒體自律在概念內(nèi)涵上的這種擴(kuò)張，即意味著媒體自律不再是一個單純的內(nèi)部自治機(jī)制的建設(shè)問題，而是一個包含多方力量在內(nèi)的媒體責(zé)任制度的建設(shè)問題。因此，雖然外部監(jiān)察員等制度還存在各種問題，但公共監(jiān)督力量的引入不僅進(jìn)一步完善了媒體自律制度，而且在一定程度上也確實提升了媒體自律的效力。

三、有規(guī)制的自律：媒體自律的上下協(xié)作

面對問題雜生的傳媒市場，各國政府也普遍有對新聞內(nèi)容作進(jìn)一步規(guī)制的嘗試。但對于國家而言，隨著傳播技術(shù)和市場的發(fā)展，法定規(guī)制早已不合時宜。如，面對快速發(fā)展的傳播技術(shù)的發(fā)展，政府決策的僵化、緩慢以及規(guī)制的滯后性問題已經(jīng)越來越明顯；面對VOD等大量非線性服務(wù)和內(nèi)容的涌現(xiàn)，過往基于時間的分級制度等傳統(tǒng)規(guī)制手段已難再勝任；面對日益錯綜復(fù)雜的傳媒業(yè)務(wù)，政府規(guī)制在專業(yè)性方面所受到的挑戰(zhàn)也越來越大；面對大量涌現(xiàn)的自媒體以及用戶生產(chǎn)內(nèi)容，政府規(guī)制面臨“心有余而力不足”的問題，等等。諸如此類的問題給政府規(guī)制帶來了日益高昂的行政成本、日見低下的決策效率以及難見成效的規(guī)制效果等諸多問題，并進(jìn)而導(dǎo)致了技術(shù)創(chuàng)新受阻、行業(yè)活力和市場競爭受損以及消費者權(quán)益難以得到有效保障等諸多不良后果。在這種背景下，歐美社會又對媒體自律制度進(jìn)行了價值重估，認(rèn)為面對技術(shù)和市場快速發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，一種有效的自律體系是必要的。因為媒體自律制度盡管有著各種各樣的問題的缺陷，但相較于政府規(guī)制和無規(guī)制，自律制度更為專業(yè)和更富有效率，在處理行業(yè)事務(wù)方面也比政府官員更專業(yè)、更富有技能和責(zé)任感、自豪感、忠誠度，同時獲取相關(guān)信息的成本也要低得多，能夠有效地降低政府規(guī)制的成本。因此，自20世紀(jì)90年代以來，媒體自律以其更具彈性、更為專業(yè)、更富效率、更低成本以及更能及時了解和把握行業(yè)發(fā)展動態(tài)等優(yōu)勢，重新成為歐美革新傳媒政策的重要一環(huán)。如，英國2003年《傳播法》第3條第4項（c）款便有明確規(guī)定，Ofcorn應(yīng)該“促進(jìn)有效的自律方式的發(fā)展和應(yīng)用”。在2004年和2008年分別出臺的《促進(jìn)有效共同規(guī)制和自我規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)》（Criteria for promoting effective co-and-self regulation）和《找出合適的規(guī)制方案：自律與共同規(guī)制的分析原則》（Identifying AppropriateRegulatory Solutions：Principles for AnalyzingSelf and Co-regulation）兩份征詢文件中，Ofeom也明確表示，要優(yōu)先采取不規(guī)制、自律與共同規(guī)制的政策，政府的直接規(guī)制是最后的選擇。歐盟的《視聽媒體服務(wù)指令》雖然并未強(qiáng)制要求成員國采取自律的政策路徑，但該文在前言部分便也明確提出，在立法和司法這兩種傳統(tǒng)的規(guī)制部門之間，有效率的自律可以扮演一種補(bǔ)充的角色。

但值得注意的是，歐美國家在新的時期重新呼喚媒體自律，并不是要簡單地重返20世紀(jì)放任自由的自律，而是進(jìn)行了一種改良甚至是再造。通過前面溯回媒體自律的發(fā)生和發(fā)展歷史可得出一個認(rèn)識：過往的媒體自律制度不過是新聞業(yè)“迫于新聞職業(yè)化要求，迫于社會對新聞業(yè)的道德要求，迫于新聞業(yè)的商業(yè)化傾向?qū)π侣勛杂傻那治g，迫于調(diào)整新聞業(yè)、公眾、政府三者之間的利益關(guān)系”……也就是媒體在面臨公權(quán)力介入和公眾支持度下降的雙重危機(jī)時的一種修飾性反應(yīng)，或者更準(zhǔn)確地說是一種自救；同時，在運作中也主要遵循一種道德的邏輯，強(qiáng)調(diào)媒體的自主和參與，并且是以媒體和產(chǎn)業(yè)自身的利益為據(jù)點來考慮的。但在新時期媒體自律制度倡導(dǎo)和建立的過程中，已不難發(fā)現(xiàn)政府的聲音和推動力量。如，在新的媒體自律體系的建立過程中，雖然媒體所建立的規(guī)則仍是主要的運行架構(gòu)，但國家/政府往往會介入進(jìn)來，一是設(shè)定好媒體自律必須要達(dá)到的公共目標(biāo)，并建立起媒體自律得以運行的條件和法定架構(gòu)；二是在自律成效不彰、業(yè)界利益與公共利益發(fā)生沖突或者矛盾等情況下，依法介入進(jìn)行協(xié)調(diào)甚至是強(qiáng)制的處理。因此，新時期的媒體自律已不再是行業(yè)的一種自發(fā)和自救行為，而是一種上下協(xié)作、政府引導(dǎo)模式的自律體系或者“有規(guī)制的自律”（regulated self-regulation），即一種“適應(yīng)法律框架或者以法律為基礎(chǔ)而構(gòu)建的自律體系”。而在這種“有規(guī)制的自律”體系中，所謂的媒體自律在運作機(jī)制上也發(fā)生了一些變化。如，過往媒體自律屢被詬病的一點是由于其規(guī)則不具法律效力而導(dǎo)致的無效性，但這種受到“規(guī)制的自律體系”由于是由政府設(shè)定相關(guān)的法定架構(gòu)或者是“由自律規(guī)制機(jī)構(gòu)發(fā)布相關(guān)規(guī)定”，但“經(jīng)過政府部門核準(zhǔn)的法定體制”，因而已是一種具有一定法定約束力的制度。

四、共同規(guī)制：一種新的政策路徑

隨著傳播技術(shù)的日益發(fā)展和不同媒體的日益交融和匯流，整個傳媒市場和生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性已經(jīng)達(dá)到了前所未有的地步，媒體自律的效力顯著下降，而重新介入進(jìn)來的政府也是力不從心。在這種背景下，歐美國家逐漸認(rèn)識到，如果還是繼續(xù)維持過往那種以國家/政府為中心，媒體、社會為補(bǔ)充的規(guī)制模式，那么將會導(dǎo)致規(guī)制無法跟上市場發(fā)展和社會需求的問題。因此自20世紀(jì)后期以來，歐美傳媒政策轉(zhuǎn)型的一個明顯變化便正如前所述：建立一個“有規(guī)制的媒體自律”體系，并積極地引導(dǎo)公眾和“第三部門”等公共力量參與政策過程；同時，突破原來自律體系中政府和媒體之間形成的“中心一邊緣”關(guān)系的二元框架，不再僅僅是以政府為中心來調(diào)整政府與其它力量之間強(qiáng)弱關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)媒體、公民和各種“第三部門”等利益相關(guān)方在政策過程中的主體地位，以及各主體之間的互動、合作和協(xié)商的關(guān)系。

正如英國企業(yè)部部長福斯特（Arlene Foster）所指出的：“在一個迥異（于過往）并更加融合的世界……我們作為規(guī)制者和政策的制訂者必須要快速轉(zhuǎn)變我們對待傳播領(lǐng)域的方式……我們要學(xué)會比以前更多地依賴于市場，更多地依賴于個體消費者以及企業(yè)來履行對這些市場的責(zé)任，同時更加強(qiáng)調(diào)自律與共同規(guī)制的手段”?，F(xiàn)在，歐美傳媒政策的走向還存在許多不確定因素，但其中有一點是比較明朗的，即未來的傳媒規(guī)制會包括多方行動主體。如，英國在對手機(jī)涉黃等不良內(nèi)容的規(guī)制中，除了要求所有電信運營商都以自律的方式對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分級規(guī)制之外，還建立了一個非營利的民間組織——“獨立移動通信分級組織”（Independent Mobile ClassificationBody，IMCB），專門負(fù)責(zé)調(diào)查消費對于內(nèi)容提供商所提供內(nèi)容的投訴，以避免基于行業(yè)自律的分級機(jī)制流于形式，并且通過網(wǎng)絡(luò)掃黃等行動加大了政府介入的程度。荷蘭在將商營廣電業(yè)者的廣告規(guī)范管理交由廣告業(yè)者共同成立的廣告規(guī)范基金會（Stichting Reclame Code，SRC）執(zhí)行的同時，也另設(shè)了由消費者、廣告商、媒體等各方代表組成的RCC機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督廣播刊播并處理有關(guān)申訴。

傳媒規(guī)制主體的這種多元化發(fā)展反映的正是當(dāng)代歐美傳媒政策的轉(zhuǎn)型方向：一個“市場一國家一社會一媒體”等多元主體合作治理的“多中心治理結(jié)構(gòu)”，或者一種被稱為“共同規(guī)制”（co-regulation）或者“合作治理”的規(guī)管模式。這種模式的特點在于鼓勵公私部門的合作，更多地賦權(quán)媒體、公眾以及“第三部門”等主體，而國家/政府則更多地以間接而非直接的方式介入傳媒的規(guī)制，同時強(qiáng)調(diào)規(guī)制過程中的各主體的合作、對話以及責(zé)任的分?jǐn)偂Ｊ聦嵣?，一直以來那種純粹意義上的自律，即政府和國家沒有任何介入的自律體系，是很少見的。類似“共同規(guī)制”的模式過去在具有社會民主傳統(tǒng)的北歐國家也有存在。如，在丹麥，新聞評議會雖然沒有獲得判決與罰款的正式法律授權(quán)，但依據(jù)《媒體責(zé)任法案》（Media Liability Act）卻仍可強(qiáng)制媒體刊登其裁決。同時，澳大利亞于1992年出臺的《廣播電視服務(wù)法案》（Broadcasting Services Act）在弱勢群體保護(hù)、廣告內(nèi)容規(guī)范等方面也具有“共同規(guī)制”的色彩，其具體操作大致如下：政府依據(jù)《廣播電視服務(wù)法案》訂立業(yè)界自律的政策目標(biāo)；業(yè)界制訂明文規(guī)范，并且將這些規(guī)范送至廣電局備查（be registered），如果業(yè)界自律規(guī)范無法滿足既定政策目標(biāo)，廣電局會以納入未來執(zhí)照換發(fā)考核、建議修改等方式介入重新規(guī)范；同時，設(shè)立消費者申訴部門，監(jiān)督媒體自律的執(zhí)行?，F(xiàn)在，歐美國家開始越來越多地在傳媒規(guī)制領(lǐng)域采用這一種“共同規(guī)制”的模式。如，德國漢堡大學(xué)的漢斯·布里多媒介研究中心（Hans-Bredow-Institute for media research，HBI）在梳理和研究歐盟25個成員國以及加拿大、澳大利亞等其它三個非成員國家的有關(guān)傳媒政策后也指出，大部分的國家在報紙、廣電以及互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域都有引入共同規(guī)制的制度。其中，在弱勢群體保護(hù)以及廣告規(guī)制等內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域，共同規(guī)制的路徑尤為普遍。

作為法定規(guī)制和業(yè)界自律之間的一種均衡和“中間道路”，“共同規(guī)制”被認(rèn)為是“整合了自律和正式的法制系統(tǒng)功能”的“雙重規(guī)制”（two-tiered regulation），在回應(yīng)公共需求或者市場和政策失靈方面“更有彈性、適應(yīng)性更強(qiáng)，也有更效率”，尤其適用于類似傳媒內(nèi)容那樣的復(fù)雜、跨國產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的規(guī)制。當(dāng)前，媒體的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和融合化發(fā)展也給我國傳媒規(guī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對大量用戶生產(chǎn)內(nèi)容的涌現(xiàn)、人們信息獲取渠道的轉(zhuǎn)移、內(nèi)容的跨邊界傳播等新的傳播生態(tài)，單純由政府來進(jìn)行規(guī)制已不切實際。因此，在新時期我國傳媒體制的改革中，我們可以參照和借鑒歐美國家“有規(guī)制的自律”和“共同規(guī)制”的治理模式，在進(jìn)一步完善市場機(jī)制和信息公開、媒介批評、消費者申訴與保護(hù)等制度的同時，賦予相關(guān)的媒體自律組織更多的獨立性和自主權(quán)，并制訂相應(yīng)的媒體自律的引導(dǎo)法則和監(jiān)督制度，確保媒體自律的效力和方向。