新中國農(nóng)地權(quán)利制度的變遷簡析

摘要：在當前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策法律逐步實施的背景下，回顧分析新中國土地改革階段、農(nóng)業(yè)合作化階段、人民公社化階段等不同階段以及改革開放后的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”背景下的農(nóng)地權(quán)利制度的變遷，對厘清我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的發(fā)展演變，探索其發(fā)展規(guī)律，正確分析和理解“三權(quán)分置”的施行，妥善處理和解決施行過程中的問題，進一步健全完善農(nóng)村土地權(quán)利制度，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)分離；兩權(quán)合一；三權(quán)分置

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）02-0104-08

收稿日期：2019-11-12

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會一般課題“新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷與創(chuàng)新研究”（XSPYBZZ043）、湖南省教育廳科學研究項目“農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下征地增值收益分配法律機制研究——以湖南省為例”（16C1099）、“新常態(tài)下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法制革新研究——以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為視角”（XSPYBZZ044）的階段性成果。

作者簡介：周建國，男，湖南文理學院法學院副教授，湖南省協(xié)同創(chuàng)新中心、湖南省知識產(chǎn)權(quán)培訓（湖南文理學院）基地研究人員，研究方向為物權(quán)法、土地法制。

黨的十九大報告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重?！庇纱酥醒胗?018年1月發(fā)布一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，著重提出深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”。因此，農(nóng)地①權(quán)利制度的改革完善是解決“三農(nóng)”問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。自從中央提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策以來，學者們關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利制度研究多集中于當前的“三權(quán)分置”改革，而對此前的“兩權(quán)分離”“兩權(quán)合一”及其與“三權(quán)分置”的前后發(fā)展關(guān)系研究則較少。不同階段農(nóng)地權(quán)利制度的改革雖然是特定時代的產(chǎn)物，但都是在此前權(quán)利制度基礎(chǔ)上的完善與創(chuàng)新。新中國成立以來，黨和國家審時度勢，根據(jù)不同的時代特征和社會發(fā)展需要，主動適時地對農(nóng)地權(quán)利制度內(nèi)容、實現(xiàn)方式，主要是圍繞著農(nóng)地所有、農(nóng)業(yè)經(jīng)營及其相互關(guān)系進行揚棄和創(chuàng)新，逐步探索出了基本適合不同發(fā)展階段的農(nóng)地權(quán)利制度。本文試圖通過研究新中國成立以來農(nóng)地權(quán)利制度演進過程中不同階段的各自內(nèi)容，探索其發(fā)展規(guī)律，把握其新時代規(guī)律，便于完善現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度，從而有助于完善適合國情的農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度。

一、改革開放前我國農(nóng)地權(quán)利制度的變遷分析

（一）土地改革階段

1.農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容

（1）農(nóng)民享有農(nóng)地所有權(quán)。土地改革運動的結(jié)果是將封建土地所有制改造為農(nóng)民土地所有制，真正確立了農(nóng)民的土地所有權(quán)。1950年6月通過的《土地改革法》規(guī)定土地改革的內(nèi)容，指導著土地改革運動。其中，第1條明確指出土改目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”第十條“所有沒收和征收得來的土地和其他生產(chǎn)資料，除本法規(guī)定收歸國家所有者外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己?！币虼?，《土地改革法》使得廣大農(nóng)民獲得了土地，真正實現(xiàn)了“耕者有其田”。據(jù)統(tǒng)計，土改后貧農(nóng)、中農(nóng)占有的耕地面積達到全部耕地面積的90%以上，原來的地主、富農(nóng)只占有8%左右[1]?？梢?，廣大農(nóng)民成為了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。

（2）農(nóng)戶享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。土地改革運動使得農(nóng)民以一家一戶為單位將其所享有的小塊土地和其他生產(chǎn)資料直接結(jié)合，享有農(nóng)地自主經(jīng)營權(quán)?！锻恋馗母锓ā返?0條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！笨梢姡r(nóng)民對其享有的土地權(quán)能完整，包括占有、使用、收益、處分權(quán)能。

2.農(nóng)地權(quán)利制度基本評價

“兩權(quán)合一”農(nóng)地權(quán)利制度的推行極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的革命熱情，為新中國的人民政權(quán)更加鞏固奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。如果正如學者所言：把農(nóng)民積極參與解放戰(zhàn)爭而土地所有權(quán)歸于農(nóng)民歸結(jié)為一種“嚴肅的政治契約”[2]448，那么可以將土地改革運動視為中共履行其“嚴肅的政治契約”的行為。后來，因為土地允許自由買賣，導致了土地集中和農(nóng)民的貧富分化。同時，從土地改革的過程看，土地的農(nóng)民私有是國家權(quán)力運行的結(jié)果，“是國家權(quán)力的產(chǎn)兒”，這為后來的合作化運動和人民公社化運動預(yù)留了足夠的制度空間[3]。在新中國成立初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度低、技術(shù)裝備落后的條件下，賦予農(nóng)民農(nóng)地自主經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以自由地使用和管理土地，很大程度上提高了農(nóng)民勞動的熱情，解放和促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于農(nóng)村生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展，促進了國家經(jīng)濟的增長，從而為國家的工業(yè)化建設(shè)創(chuàng)造了條件，在當時具有很好的進步意義。

（二）農(nóng)業(yè)合作化階段

1.初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段

（1）農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容。其一，農(nóng)民享有農(nóng)地所有權(quán)。初級社是從互助組發(fā)展而來的。而此前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組沒有改變原先農(nóng)民的土地和生產(chǎn)資料私有制，它引起的變化主要是以農(nóng)民聯(lián)合勞動彌補了個體農(nóng)戶單干的不足，有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。初級社時期農(nóng)村土地所有權(quán)主體仍為廣大農(nóng)民，但是，農(nóng)村土地所有權(quán)四大權(quán)能中的處分權(quán)無形中已轉(zhuǎn)到初級社。1956年3月通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（以下簡稱《合作社章程》），其中第3條規(guī)定：“初級階段的合作社屬于半社會主義的性質(zhì)。在這個階段，合作社已經(jīng)有一部分公有的生產(chǎn)資料；對于社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產(chǎn)資料，在一定的期間還保留社員的所有權(quán)，并且給社員以適當報酬?！逼涠?，初級社集體享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民以土地入股由集體統(tǒng)一經(jīng)營，并可以根據(jù)自愿的原則退股?！逗献魃缯鲁獭返?7條規(guī)定：“社員的土地必須交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一使用……加以合理的和有計劃的經(jīng)營?！钡?8條規(guī)定：“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的初級階段，合作社按照社員入社土地的數(shù)量和質(zhì)量，從每年的收入中付給社員以適當?shù)膱蟪?。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的收入是由社員的勞動創(chuàng)造出來的，不是由社員的土地所有權(quán)創(chuàng)造出來的，因此，土地報酬必須低于農(nóng)業(yè)勞動報酬……”第20條規(guī)定：“土地報酬一般地應(yīng)該由合作社議定固定的數(shù)量，不隨著全社生產(chǎn)的發(fā)展而增加，以便全社生產(chǎn)發(fā)展的利益能夠充分地用在勞動報酬方面和公共財產(chǎn)積累方面?！笨梢姡跫壣缂w統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)地，社員收入主要來自經(jīng)營所得。

（2）農(nóng)地權(quán)利制度基本評價。初級社階段，農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度下土地不再由農(nóng)民隨意管理，而是給合作社統(tǒng)一集體經(jīng)營，農(nóng)民得到基于自己上交土地的一定利益，土地收益部分歸合作組織，使初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體財產(chǎn)形成和不斷增大。初級社克服了小農(nóng)經(jīng)濟的缺陷，符合當時生產(chǎn)力的水平，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民的利益，應(yīng)該說是我國農(nóng)村土地制度改革過程中成功的一頁[4]。由于在這種土地權(quán)利制度下，廣大農(nóng)民的土地所有權(quán)沒有受到根本性的動搖，他們可以通過收取土地入股所應(yīng)得到的股份分紅，實現(xiàn)自己的土地所有權(quán)[2]456。但是，農(nóng)民以土地入股，土地分紅極少，如在初級社的土地勞動分紅比例上，相當普遍地壓低土地分紅比例。因此，農(nóng)民土地所有權(quán)中的收益權(quán)受到損害，侵犯了農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)。

2.高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段

（1）農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容。其一，高級社集體享有農(nóng)地所有權(quán)。高級社是在初級社的基礎(chǔ)上形成的。中央在1956年初發(fā)布了一個旨在督促全國各地由初級社向農(nóng)業(yè)高級社轉(zhuǎn)變的文件。農(nóng)地不再由農(nóng)戶私有，而是所有權(quán)歸集體。為了加緊實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)社會主義改造，1956年6月通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（以下簡稱《高級社章程》）指導廣大農(nóng)民將初級社改造升級為高級社。第2條“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則”把農(nóng)民私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)歸為合作社集體所有。高級社土地所有權(quán)制度特征主要有兩點：一是農(nóng)民私有的土地和土地上的附屬物（如塘、井等水利設(shè)施）以及耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料歸合作社集體所有，取消土地報酬。二是原有住宅地基、墳地等，仍為私有，如第16條規(guī)定：社員原有的墳地和房屋地基不必入社。集體土地應(yīng)分配一部分給社員種植蔬菜，數(shù)量不超過當?shù)孛咳似骄恋財?shù)的百分之五。該章程標志著農(nóng)村土地私有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。其二，高級社集體擁有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《高級社章程》規(guī)定，以高級社合作社單位作為基本的勞動組織形式，統(tǒng)一進行集體生產(chǎn)勞動，生產(chǎn)成果由合作社集體所有。其中規(guī)定，實行按需分配的是用于合作社單位擴大再生產(chǎn)的積累基金，而實行按勞分配的是用于分配給農(nóng)民的個人消費基金。高級社一般分為生產(chǎn)隊或副業(yè)生產(chǎn)隊，實施生產(chǎn)責任制。

（2）農(nóng)地權(quán)利制度基本評價。通過農(nóng)業(yè)合作化運動，到1956年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已基本完成，農(nóng)村土地集體所有制自此確立。至此，農(nóng)地“兩權(quán)合一”制度的施行，不僅土地所有權(quán)，而且土地使用權(quán)、收益分配等權(quán)益都由集體統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加集中統(tǒng)一化。農(nóng)業(yè)合作化運動主要原因是土改后“土地歸農(nóng)”導致了許多問題，如土地集中和農(nóng)民貧富分化加劇，中央認為更重要的原因是“農(nóng)民個體所有土地，家庭自主經(jīng)營”的模式與社會主義即將開始的大規(guī)模工業(yè)化不相適應(yīng)”[5]114-117。

（三）人民公社化階段

1.農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容

（1）集體享有農(nóng)地所有權(quán)。人民公社是在高級社的基礎(chǔ)上建立的。受極左思想的影響，1958年中共中央通過《在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，在全國掀起了人民公社化運動。在兩個多月的時間里，全國農(nóng)村普遍建立起了政社合一的人民公社。在公社化初期，公社是基本核算單位，土地歸公社所有，平均每個公社擁有近0.4萬公頃土地。這種大規(guī)模的集體所有與當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不相適應(yīng)，帶來很多問題。1959年4月，中共中央發(fā)出《關(guān)于人民公社的十八個問題》，逐步調(diào)整為以生產(chǎn)大隊所有為基礎(chǔ)的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有。1962年基于對人民公社化運動的反思，黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制[6]。人民公社不僅要求土地等生產(chǎn)資料歸公社所有，而且農(nóng)民私有的房屋和宅基地及一切私有財產(chǎn)也要歸公社所有，只允許保留小量的家畜歸個人所有，并且，在高級社之下實行“按份共有的集體土地所有制”[5]114-117。

（2）集體享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。在公社化時期，公社是基本核算單位，實行集體統(tǒng)一經(jīng)營制度，即“統(tǒng)一經(jīng)營；農(nóng)民共同勞動，按勞分配。”[2]470在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制之下，不管是以前屬于合作社的土地，還是屬于農(nóng)民自己的一些資料或工具，全部無償轉(zhuǎn)移到公社手上。與此相一致，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何運行、土地上面種什么、怎樣利用等這類問題都由國家統(tǒng)一制定計劃來解決，就像計劃經(jīng)濟時代一樣，對于土地，農(nóng)民不能像建國之初那樣想干什么就干什么，沒有任何自主權(quán)了。

2.農(nóng)地權(quán)利制度基本評價

在農(nóng)地“兩權(quán)合一”制度下，農(nóng)村土地權(quán)利制度性質(zhì)是公社、大隊、生產(chǎn)隊三級集體所有，其土地主要歸生產(chǎn)隊集體所有。但由于公社集體既是民事主體，又是行政主體，并且在人民公社內(nèi)部同一土地產(chǎn)權(quán)有公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三個所有者主體，其結(jié)果造成生產(chǎn)隊集體土地所有權(quán)的不穩(wěn)定和易被侵害。比如，人民公社可以以所有者和政府的名義，無償調(diào)撥生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊集體的資金和勞力；大隊集體也可以上級所有者的名義，無償調(diào)撥生產(chǎn)隊集體的資金與勞動力；一些公社、大隊甚至還可以無償征用生產(chǎn)隊的土地等。

二、改革開放后我國農(nóng)地權(quán)利制度的變遷分析

（一）“兩權(quán)分離”背景下農(nóng)地權(quán)利制度

1.農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容

（1）集體享有農(nóng)地所有權(quán)。1978年，我國農(nóng)地制度開始實行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)。其法律規(guī)定主要表現(xiàn)為：1982年《憲法》第10條第2款原則規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有?！?986年《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?986年《土地管理法》第8條第1款與上述《民法通則》第74條除有相同規(guī)定外，增加第2款規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”

（2）農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)。1978年，我國農(nóng)村開始實行家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)地權(quán)利制度產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)。“雙層經(jīng)營”包含兩個層次：一是家庭分散經(jīng)營層次。指以家庭為單位的承包農(nóng)戶依據(jù)承包合同自主經(jīng)營，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。將農(nóng)地權(quán)利的大部分權(quán)能賦予集體成員，在一定程度反映了當時家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之下農(nóng)戶承包集體土地并且實際經(jīng)營其承包地所發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系，有效克服了集體經(jīng)營情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的外部性[7]。二是集體統(tǒng)一經(jīng)營層次。指集體組織負擔著通過承包合同組織發(fā)包、指導和監(jiān)督合同的履行，管理集體資產(chǎn)，組織生產(chǎn)服務(wù)和資源開發(fā)等功能[8]。但最初主要表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)和統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，前者為集體向農(nóng)戶下達糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品種植和統(tǒng)派購計劃；后者為“辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等”?？傮w來說，農(nóng)戶獲得了有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)主要表現(xiàn)在三方面②：一是主體方面。從立法規(guī)定上看，《民法通則》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分別表述“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”和“本集體經(jīng)濟組織成員”，《物權(quán)法》則采用“土地承包經(jīng)營權(quán)人”概念，即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、法人及非法人組織，既包括具有本集體成員身份的農(nóng)戶，還包括不具有本集體成員身份的農(nóng)戶、具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的企事業(yè)單位、社會團體及其他組織或個人。其中，后者僅能以其他承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)[9]。此種表述，不僅更具包容性，而且為未來的變化預(yù)留了空間[10]?？梢?，我國現(xiàn)行法上的“土地承包經(jīng)營權(quán)”是以農(nóng)地“兩權(quán)”分離為其理論基礎(chǔ)，不論權(quán)利人是否屬于本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，只要是利用農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，法律上都表述為“土地承包經(jīng)營權(quán)。從實踐上看，既有本集體經(jīng)濟組織成員，也有本集體經(jīng)濟組織成員之外的自然人、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等，如土地所有者以其他方式發(fā)包“四荒地”等情形。不過，從總體來看，本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶至今還有2億多，農(nóng)戶家庭主體經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中仍占主導地位。由于這種數(shù)量龐大、規(guī)模細小、經(jīng)營粗放化、年齡老化的家庭經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求很不適應(yīng)，在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益方面難以有大作為，這也是農(nóng)戶家庭經(jīng)營難以成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體原因。二是內(nèi)容方面。土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，對集體所有或國家所有的由農(nóng)民集體使用的土地進行占有、使用和收益的權(quán)利[11]。《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！庇嘘P(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容則仍然由土地承包合同來具體補充和完善[12]。并且隨著農(nóng)地權(quán)利制度改革的進行，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容將會不斷完善。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一種對農(nóng)地享有占有、使用、收益和依法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容在形態(tài)上表現(xiàn)為實實在在的財產(chǎn)權(quán)[13]。作為一種用益物權(quán)，它是以經(jīng)濟利益為內(nèi)容的權(quán)利，屬于典型的財產(chǎn)權(quán)；身份性不是土地承包經(jīng)營權(quán)的固有屬性；作為他物權(quán)，雖無處分承包地的效力，但權(quán)利人有處分土地承包經(jīng)營權(quán)自身的權(quán)利[14]。三是流轉(zhuǎn)方式方面。一是債權(quán)方式流轉(zhuǎn)。當原承包農(nóng)戶以出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)土地時，轉(zhuǎn)入方獲得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”為“債權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)”。2007年物權(quán)法規(guī)定使得流轉(zhuǎn)方式更加多樣化，有利于促進土地的利用，發(fā)揮土地的利用效率，從而激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟的活力。二是物權(quán)方式流轉(zhuǎn)。當原承包農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓、互換、抵押等導致物權(quán)變更的方式流轉(zhuǎn)土地時，轉(zhuǎn)入方獲得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”為“物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)”。除《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和其他的法律、政策的規(guī)定之外，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對不同流轉(zhuǎn)方式作了進一步界定，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)在一定程度上擴大了農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模。2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，增加了股份合作的流轉(zhuǎn)方式；2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，使承包戶獲得的處分權(quán)更加完整。

（3）經(jīng)營主體享有農(nóng)地租賃權(quán)?！霸诜梢?guī)定的范圍內(nèi)，集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和用于投資”[15]?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定可以采取出租的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實踐中也承認了出租可以取得土地承包經(jīng)營權(quán)。例如，在“陳某某、歐某某與陳某土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”中，法院認為，陳某通過租耕的方式取得了上述責任田的經(jīng)營權(quán)③。承租人所取得的權(quán)利不是物權(quán)，而是有某些物權(quán)效力的債權(quán)性權(quán)利[167]。沒有任何身份限制而取得的土地租賃權(quán)為債權(quán)。一是承包農(nóng)戶可以采取設(shè)定土地租賃權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)承包地。二是土地所有者對于不適合或不需要采取家庭承包方式的土地可以直接設(shè)定土地租賃權(quán)，土地經(jīng)營者原則上不得再行流轉(zhuǎn)其土地租賃權(quán)。通過該種制度設(shè)計，既可以清晰承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系，又能涵蓋實踐中所有的流轉(zhuǎn)需要，并處理好農(nóng)村土地“集體所有、社區(qū)身份限制、市場化利用”之間的關(guān)系[17]。

2.農(nóng)地權(quán)利制度基本評價

雖然《農(nóng)村土地承包法》確立了“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)”的“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)，《物權(quán)法》對家庭承包的土地實行物權(quán)保護，對其他形式承包的土地實行債權(quán)保護[18]，但是農(nóng)民集體最初擁有通過承包合同對農(nóng)戶加以約束的權(quán)力，并且由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在所有權(quán)主體不明確、權(quán)能虛化和缺乏對經(jīng)營管理者的監(jiān)督機制等不足，導致集體農(nóng)地所有權(quán)的逐漸弱化。不過，農(nóng)戶由最初享有的有限土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展到農(nóng)戶享有較為充分的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶自由支配勞動時間、自由處置“上交國家、留足集體”后剩余的生產(chǎn)經(jīng)營收益。極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性[19]，適應(yīng)了當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平，取得了較好的制度績效[20]。1984年，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2380.15億元，比1952年增長了291.7%[21]。實踐證明，實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，使農(nóng)戶獲得了經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，極大地解放和發(fā)展生產(chǎn)力，農(nóng)村改革取得重大成果。但是承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的分化在一定程度上體現(xiàn)著承包地生產(chǎn)要素功能和社會保障功能的沖突[22]表現(xiàn)出對公平和效率不同的價值追求，形成了“兩權(quán)分離”下的“以生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標”的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[23]。由于農(nóng)地承載的社會保障功能的制約，以及農(nóng)村基層政府權(quán)力的干涉、土地承包經(jīng)營權(quán)家庭農(nóng)戶的特質(zhì)導致土地利用的碎片化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不順暢，農(nóng)村似乎回到了以前的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，當前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依舊在小規(guī)模經(jīng)營的低水平之上運行，顯然不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展目標。

（二）“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地權(quán)利制度

1.農(nóng)地權(quán)利制度主要內(nèi)容

（1）集體享有農(nóng)地所有權(quán)。其一，集體土地所有權(quán)的主體。我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體”，該“集體”應(yīng)由符合條件的成員構(gòu)成；《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于“本集體成員集體所有”?？梢?，集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一法定主體?！段餀?quán)法》同時規(guī)定了村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村民小組主體，《民法總則》將村集體經(jīng)濟組織和村民委員會規(guī)定為特別法人，但這些主體是代表“集體”行使管理農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，而非“集體”本身。集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要形式，但不是唯一的形式，除此之外還包括農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等組織④。其二，集體土地所有權(quán)內(nèi)容。從憲法規(guī)定看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種制度保障性的所有權(quán)。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體內(nèi)容需要通過法律進行具體化構(gòu)造[24]。從民法規(guī)定看，雖然農(nóng)村集體土地所有權(quán)不屬于私人所有權(quán)，但其本質(zhì)仍為物權(quán)。集體土地所有權(quán)在物權(quán)上的權(quán)利內(nèi)容表現(xiàn)為權(quán)能?！段餀?quán)法》沒有對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能進行明確規(guī)定，依據(jù)傳統(tǒng)所有權(quán)理論，農(nóng)村集體可以對其土地享有占有、使用、收益和有限的處分權(quán)能。由于我國農(nóng)村社會保障體系仍不健全，農(nóng)村土地依然是農(nóng)民生存發(fā)展的最后保障，必須限制其所有權(quán)處分。此外，韓松教授認為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能是管理權(quán)能，具體包括集體成員的民主管理、民主監(jiān)督和集體組織的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理[25]。

（2）農(nóng)戶享有流轉(zhuǎn)農(nóng)地的承包權(quán)。其主要有二。其一，農(nóng)地承包權(quán)主體。依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包權(quán)的主體是“本集體經(jīng)濟組織成員”，即具備了本集體經(jīng)濟組織的“成員身份”，就能享有土地承包權(quán)。2016年10月發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《三權(quán)分置意見》）將土地承包權(quán)規(guī)定為“土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄度龣?quán)分置意見》中的“土地承包權(quán)人”指承包農(nóng)戶?？梢姡摍?quán)利的取得是以特定的“成員身份”為條件的，具有明顯的成員權(quán)性質(zhì)。因此，法律和政策均規(guī)定土地承包權(quán)的主體只能是承包農(nóng)戶。在“三權(quán)分置”之下，土地承包權(quán)僅是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提和基礎(chǔ)[26]。“農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。”[27]因此，土地承包權(quán)是家庭農(nóng)戶享有的承包土地的權(quán)利，農(nóng)戶是家庭承包的唯一主體。其二，農(nóng)地承包權(quán)內(nèi)容。土地承包權(quán)作為一種承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的資格，其特點是：首先，身份性。土地承包權(quán)是一種以“成員身份”為條件的權(quán)利，其取得和享有均與集體經(jīng)濟組織成員身份密切相關(guān)，即行使土地承包權(quán)的前提是具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，成員資格消滅，土地承包權(quán)隨之消滅。土地承包權(quán)因與集體成員身份密切相關(guān)，因此其性質(zhì)應(yīng)為成員權(quán)[28]。其次，財產(chǎn)性。土地承包權(quán)以承包集體所有的土地為內(nèi)容，這是土地承包權(quán)財產(chǎn)性的體現(xiàn)，其權(quán)利內(nèi)容表現(xiàn)為一種可期待利益，最終是否能轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實利益，即土地承包權(quán)人是否能取得土地承包經(jīng)營權(quán)，具有或然性，要受制于諸多主、客觀因素[13]?！耙猿蓡T權(quán)為條件，從集體土地所有權(quán)中分離出承包權(quán)，承認農(nóng)民擁有獨立的土地承包權(quán)，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義。”[19]再次，專屬性。土地承包權(quán)只能由本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民享有，屬于民事權(quán)利中的專屬權(quán)，一般不能讓與和繼承。最后，保障性。只要具有集體經(jīng)濟組織成員資格均可享有土地承包權(quán)，很少受性別、年齡等因素的影響，且任何組織和個人均不得剝奪和非法限制本集體經(jīng)濟組織成員的承包權(quán)。

（3）農(nóng)戶享有非流轉(zhuǎn)農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是家庭農(nóng)戶就其承包經(jīng)營的農(nóng)地所享有的權(quán)利，“人人有份”，體現(xiàn)身份性、福利性和保障性，及處分的限制性。在不發(fā)生承包地流轉(zhuǎn)的情況下，依照“兩權(quán)”分離的土地權(quán)利理論，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)，無需分離出土地經(jīng)營權(quán)，按照現(xiàn)行土地制度適用。《農(nóng)村土地承包法修正案草案》即采納了該觀點?！巴恋丶w所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置?！盵32]在農(nóng)地“三權(quán)”分置之下，“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)被純化為只有本集體經(jīng)濟組織的家庭農(nóng)戶才能取得且兼有財產(chǎn)性和保障性的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是具有身份性的用益物權(quán)，即只有本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶才能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。所謂“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，已經(jīng)脫逸出身份性，不能由“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念予以涵蓋。因此，在制度重構(gòu)之時，應(yīng)明確只有本集體經(jīng)濟組織的家庭農(nóng)戶才能取得土地承包經(jīng)營權(quán)，“土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份又是獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提條件?！盵29]盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度在加快，但截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地的流轉(zhuǎn)面積為4.43億畝，占比僅達33.3%[20]，而且，基于“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位”之需要，可以預(yù)見，在今后相當長的一段時間內(nèi)，家庭農(nóng)戶經(jīng)營仍居主導地位?！稗r(nóng)戶自己經(jīng)營承包地或打算永久性地退出承包地，就不存在農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之分置”

（4）經(jīng)營主體享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)⑤。所謂農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，一般指農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對其依約取得的農(nóng)地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，為物權(quán)。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是一種市場化的權(quán)利，無論其取得亦或處分，都依賴于當事人之間的約定。該權(quán)利具有以下主要特點：一是從主體看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體是流轉(zhuǎn)土地的受讓人，即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的取得已不受制于村集體經(jīng)濟組織成員身份的限制。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》），土地經(jīng)營權(quán)的主體為“受讓方”，即該《意見》只承認“受讓方”的主體地位，而將所有農(nóng)戶（包括親自經(jīng)營承包地的農(nóng)戶）均排除在土地經(jīng)營權(quán)的主體之外。因此，一般而言，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體均可成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體。這些市場化的經(jīng)營主體，無論是在集體土地所有權(quán)還是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之上取得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的的土地權(quán)利，均為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體不作身份限制，凡是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的自然人、法人及非法人組織、家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體均無不可，本集體經(jīng)濟組織成員亦無不可。培育發(fā)展這些市場化的經(jīng)營主體便于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。二是從客體看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的客體限于用于耕作的農(nóng)村土地。具體而言，在耕地未流轉(zhuǎn)的情況下，“承包地”即為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的客體，如集體經(jīng)濟組織未予發(fā)包的農(nóng)村土地；若耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，則“流轉(zhuǎn)土地”可成為該權(quán)利的客體。所謂“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，主要指土地所有者集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)農(nóng)地的情形，不限于“四荒地”，還包括土地所有者集體經(jīng)濟組織通過依法收回或承包農(nóng)戶自愿交回的土地。三是從權(quán)利成立的方式看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的取得離不開雙方當事人的合意。集體經(jīng)濟組織與經(jīng)營主體簽訂的農(nóng)地承包合同為經(jīng)營主體取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)，而流轉(zhuǎn)方與受讓方簽訂的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，則是受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。

2.農(nóng)地權(quán)利制度基本評價

目前進行的農(nóng)村土地權(quán)利制度改革，順應(yīng)了農(nóng)戶保留農(nóng)地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的意愿，由農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)派生出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，是承包農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體之間承包地產(chǎn)權(quán)的重新配置，同時分割土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能和財產(chǎn)功能[30]，承包農(nóng)戶的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)被賦予嚴格的身份屬性，體現(xiàn)著農(nóng)地的社會保障功能。同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)成為脫逸身份屬性的市場化權(quán)利，其自由流轉(zhuǎn)解決了承包地的拋荒、適度規(guī)模經(jīng)營以及抵押融資等問題[31]。農(nóng)地“三權(quán)分置”既有利于保護農(nóng)戶合法的土地權(quán)益，又有利于促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！叭龣?quán)分置”下的農(nóng)地權(quán)利制度也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，體現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰農(nóng)地權(quán)利關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；也有利于促進農(nóng)地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”下的農(nóng)地權(quán)利制度推進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化，是繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革后又一重大制度創(chuàng)新。

注釋：

①本文中“農(nóng)地”指農(nóng)業(yè)用地（耕地）；農(nóng)地“三權(quán)分置”前后的土地經(jīng)營權(quán)含義有所不同。

②1986年《民法通則》、1998年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包法》均沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，也沒有明確其具有物權(quán)效力，直到2007年《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，才為土地承包經(jīng)營人充分行使自主經(jīng)營權(quán)提供了法律依據(jù)。

③參見廣東省云浮市中級人民法院（2014）云中法民一終字第284號民事判決書。

④參見《農(nóng)業(yè)法》第2條。

⑤“兩權(quán)分離”或“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地權(quán)利制度均存在經(jīng)營主體享有農(nóng)地租賃權(quán)的情形。此部分不再贅述。

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責任編輯陸瑩