以法治保障鄭州航空港的建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題研究

摘 要 鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建立和發(fā)展作為突破改革開(kāi)放攻堅(jiān)期瓶頸的一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，必須要堅(jiān)持用法治的思維和法治的方法保障整個(gè)航空港區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。為此，本文認(rèn)為要把制度和管理方面的改革與創(chuàng)新用立法的方法固定下來(lái)，在航空港的法律地位，航空港區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作，港區(qū)法檢兩院的司法工作，以及航空港區(qū)法律人才的引進(jìn)和培養(yǎng)等方面要實(shí)現(xiàn)突破。

關(guān)鍵詞 鄭州 航空港 法治保障 法治思維

基金項(xiàng)目：本文為河南省社科院2016年度重點(diǎn)課題：《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法治保障機(jī)制研究》；河南省法學(xué)會(huì)2016年度課題《鄭州航空港區(qū)政策與法律協(xié)調(diào)機(jī)制研究》的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：栗陽(yáng)，河南省社會(huì)科學(xué)院，法學(xué)研究所。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.237

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是國(guó)家確定的內(nèi)陸對(duì)外開(kāi)放高地，是融化“改革攻堅(jiān)期”堅(jiān)冰、突破開(kāi)放瓶頸的新的路徑選擇。鄭州航空港也是河南，這一傳統(tǒng)上被視為內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份，在轉(zhuǎn)型期加快發(fā)展實(shí)現(xiàn)逆襲的最大機(jī)遇，也是我省融入“一帶一路”戰(zhàn)略的最大優(yōu)勢(shì)和王牌。自2013年3月鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，港區(qū)大膽探索、先行先試，在形成透明化、國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境方面取得了顯著成效。但是，在制度創(chuàng)新和法治保障方面仍存在一些不足，尤其在加強(qiáng)立法、嚴(yán)格行政執(zhí)法、強(qiáng)化司法、加強(qiáng)法治人才建設(shè)等方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)突破。為此，必須以法治思維和法治方法來(lái)突破瓶頸，把港區(qū)打造成依法治省的先導(dǎo)區(qū)、創(chuàng)造力活躍的創(chuàng)新區(qū)、融入“一帶一路”戰(zhàn)略的王牌區(qū)。

一、加快出臺(tái)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，為制度創(chuàng)新提供立法支持

航空港作為全省改革創(chuàng)新的示范區(qū)，其核心是制度創(chuàng)新而非謀求優(yōu)惠政策，這是進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放的要求。港區(qū)的建設(shè)和發(fā)展也亟需有專(zhuān)門(mén)的立法加以規(guī)范和引導(dǎo)，要把制度創(chuàng)新的內(nèi)容用立法的方式固定下來(lái)。因此，要推動(dòng)省人大在《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限和范圍內(nèi)，盡快出臺(tái)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》。

（一）通過(guò)立法明確港區(qū)的法律地位

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少干部群眾仍抱守老思想，認(rèn)為港區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立是地方去中央跑政策、跑支持的結(jié)果，港區(qū)的設(shè)立就是為了爭(zhēng)取獲得中央給予財(cái)稅等方面的特殊優(yōu)惠政策。并且，對(duì)港區(qū)的法律地位存在過(guò)度的期待，希望港區(qū)爭(zhēng)取成為一級(jí)獨(dú)立的行政主體。但是，在我國(guó)目前的法律框架下，港區(qū)獲得獨(dú)立的行政權(quán)和立法權(quán)不切合實(shí)際。依據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不是一級(jí)法律意義上的行政區(qū)劃，港區(qū)黨工委和管委會(huì)是河南省政府的派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)獨(dú)立的行政主體。要通過(guò)立法明確港區(qū)是中央在推進(jìn)行政管理體制改革和擴(kuò)大開(kāi)放中尋求突破的一個(gè)先行先試區(qū)，不是一級(jí)獨(dú)立的行政主體，但是管委會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，爭(zhēng)取通過(guò)人大立法，賦予港區(qū)行政執(zhí)法主體資格，負(fù)責(zé)新鄭機(jī)場(chǎng)范圍外的行政執(zhí)法工作。

（二）規(guī)范“兩級(jí)三層”，加強(qiáng)河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的管理體制

目前，關(guān)于港區(qū)管理體制的規(guī)定，散見(jiàn)于各個(gè)文件當(dāng)中，并且管理主體比較復(fù)雜，管理權(quán)限不明確。港區(qū)實(shí)行的“兩級(jí)三層”管理體制，“兩級(jí)”是指：省級(jí)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)、決策管理、協(xié)調(diào)服務(wù)；市級(jí)負(fù)責(zé)具體實(shí)施、督促落實(shí)。“三層”是指：省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和港區(qū)黨工委和管委會(huì)。港區(qū)黨工委和管委會(huì)（河南省政府的派出機(jī)構(gòu)，正廳級(jí)）由鄭州市委市政府負(fù)責(zé)管理，包括12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（辦公室、紀(jì)檢委、財(cái)政局等）；3個(gè)派駐機(jī)構(gòu)（鄭州市駐實(shí)驗(yàn)區(qū)黨群工作部、鄭州市交通運(yùn)輸委員會(huì)實(shí)驗(yàn)區(qū)委員會(huì)、鄭州市食品藥品監(jiān)督管理局實(shí)驗(yàn)區(qū)分局）；3個(gè)公檢法機(jī)構(gòu)；1個(gè)群眾性組織（實(shí)驗(yàn)區(qū)總工會(huì)）；12個(gè)辦事處；1個(gè)社區(qū)服務(wù)中心。目前的狀況容易造成認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，也容易造成各個(gè)管理主體互相依賴(lài)，誰(shuí)都管誰(shuí)都沒(méi)管好。有必要在立法中明確各個(gè)管理主體的法律地位、相互關(guān)系和職責(zé)范圍，理順管理主體之間的關(guān)系，建立管理主體之間的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，打破行政壁壘、信息壁壘。

（三）明確《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》的調(diào)整范圍

《條例》的制定要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，為解決影響港區(qū)科學(xué)發(fā)展的突出障礙和群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題服務(wù)。《條例》應(yīng)該包括以下主要內(nèi)容：總則、管理體制、征地拆遷補(bǔ)償、投融資便利化、貿(mào)易便利化、物流便利化、涉外訴訟和仲裁、清潔環(huán)境、人才引進(jìn)和培養(yǎng)等等。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治型、服務(wù)型政府

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的核心內(nèi)容之一就是，轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治型、服務(wù)型政府。港區(qū)應(yīng)該堅(jiān)持行政法治原則，建立起一套高層次、透明化、公平性和競(jìng)爭(zhēng)性得到廣泛信任的監(jiān)管體系。

（一）進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法全面委托

通過(guò)人大賦予港區(qū)行政執(zhí)法主體資格有一定的復(fù)雜性，需要突破現(xiàn)有體制機(jī)制和法律的一些障礙。那么，作為一個(gè)過(guò)渡，2014年7月，鄭州市政府創(chuàng)新實(shí)施了行政執(zhí)法全面委托。但是，至今仍有大量的行政執(zhí)法權(quán)沒(méi)有委托到位，執(zhí)法空白依然較多。因此，鄭州市政府有必要成立一個(gè)專(zhuān)題領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)檢查、督促落實(shí)行政執(zhí)法全面委托。聽(tīng)取雙方的工作匯報(bào)，檢查文件資料及執(zhí)法案卷。對(duì)于尚未同港區(qū)簽訂行政執(zhí)法委托書(shū)的行政部門(mén)限期落實(shí)，對(duì)于不便委托或者委托后行政執(zhí)法難以進(jìn)行到底要報(bào)請(qǐng)鄭州市政府給予解決，做出變通。

（二）依法建立公開(kāi)透明、監(jiān)管高效的行政管理體制，提高行政效率

以現(xiàn)代法治精神和原則來(lái)實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化需要政府轉(zhuǎn)換治理理念和管理模式。所謂透明、高效的監(jiān)管模式，就是要提高政府行政的透明度，要在事前對(duì)投融資、貿(mào)易、物流的參與者依法公布法律法規(guī)，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公眾查詢(xún)，以及依法做出監(jiān)管和處罰。構(gòu)建大通關(guān)機(jī)制就是在港區(qū)建立行政審批協(xié)同服務(wù)模式和集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。對(duì)于港區(qū)有關(guān)行政審判事項(xiàng)一口受理、綜合審批、信息共享、統(tǒng)一發(fā)證，大大提高行政效率，縮短辦事時(shí)間。

三、加強(qiáng)港區(qū)審判、檢查和仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善司法保障化解矛盾糾紛

港區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政管理體制改革和創(chuàng)新有賴(lài)于司法部門(mén)提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)和保障。港區(qū)建立后，對(duì)法律適用等提出了更高的專(zhuān)業(yè)化要求，在港區(qū)配備高素質(zhì)、高業(yè)務(wù)水平的審判、檢查和仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)于矛盾糾紛的化解以及港區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)意義重大。

（一）提高港區(qū)法院工作水平

港區(qū)法院要配備具有國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、海商法、國(guó)際貿(mào)易法、國(guó)際金融法等相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的審判人員。在涉外案件中，對(duì)于中外法律的適用，以及對(duì)國(guó)際公約條約、國(guó)際慣例、貿(mào)易規(guī)則等的分析，對(duì)港區(qū)法院提出了更高的要求，需要具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的審判人員提供更好的司法服務(wù)。港區(qū)法院要在訴訟便利化、司法公開(kāi)透明方面下功夫。對(duì)涉外案件的外方當(dāng)事人提供中英文對(duì)照訴訟指南，建立港區(qū)司法專(zhuān)網(wǎng)，集港區(qū)司法信息、典型案例、庭審公告、網(wǎng)上立案受理、在線訴訟服務(wù)等為一體，提高司法的集約化和便利化。

（二）創(chuàng)新港區(qū)檢察工作模式

港區(qū)建設(shè)初期，檢察機(jī)關(guān)要淡化打擊、懲罰理念，強(qiáng)化服務(wù)保障功能。執(zhí)法辦案時(shí)，科學(xué)把握好依法懲治犯罪和全力支持改革創(chuàng)新的關(guān)系，正確界定適用刑法的邊界，正確區(qū)分失誤與失職、瀆職的界限，為港區(qū)形成鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持改革的氛圍提供幫助。當(dāng)然，對(duì)于港區(qū)建設(shè)中的職務(wù)犯罪也必須嚴(yán)肅查辦，以維護(hù)港區(qū)廉潔高效的政務(wù)環(huán)境。港區(qū)建設(shè)與發(fā)展中，涉及大量投資和重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，涉及大量資金密集型行業(yè)，對(duì)于其中的權(quán)錢(qián)交易、侵犯國(guó)有資產(chǎn)等職務(wù)犯罪要毫不手軟。另外，要提高港區(qū)檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化水平。港區(qū)在投融資、貿(mào)易、金融等許多領(lǐng)域存在許多新型犯罪，再加上涉及外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)等，這都對(duì)港區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦案提出了更高的要求。

（三）加強(qiáng)仲裁在港區(qū)的適用

仲裁是貿(mào)易和投融資領(lǐng)域被各國(guó)所普遍采用的爭(zhēng)端解決方式。為了提升港區(qū)的國(guó)際化水平，遵循國(guó)際慣例，有必要在港區(qū)引入仲裁機(jī)構(gòu)。仲裁不實(shí)行地域管轄和級(jí)別管轄，當(dāng)事人可以自主選擇有權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)。

因此，港區(qū)引入仲裁機(jī)構(gòu)有兩種方式。一種是引入國(guó)際國(guó)內(nèi)知名仲裁機(jī)構(gòu)在港區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。第二種是鄭州市仲裁委員會(huì)發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)向港區(qū)派駐機(jī)構(gòu)。可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)的《仲裁規(guī)則》，在引入仲裁員開(kāi)放名冊(cè)制度、確立仲裁調(diào)解員制度等方面進(jìn)行探索。

四、加強(qiáng)港區(qū)法治人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和使用

港區(qū)目前在涉外案件審理、外商投資爭(zhēng)端解決、以及航空貨物運(yùn)輸法律問(wèn)題、涉外商貿(mào)糾紛、涉外知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的解決等方面人才奇缺。引進(jìn)和培養(yǎng)精通國(guó)內(nèi)外法律，熟悉國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和仲裁規(guī)則，懂外語(yǔ)的高素質(zhì)法官、檢察官、律師，有助于提升港區(qū)的法治環(huán)境。

（一）面向國(guó)內(nèi)外知名高校引進(jìn)法律人才，同時(shí)依托本土優(yōu)勢(shì)大力培養(yǎng)本土法律人才

引進(jìn)人才最快速便捷，是首選方式?？梢灾贫甓纫M(jìn)人才計(jì)劃，對(duì)所需專(zhuān)業(yè)和資歷列出清單，面向國(guó)內(nèi)外知名高校公開(kāi)引進(jìn)。為了克服引進(jìn)人才成本太高的缺點(diǎn)，可以依托鄭州大學(xué)、河南大學(xué)、鄭州航院等本土高效的學(xué)科優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)本土人才。針對(duì)港區(qū)建設(shè)和發(fā)展的需要，對(duì)這些高校的學(xué)科進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立航空經(jīng)濟(jì)法、航空法律英語(yǔ)等有關(guān)專(zhuān)業(yè)，增加國(guó)際經(jīng)濟(jì)法等專(zhuān)業(yè)的招生比例，建立起對(duì)外引進(jìn)與自主培養(yǎng)相結(jié)合的機(jī)制。

（二）出臺(tái)優(yōu)惠政策，打造港區(qū)人才高地

港區(qū)要建立保障機(jī)制，吸引人才、留住人才。對(duì)熟悉國(guó)際投融資、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和仲裁規(guī)則，懂外語(yǔ)的復(fù)合型、高素質(zhì)法官、檢察官、律師等高端人才，要?jiǎng)?chuàng)新薪酬定價(jià)機(jī)制，在住房、配偶子女安置、醫(yī)療、出入境等方面創(chuàng)新舉措。

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