高翔
摘 要:《商君書》中的“無宿治”思想探索自下而上治理的路徑與城市社區(qū)自治有不少互相印證之處。商鞅在改革過程中通過樹立法令的權(quán)威、建立完備的法律體系、保持政令的統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)分層治理等途徑實(shí)現(xiàn)“無宿治”,使官吏無法從農(nóng)民處徇私謀利,保證了農(nóng)民的生產(chǎn)時(shí)間,提高政府的行政效率,最終達(dá)到統(tǒng)治者坐得天下大治的效果。在城市社區(qū)自治的實(shí)踐過程中,應(yīng)完善城市社區(qū)自治相關(guān)立法,明確自身定位,吸收借鑒“無宿治”的分層治理模式,淡化居委會(huì)的行政色彩,鼓勵(lì)非政府自治組織發(fā)展,進(jìn)而解決當(dāng)下城市社區(qū)自治中存在的問題。
關(guān)鍵詞:商君書;無宿治;社區(qū)自治;啟示
一、引言
《商君書》作為春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家的代表作,集中服務(wù)于商鞅所推行的“農(nóng)戰(zhàn)”政策,在法家商學(xué)派學(xué)說中占據(jù)重要地位。“無宿治”一詞,見于書中《墾令》《說民》《靳令》等篇目,從字面理解,就是“處理的政務(wù)不隔夜到第二天”?!盁o宿治”思想是一種理想狀態(tài)下的政府治理模式,探討其目的、實(shí)現(xiàn)途徑,對(duì)研究當(dāng)下的社區(qū)自治無疑具有積極意義。
二、實(shí)現(xiàn)“無宿治”的目的
作為商鞅改革的一部分,倡導(dǎo)“無宿治”治理主要包括三個(gè)方面。
一是讓農(nóng)民專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。“農(nóng)戰(zhàn)”是貫穿《商君書》的重要思想:對(duì)內(nèi),則合理規(guī)劃各種用地,開墾土地,調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);對(duì)外,則不斷作戰(zhàn)擴(kuò)張,開徠殖民。以持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供養(yǎng)軍隊(duì),用軍隊(duì)開疆?dāng)U土,達(dá)到富國(guó)強(qiáng)兵的目的。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,生產(chǎn)力較為低下,必須窮盡地力,最大程度提高生產(chǎn)效率。保證農(nóng)民有足夠的生產(chǎn)時(shí)間并專心從事生產(chǎn),在商鞅看來尤其重要?!盁o宿治”使農(nóng)民節(jié)省了訴訟時(shí)間,免去不必要的麻煩,不誤農(nóng)時(shí)。
二是使官吏無法從農(nóng)民處謀取私利,政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在商學(xué)派看來,官員貪贓枉法,向百姓索賄,破壞國(guó)家的法治,導(dǎo)致吏治腐敗,進(jìn)而危害國(guó)家的安全,動(dòng)搖國(guó)家統(tǒng)治根基。對(duì)待失職徇私的官吏,“罪死不赦,刑及三族”,處罰十分嚴(yán)酷,而處理政事的效率足夠高,就能“百官之情不相稽”,試圖作奸的官員就沒有時(shí)間貪贓索賄,政府的行政效率就會(huì)大大提升。
三是使統(tǒng)治者坐得天下大治的效果。無論是保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間、保證政府廉潔高效,其最終都是為了“明主因治而終治之,故天下大治也”,達(dá)到君王的終治的目標(biāo)。對(duì)于君主在國(guó)家治理方面所起作用,商學(xué)派既強(qiáng)調(diào)君主需要“操權(quán)柄”,絕對(duì)掌控國(guó)家權(quán)力,通過刑賞引導(dǎo)百姓選擇職業(yè),堵塞百姓在耕種、作戰(zhàn)之外獲取名利的途徑,調(diào)動(dòng)其農(nóng)戰(zhàn)的積極性;又主張君主治國(guó)要因勢(shì)利導(dǎo),注意政策的變化,具體治理時(shí),應(yīng)借助已經(jīng)成文并頒行的法令代替人治,而不過分干預(yù)。
三、“無宿治”的實(shí)現(xiàn)途徑
(一)人人尊崇法律權(quán)威、遵法守法是實(shí)現(xiàn)無宿治的前提
“法令者,民之命也,為治之本也,所以備民也。”商學(xué)派認(rèn)為法律是民眾的生命,是治國(guó)的根本,也是防備奸民作亂的手段。相反,摒棄法治,“釋法而任私議”,就會(huì)造成國(guó)家的混亂。故而,商學(xué)派將法律抬高到了極其崇高的地位。
1.樹立法令權(quán)威保證民眾對(duì)法律有所畏懼
商學(xué)派認(rèn)為“靳令,則治不留;法平,則吏無奸。”嚴(yán)格執(zhí)行了法令,奸滑的官員才無法藏奸。在法律的量刑尺度上,強(qiáng)調(diào)重刑輕賞,通過連坐、滅族等酷刑,使官吏和百姓畏懼刑罰,不敢犯罪。在具體的改革實(shí)施過程中,商鞅也通過南門徙木的方式在民眾中樹立了法律的權(quán)威。
2.在整個(gè)國(guó)境內(nèi)保持法律和政令的統(tǒng)一
強(qiáng)調(diào)在所有地方統(tǒng)一法令,達(dá)到“百縣之治一形,則遷徙者不飾,代者不敢更其制,過而廢者不能匿其舉”的程度。這樣,官員就不能粉飾政績(jī),犯了過錯(cuò)也無法隱匿。
3.保證法律面前人人平等
“所謂壹刑者,刑無等級(jí),自卿相、將軍以至大夫、庶人,有不從王令、犯國(guó)禁、亂上制者,罪死不赦?!奔幢WC“刑無等級(jí)”,除了君主之外,上至公卿將相,下至平民百姓,犯罪之后一律受到法律的懲處。這一做法打破了舊貴族在夏商周三代宗法制框架下形成的等級(jí)特權(quán),從理論上主張所有人處于平等的地位。
(二)完備法律體系是“無宿治”的基礎(chǔ)
商學(xué)派認(rèn)為,法的一個(gè)重要作用是“定分止?fàn)帯?,使民眾處理事情時(shí)有可以遵循的依據(jù),《定分》篇中曾用“百人逐兔”的故事闡明準(zhǔn)確完備的法律體系在國(guó)家社會(huì)治理中的重要作用。商鞅于公元前359年、前350年在秦國(guó)進(jìn)行了兩次大的改革,頒行多項(xiàng)律令,涉及軍事、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、市場(chǎng)管理等多個(gè)方面,僅從睡虎地秦墓出土簡(jiǎn)牘來看,就計(jì)有《田律》《廄苑律》《工律》等秦律十八種,商鞅實(shí)際頒行的律令應(yīng)遠(yuǎn)超其數(shù)。推行律令過程中,商鞅選任專門的官吏為民眾釋法,并以答問體的方式編寫了《法律答問》,對(duì)秦律的條文、術(shù)語(yǔ)及律文的意圖特別是刑法部分做出了解釋。
(三)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的分層治理是實(shí)現(xiàn)無宿治的基本途徑
在商學(xué)派看來,治理有序的國(guó)家不能事事靠國(guó)君親力親為,民眾也不應(yīng)該事事都聽從官員,即所謂“有道之國(guó),治不聽君,民不聽官”。具體事務(wù)能夠在家庭范圍內(nèi)決定是最好的,如果事務(wù)靠官員來裁定,效果就稍遜一籌,如果事事靠君王來裁定,則國(guó)家必定疲弱?!皣?guó)治,斷家王,斷官?gòu)?qiáng),斷君弱?!鄙虒W(xué)派看到了政府處理具體冗余事務(wù)所耗費(fèi)的人力成本以及政府機(jī)構(gòu)上層對(duì)事必躬親將會(huì)造成的低下的行政效率。相比其他學(xué)派,商學(xué)派尤其注意節(jié)省行政成本。在春秋戰(zhàn)國(guó)變法圖強(qiáng)、吞并攻伐這種大的時(shí)代語(yǔ)境下,政策制定趨近于功利主義是一種必須的選擇,諸如連坐之類的惡法,實(shí)則也是和“無宿治”思想互為印證的存在。
四、“無宿治”思想對(duì)現(xiàn)代社區(qū)自治的啟示
城市社區(qū)自治是現(xiàn)代化進(jìn)程中城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的產(chǎn)物。截止2018年,我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)8.3億人,城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%,建制鎮(zhèn)數(shù)量21297個(gè),且早在2015年底,全國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)數(shù)量已超過10萬個(gè)。
商鞅為推行改革,不遺余力地施行弱民愚民政策,施行嚴(yán)刑峻法,手段過于嚴(yán)苛,但是其理論卻從另一方面對(duì)我國(guó)當(dāng)下的社區(qū)自治提供了一定的啟示。具體而言,《商君書》中“無宿治”思想對(duì)現(xiàn)代社區(qū)自治的啟示主要體現(xiàn)在如下方面。
(一)完善社區(qū)自治相關(guān)立法,明確社區(qū)的角色定位
目前,支撐居委會(huì)開展自治管理的有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件,有《憲法》《城市居民委員會(huì)組織法》、國(guó)務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)(條例)、全國(guó)性的其他規(guī)范性文件、地區(qū)性的規(guī)范性文件共五個(gè)層級(jí)。但在現(xiàn)階段具體實(shí)施過程中,支撐居委會(huì)依法自治的法制基礎(chǔ)仍然不完善。以《城市居民委員會(huì)組織法》為例,作為指導(dǎo)社區(qū)自治的專門性文件,僅有23條,最近一次修改,也僅僅修改了村委會(huì)、居委會(huì)任期改為五年的規(guī)定。在實(shí)際生活中,顯然難以應(yīng)對(duì)繁瑣的基層社區(qū)事務(wù)。
另外,城市居民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)依法自治,首先應(yīng)該具備法律所賦予的獨(dú)立的主體資格,《憲法》《城市居民委員會(huì)組織法》將居委會(huì)定性為群眾自治組織,依然較為宏觀。目前,仍無一部法律法規(guī)能夠具體清晰地界定政府與居委會(huì)的關(guān)系,明確社區(qū)居委會(huì)的主體資格,使得居委會(huì)處于較為尷尬的境地。商鞅推動(dòng)改革成功充分說明法律體系的完備和法律界定的明晰在社會(huì)治理中的重要性。盡快補(bǔ)充完善與社區(qū)自治相關(guān)的法律法規(guī),厘清政府與居委會(huì)二者的關(guān)系,明確界定社區(qū)居委會(huì)的地位顯得尤為迫切和必要。
(二)給予社區(qū)足夠的自治管理權(quán)限,減少對(duì)于社區(qū)自治的過度行政干預(yù),實(shí)現(xiàn)層級(jí)管理
實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的層級(jí)管理是達(dá)到“無宿治”的基本途徑,目前情形下,社區(qū)居委會(huì)是城市社區(qū)自治的主要載體和工作的承擔(dān)者,與“無宿治”理論中“家”的概念最為接近。足不出戶,解決社區(qū)日常生活中出現(xiàn)的問題,節(jié)省大量的行政成本,也是社區(qū)自治的應(yīng)有之意。
社區(qū)自治的難題之一在于政府行政管理的越位與提供服務(wù)與指導(dǎo)的缺位,一直以來,我國(guó)城市社會(huì)化管理倡導(dǎo)“兩級(jí)政府”(市、區(qū)縣兩級(jí)政府)、“三級(jí)管理”(市、區(qū)縣和街道)、“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”(市、區(qū)、街道和居委會(huì))的管理模式,社區(qū)居委會(huì)被視為街道這一最低政府機(jī)構(gòu)層級(jí)的延伸,政府慣性地將社區(qū)視為泛行政化的基層行政機(jī)構(gòu),在處理行政事務(wù)時(shí)習(xí)慣性地將工作事務(wù)攤派到社區(qū)居委會(huì),使得社區(qū)居委會(huì)要處理諸如街道、綜治、派出所、民政、學(xué)校、安全生產(chǎn)等各個(gè)部門的事務(wù)。另外,政府對(duì)社區(qū)有著過多行政命令式的干預(yù),對(duì)社區(qū)自治建設(shè)又缺乏合理的指導(dǎo)與投入。政府需要進(jìn)一步實(shí)行權(quán)力下放,賦予社區(qū)居委會(huì)更多的權(quán)力,逐步培養(yǎng)其自治能力,實(shí)現(xiàn)真正的層級(jí)管理。
(三)淡化城市社區(qū)居委會(huì)的行政化色彩,鼓勵(lì)政府之外的市場(chǎng)組織發(fā)展
長(zhǎng)久以來,城市社區(qū)居委會(huì)的泛行政化傾向嚴(yán)重制約了社區(qū)自治的成長(zhǎng)和發(fā)展。這種制約主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是社區(qū)居委會(huì)的工作人員由擁有公務(wù)員或事業(yè)編制的體制內(nèi)公職人員擔(dān)任;二是社區(qū)上級(jí)部門行政命令式的指派任務(wù)使得社區(qū)疲于應(yīng)付,無法專注于社區(qū)自治事務(wù)的管理,且“人治”現(xiàn)象突出;三是社區(qū)居委會(huì)在財(cái)務(wù)上高度依賴政府部門,在處理事務(wù)上難于真正自治。
按照廣義的城市社區(qū)組織的定義,“政府之外的的社區(qū)自治組織、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)都應(yīng)是社區(qū)的自治主體”。當(dāng)下,“以政代社”的現(xiàn)象較為突出,政府包攬了過多非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的責(zé)任,市場(chǎng)組織有著其他組織不可比擬的效率和資源優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)社區(qū)建設(shè)投入普遍不足的情況下,發(fā)揮市場(chǎng)組織在社區(qū)自治中的積極作用,借助市場(chǎng)機(jī)制將能更有效地促進(jìn)社區(qū)發(fā)展,提升社區(qū)服務(wù)水平和自治能力是城市社區(qū)管理的應(yīng)有之義。
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