相對集中行政處罰權(quán)制度探析

摘 要 相對集中行政處罰權(quán)制度是我國改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，比較有效地解決了我國行政管理領(lǐng)域存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法等問題。相對集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵循法治原則、相對性原則和相關(guān)性原則。相對集中行政處罰權(quán)制度需要從立法方面、執(zhí)法隊伍建設(shè)方面、監(jiān)控機制方面進一步完善。

關(guān)鍵詞 集中 行政處罰權(quán) 相關(guān)性 相對性 執(zhí)法體制

作者簡介：陳珺珺，上海政法學(xué)院，講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.213

相對集中行政處罰權(quán)制度有利于解決在我國長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、行政機構(gòu)膨脹等問題，理順行政執(zhí)法體制。研究該制度，會幫助我們找出相對集中行政處罰權(quán)存在的問題，針對性地提出解決方案，有助于規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)，使得此項改革和創(chuàng)新能夠沿著法治的道路前行。

一、相對集中行政處罰權(quán)制度的界定

相對集中行政處罰權(quán)制度指的是一個行政機關(guān)按照法定程序行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，原有關(guān)行政機關(guān)不再享有被集中的行政處罰權(quán)的制度。這項制度可以從三個方面加以理解。

其一，在相對集中行政處罰權(quán)制度中，被集中的是某種特定權(quán)力，而不是泛泛的權(quán)力。按照學(xué)理分類以及法律規(guī)范的規(guī)定，行政主體所行使的行政職權(quán)種類很多。相對集中行政處罰權(quán)制度集中的是行政主體行使的眾多權(quán)力中的行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)指的是法定行政主體依據(jù)法定程序?qū)`反行政法律規(guī)范的行政相對人進行制裁的一種權(quán)力。

其二，在相對集中行政處罰權(quán)制度中，體現(xiàn)出了行政處罰權(quán)的匯聚。一般來說，不同的行政職能機關(guān)行使不同行政領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，呈現(xiàn)出分散化、不集中的特點。該制度的理念就是把分散化的行政處罰權(quán)按照一定的原則、標準匯聚起來。被集中的行政處罰權(quán)不再由原來行使該項行政處罰權(quán)的一般行政職能機關(guān)行使。如有違反，其所作出的行政行為沒有法律效力。

其三，在相對集中行政處罰權(quán)制度中，改變了某些領(lǐng)域、范圍的行政處罰主體。相對集中行政處罰權(quán)必然帶來行政處罰權(quán)行使主體資格的調(diào)整。原有的法律規(guī)定的一般行政職能機關(guān)被行使相對集中處罰權(quán)的主體所代替。

二、相對集中行政處罰權(quán)的原則

（一）法治原則

法治，簡單地說，就是法的統(tǒng)治，一切行為尤其是公權(quán)力行為在法的統(tǒng)治之下。相對集中行政處罰權(quán)的法治原則指的是相對集中行政處罰權(quán)的設(shè)定和實施應(yīng)該在法治的軌道運行，必須符合法律，不能與法律相抵觸，違反相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。相對集中行政處罰權(quán)牽涉的問題很多，例如行政機關(guān)的組織問題，行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，以及行政機關(guān)相互之間是一種什么樣的關(guān)系：領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、協(xié)助關(guān)系等。我國行政系統(tǒng)的設(shè)立、組織及職權(quán)分配不是由行政機關(guān)自己決定的，而是由國家權(quán)力機關(guān)決定的。只有在法治的軌道上，相對集中行政處罰權(quán)才能有序、良性地運轉(zhuǎn)。一般來說，根據(jù)法治原則，法定的主體才能合法行使相對集中行政處罰權(quán)，是適格主體，其他的主體禁止行使相對集中行政處罰權(quán)；相對集中行政處罰職權(quán)是法定的，相關(guān)行政綜合執(zhí)法機關(guān)行使權(quán)力時必須在權(quán)力的界限范圍內(nèi)，否則就是越權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任；相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)必須依照法定的程序行使特定的行政處罰權(quán)，即采用法律規(guī)定的步驟、方式、順序、時限去行使權(quán)力；權(quán)責(zé)一致，有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任。

（二）相對性原則

集中行政處罰權(quán)不是絕對的，不是把所有的行政處罰權(quán)不加區(qū)分地集中起來，而是相對的。不容置疑的是現(xiàn)代社會行政管理事態(tài)紛繁復(fù)雜，需要進行專業(yè)分工，因而行政管理需要分工。一般來說集中行政處罰權(quán)，應(yīng)以必要性為限：考慮是否存在職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。其次，專業(yè)性、技術(shù)性強的事項不適宜適用該制度。某些因素在確定相對集中行政處罰權(quán)的適用范圍時應(yīng)該予以考慮，職權(quán)的內(nèi)容應(yīng)主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要更進一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為。而對于那些案情復(fù)雜隱蔽、專業(yè)性、技術(shù)性強的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)。再次，專屬性的行政處罰權(quán)不能被集中。而且垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)的行政處罰權(quán)也不適宜集中，如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等行政機關(guān)。

（三）相關(guān)性原則

相對集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵守相關(guān)性原則。相關(guān)性原則指的是被集中的行政處罰權(quán)之間應(yīng)該存在關(guān)聯(lián)。過于寬泛的適用范圍，一定會導(dǎo)致集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)權(quán)力無序擴張；權(quán)限范圍過于寬泛也會導(dǎo)致該行政機關(guān)無法專業(yè)、高效地行使被集中的行政處罰權(quán)。確定行政職權(quán)之間關(guān)聯(lián)性的要素主要包括三個方面：

其一，行政職權(quán)適用領(lǐng)域的相關(guān)性。相對集中行政處罰權(quán)既可以是跨部門的綜合執(zhí)法，例如城市管理、文化領(lǐng)域；也可以是行業(yè)內(nèi)部的綜合執(zhí)法，例如交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。

其二，行政管理目的具有相關(guān)性。行使行政職權(quán)都有一定的目的，可以是維護公共利益，維護社會秩序，保障行政對人的權(quán)利等。例如為了達到保障食品安全的目的，我國把過去在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的分段監(jiān)管改為由食品藥品管理部門統(tǒng)一行使該項行政職權(quán)。

其三，執(zhí)法地域的相關(guān)性。例如，上海市根據(jù)地域相關(guān)性標準制定了針對市人民廣場地區(qū)、鐵路上海站地區(qū)和蘇州河地區(qū)的綜合管理規(guī)定。需要注意的是，有些相互關(guān)聯(lián)的違法行為不能按照地域進行人為地細分，否則可能會增加執(zhí)法層次，陷入新的職責(zé)不清的狀態(tài)。

（四）協(xié)調(diào)性原則

相對集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵守協(xié)調(diào)性原則。協(xié)調(diào)性原則指的是在設(shè)定和實施相對集中行政處罰權(quán)時應(yīng)當正確處理行政組織內(nèi)外各種關(guān)系，營造有力的條件和良好的環(huán)境，保證行政組織能夠常態(tài)運行，進而實現(xiàn)行政管理目標。由于相對集中行政處罰權(quán)制度突破了傳統(tǒng)觀念，打破了現(xiàn)行的條條框框，觸及了部門的權(quán)力和利益，加之許多人至今還不了解這個制度，因此，推行和實施相對集中行政處罰權(quán)遇到很大的困難和阻力。因而在設(shè)定和實施相對集中行政處罰權(quán)時需要貫徹協(xié)調(diào)性原則。

其一，行使相對集中行政處罰權(quán)的行政綜合執(zhí)法機關(guān)與一般行政職能機關(guān)之間的協(xié)調(diào)。兩者在執(zhí)法過程中存在著職權(quán)交叉的情況，要想實現(xiàn)行政管理目標，必須形成合力，主動互相協(xié)助、配合、支持，而不是一盤散沙，相互割裂。行使相對集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機關(guān)與一般行政職能機關(guān)之間的協(xié)調(diào)具體表現(xiàn)在以下方面：行使相對集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機關(guān)在行使職權(quán)的過程中發(fā)現(xiàn)屬于某項行政事項屬于一般行政職能機關(guān)的管轄范圍，應(yīng)當及時移送給相關(guān)行政機關(guān)；一般行政職能機關(guān)在行使職權(quán)的過程中發(fā)現(xiàn)屬于某項行政事項屬于行使相對集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限范圍，應(yīng)當及時移送給行政綜合執(zhí)法機關(guān)。綜合行政執(zhí)法機關(guān)在查處違法行為時，需要查詢相關(guān)資料， 需要一般行政職能機關(guān)協(xié)助認定相關(guān)違法行為，一般行政職能機關(guān)應(yīng)予以配合。綜合執(zhí)法機關(guān)與一般行政職能機關(guān)應(yīng)該建立相關(guān)機制，促進信息交流、資源共享。綜合執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當將行政處罰的實施情況、發(fā)現(xiàn)的問題通報給一般行政職能機關(guān)，提出管理的建議；一般行政職能機關(guān)應(yīng)該將行政許可、監(jiān)管信息及時告知綜合執(zhí)法機關(guān)，保障相對集中行政處罰執(zhí)法的順利、有效地開展。

其二，行使相對集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)。目前確定在什么范圍、領(lǐng)域適用相對集中行政處罰權(quán)制度，標準具有多樣性，因而相對集中行政處罰權(quán)時難免會存在職權(quán)范圍交叉的地方，綜合執(zhí)法機關(guān)之間應(yīng)協(xié)調(diào)配合，不能遇到有利的行政事項互相爭奪管轄權(quán)，遇到麻煩的行政事項就不愿執(zhí)法，把職責(zé)推給對方。兩者之間進行權(quán)力分配可以按照一定原則：誰方便誰行使；誰先受理誰解決。兩者發(fā)生職權(quán)爭議時，可以由共同上級行政機關(guān)解決。

三、關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)問題的思考

（一）關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的立法問題

相對集中行政處罰權(quán)的法律依據(jù)來自《行政處罰法》第16條的規(guī)定，而該法是由全國人大制定的，比較抽象，不是非常具體。目前規(guī)范該制度的法律文件有國務(wù)院的文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件組成，缺乏全國性的統(tǒng)一立法。統(tǒng)一的立法缺乏，導(dǎo)致實踐中各地對相對集中行政處罰權(quán)的認識不統(tǒng)一，綜合執(zhí)法機構(gòu)的法律地位也不同、執(zhí)法的領(lǐng)域?qū)捳灰?。在?jīng)過長期試點、立法經(jīng)驗日趨成熟的情況下，應(yīng)該盡快制定全國性的統(tǒng)一立法全面規(guī)制相對集中行政處罰權(quán)，主要內(nèi)容應(yīng)涉及相對集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)、法律地位、主體、管理體制、適用范圍、程序規(guī)則、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊伍建設(shè)問題

在具體行使相對集中行政處罰權(quán)的過程中，相關(guān)執(zhí)行行政公務(wù)的人員行使的是跨部門的行政處罰權(quán)，這就意味著執(zhí)法人員要熟知多個領(lǐng)域的法律規(guī)范、掌握更多的專業(yè)技術(shù)知識。也就是說，相對集中行政處罰權(quán)制度對執(zhí)法隊伍提出了更高的要求。在相對集中行政處罰執(zhí)法實踐中，綜合行政執(zhí)法人員的來源上缺乏系統(tǒng)嚴格的規(guī)定，有正式的公務(wù)員，也有臨時工，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，這就難免會產(chǎn)生執(zhí)法中的障礙，執(zhí)法人員違法執(zhí)法，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生。為了使這項制度能夠深入推進、帶來良好的社會效果，必須要進行執(zhí)法隊伍建設(shè)。嚴格準入條件、對在崗人員進行綜合培訓(xùn)是打造高水平執(zhí)法隊伍的必然要求。嚴把入口關(guān)，要通過一定的考查方式選拔執(zhí)法人員，進而取得公務(wù)員編制。對在崗人員定期進行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容包括執(zhí)法涉及領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范、相關(guān)專業(yè)技術(shù)，提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平，促進執(zhí)法人員執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，從野蠻執(zhí)法向文明執(zhí)法轉(zhuǎn)變；從隨意執(zhí)法向依法執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

（三）關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機制問題

原有法律規(guī)范已經(jīng)對行政處罰權(quán)進行了配置，而相對集中行政處罰權(quán)制度改變了這種法定的分配，存在著一些潛在的危害，如過分擴張導(dǎo)致權(quán)力分工被打破，權(quán)力過分集中，因而有必要完善相對集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機制，更好地發(fā)揮該制度的積極作用。相對集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機制應(yīng)當由以下監(jiān)控制度構(gòu)成：加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，權(quán)力的分配問題應(yīng)該是立法行為的結(jié)果而不是行政行為的結(jié)果，應(yīng)由權(quán)力機關(guān)決定、監(jiān)控；根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，國務(wù)院以及其授權(quán)的省級人民政府有權(quán)決定相對集中行政處罰權(quán)，所以權(quán)力機關(guān)應(yīng)該對國務(wù)院以及國務(wù)院的再授權(quán)加強監(jiān)督；加強行政職能部門的輔助監(jiān)督，一般的行政職能部門和行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在執(zhí)法過程中互相配合、支持，同時也應(yīng)該加強前者對后者的輔助監(jiān)督，將相關(guān)問題及時提請同級政府糾正；以司法監(jiān)督為最后的防線，行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)侵犯了相對人的合法權(quán)益，相對人可以向法院提起行政訴訟，啟動司法機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督。

參考文獻：

[1]王敬波.相對集中行政處罰權(quán)改革研究.中國法學(xué).2015（4）.

[2]石佑啟、黃學(xué)俊.論部門行政職權(quán)相對集中之體系構(gòu)建.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2010（3）.

[3]青鋒、江凌.實施相對集中行政處罰制度的主要成效和基本經(jīng)驗——城管執(zhí)法體制改革十三年回顧.城市管理與科技.2010（2）.

[4]沈開舉、司野.相對集中行政處罰實證研究——以河南省為例.河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2014（1）.