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    論行政處罰裁量基準(zhǔn)制度及其完善

    2016-12-26 21:45:19何容慶
    法制與社會(huì) 2016年35期
    關(guān)鍵詞:概念功能

    摘 要 本文擬在當(dāng)前行政法學(xué)學(xué)者研究的各種觀點(diǎn)上,通過列出、分析、比較、整合,采用比較研究法,比較國內(nèi)外的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度,并就裁量基準(zhǔn)的完善提出自己的觀點(diǎn)及建議。

    關(guān)鍵詞 裁量基準(zhǔn) 概念 功能

    作者簡介:何容慶,湖南省鳳凰縣人民檢察院反貪局科員。

    中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.212

    行政法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度賦予行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán),但由于行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、道德水平、社會(huì)閱歷等多種因素的不同,這種自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致“同案異罰”或者“異案同罰”,作出損害行政相對(duì)人和相關(guān)人員的處理決定,這就需要裁量基準(zhǔn)來控制行政自由裁量權(quán),對(duì)行政執(zhí)法形成約束力。為有效克服裁量基準(zhǔn)制度可能帶來的負(fù)面效應(yīng),需要更加科學(xué)合理地制定、運(yùn)用裁量基準(zhǔn)。

    一、行政處罰裁量基準(zhǔn)的概念

    對(duì)于裁量基準(zhǔn)概念的理解,理論界和實(shí)務(wù)界在認(rèn)識(shí)上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),各國也有不同的定義。筆者認(rèn)為:定義行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)該從行政法的立法目的出發(fā),即控制行政權(quán),保護(hù)公民權(quán),采用立法解釋。行政處罰裁量基準(zhǔn)指的是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi),根據(jù)立法目的和原則,為保護(hù)公民權(quán),分不同程度和不同范圍內(nèi)給予處罰的一種判斷標(biāo)準(zhǔn)。

    二、行政處罰裁量基準(zhǔn)的功能

    (一)控制和約束行政執(zhí)法行為

    行政法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度賦予行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán),這是與客觀實(shí)際情況和日新月異的社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的。不過,由于行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、道德水平、社會(huì)閱歷等多種因素的不同,這種自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致“同案異罰”或者“異案同罰”,甚至出現(xiàn)因?yàn)E用自由裁量權(quán)而對(duì)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義造成了損害。這就需要有效合理的控制行政處罰自由裁量的運(yùn)用,裁量基準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生,它能有效地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我約束,有效減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì),有助于防范職務(wù)犯罪,控制和減少執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。

    (二)“陽光執(zhí)法”提高行政效率

    行政處罰裁量基準(zhǔn)有助于進(jìn)一步精細(xì)化行政管理,它的運(yùn)用既符合行政法合理性原則中的比例性原則,也符合高效便民的立法目的,更符合人民群眾的根本利益訴求,推進(jìn)了打造“陽光政府”、法治政府的進(jìn)程。比如,根據(jù)不同的違法情節(jié)分類細(xì)化并予以公開,一方面有助于行政執(zhí)法人員根據(jù)細(xì)化規(guī)定合理使用自由裁量權(quán),防止出現(xiàn)執(zhí)法的僵硬、機(jī)械甚至恣意;另一方面,便于行政相對(duì)人熟悉了解相關(guān)的規(guī)定,對(duì)自己的違法成本進(jìn)行預(yù)判,這樣既能監(jiān)督執(zhí)法人員的行為,也能提高行政決定的可接受性,使法律法規(guī)得到更好的貫徹實(shí)施,提高行政效率。

    (三) 彌補(bǔ)法律的不周延

    雖然法律的規(guī)定日益完善,但是社會(huì)是紛繁復(fù)雜的,因此法律不可避免的存在不周延的缺陷。這就需要行政執(zhí)法主體運(yùn)用行政裁量基準(zhǔn)細(xì)化授權(quán)過于寬泛的法律條文,以彌補(bǔ)法律不周延的缺陷,有利于保證法律的權(quán)威性。

    三、國外對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的探討

    19 世紀(jì)以來,西方資本主義國家奉行“資本自由主義市場(chǎng)”逐漸收縮自己的行政管理權(quán),根據(jù)行政權(quán)力來制定相關(guān)的本國行政法法律結(jié)構(gòu)。但后來美國出現(xiàn)了1929年-1933年資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī),為了克服這個(gè)危機(jī),羅斯福順應(yīng)群眾的呼聲,結(jié)合實(shí)際,實(shí)施了一系列政府干預(yù)的政策措施。自此,為了達(dá)到縮小行政“疆域”之目的,世界上的許多國家也都開始了限制和縮減行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。

    (一)德國的探討

    行政裁量概念最初發(fā)源自德國。二戰(zhàn)后,由于對(duì)行政產(chǎn)生了信任危機(jī),加上對(duì)建設(shè)法治國家的渴望,有關(guān)行政裁量的探討就在德國法學(xué)界激烈的展開了。他們認(rèn)為在行政法上,裁量與不確定的法律概念是有區(qū)別的,且側(cè)重于對(duì)行政裁量的邏輯分析。

    (二)英美的探討

    眾所周知,英美法系與大陸法系,幾乎所有的法律原則和概念都不盡相同。不過,即使同屬于英美法系的英國和美國,在法律方面也有不少的區(qū)別。這里要特別指出的,就是裁量基準(zhǔn)這一概念,雖然英國與美國都沒有明確的概念或定義,但是在具體的運(yùn)用上仍然是有區(qū)別的。英國的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體處理案件過程中,將裁量基準(zhǔn)作為一個(gè)工具,它具有很大程度的靈活性。但在美國,雖然也有裁量基準(zhǔn)的運(yùn)用,但是態(tài)度卻有很大的不同。在這里可以引用美國的行政法學(xué)者 K·C·戴維斯(K·C·Davis)的表述:“法律終止之處實(shí)乃裁量開始之所,而裁量權(quán)之運(yùn)用既可能是仁行,也可能是暴政,既有正義也有非正義,既可能是合情合理,亦可能是任意專斷。

    四、我國對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的探討

    我國關(guān)于“行政裁量”的定義與理解是從原則開始研究的。上世紀(jì)80年代,少數(shù)學(xué)者敏銳地觀察到行政法基本原則合理性原則中的比例性規(guī)則,并有學(xué)者認(rèn)為“在行政管理中,占很大比重的是非羈束的行政行為?!奔捶少x予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán),強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法者在處罰具體案件時(shí)必須考慮相關(guān)因素,在一定的幅度和范圍內(nèi)采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男姓袨?,保證每個(gè)案件處罰的公平性,防止裁量權(quán)的恣意行使。

    進(jìn)入21世紀(jì)后,許多行政法研究領(lǐng)域的頂尖學(xué)者紛紛對(duì)行政處罰裁量這一問題進(jìn)行深入的研究,裁量基準(zhǔn)作為一種控制行政權(quán),理論界和實(shí)務(wù)界逐漸將其作為共同關(guān)注的熱點(diǎn),隨之取得了一些比較有影響的理論成果,并且就一些問題達(dá)成了共識(shí):一是裁量基準(zhǔn)的法效力在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)不同的體現(xiàn),原則上根據(jù)法的效力,下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵從上級(jí)行政機(jī)關(guān)。但這并不是絕對(duì)遵從,如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)在處理案件更合理的,經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)批的,可以適用。二是裁量基準(zhǔn)目前在行政處罰實(shí)踐上得到應(yīng)用,但可以把它擴(kuò)大到行政強(qiáng)制上,因?yàn)樾姓幜P和行政強(qiáng)制都是負(fù)擔(dān)行為。三是各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政處罰裁量不許給違法當(dāng)事人增加義務(wù),限制公民的合法權(quán)利。四是裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是普通而不是特殊標(biāo)準(zhǔn)。

    五、行政處罰裁量基準(zhǔn)的完善

    (一) 公眾參與

    由于行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)行政處罰裁量規(guī)章、法規(guī)和文件中涉及到普通公民的相關(guān)權(quán)利與利益,在一個(gè)民主法治的社會(huì)里應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的人群參與到這討論與磋商中才符合相關(guān)的民主要求和科學(xué)性,體現(xiàn)相關(guān)民意和為人民服務(wù)的政府意識(shí)。因此,可以通過采用抽樣抽取的方式來吸納部分公民參與討論,從而實(shí)現(xiàn)公眾參與。

    (二) 信息透明

    正所謂“陽光是最好的防腐劑”。一方面,行政處罰裁量制定的公開、公布,接受人民的監(jiān)督,有助于防止行政機(jī)關(guān)的工作人員為了謀取個(gè)別私利而濫用權(quán)力,制定出不符合、不利于、損害相對(duì)人或者相關(guān)人利益的法規(guī)和規(guī)章。另一方面,行政執(zhí)法的公開、透明,也有利于規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為,更好的貫徹落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度。

    (三)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的合理分工

    在我國,基本上各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定相關(guān)管轄權(quán)限內(nèi)的行政規(guī)章和法規(guī)、文件。但是有時(shí)候由于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)限劃分不明、分工不合理,下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章制度由于超越權(quán)限等原因,會(huì)被上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為無效,既浪費(fèi)大量立法資源,也不利于行政相對(duì)人權(quán)利的維護(hù)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確就行政規(guī)章、文件的制定進(jìn)行合理分工,提高行政處罰案件解決的效率,切實(shí)體現(xiàn)行政法基本原則之中的高效便民原則。

    參考文獻(xiàn):

    [1]河北省法制研究中心課題組.行政裁量基準(zhǔn)制度研究.河北法學(xué).2010(4).

    [2]石艾玲.行政處罰中的裁量基準(zhǔn)制度研究.西南政法大學(xué).2011.

    [3]Jerry L. Mashaw, Due Process in the Administrative State, Yale University 1985.

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