關(guān)于妨害安全駕駛行為入罪問題的謙抑性分析

梁通

摘??要：以危險方法危害公共安全罪對于評價和預(yù)防妨害公共交通工具安全駕駛行為沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有約束力，原因在于司法實踐中定罪和量刑標(biāo)準(zhǔn)難以確定，而非該罪本身對評價此類行為存在缺陷。基于刑法謙抑的角度考量，設(shè)立新罪不僅無必要，還會浪費立法和司法資源。應(yīng)明確對該行為的定罪和量刑標(biāo)準(zhǔn)，從而減少“同案不同判”現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：妨害安全駕駛;入罪;刑法謙抑性;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：D914??????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???????????文章編號：1672-4437（2020）01-0087-07

一、問題的提出

2018年10月至2019年1月，短短的3個月期間，全國各地發(fā)生了一系列妨害安全駕駛事件。比較典型的有：2018年10月28日的重慶萬州公交車墜江事件、2018年10月29日北京豐臺區(qū)公交車司乘沖突事件、2018年12月1日武漢搶奪公交車方向盤事件以及2019年6月四川達(dá)州公交車司乘沖突事件。重慶萬州公交車墜江事件中，全車人員無一生還，其教訓(xùn)十分慘痛，妨害公共交通工具安全駕駛問題再一次成為公眾熱議的焦點。2018年11月最高法公布的關(guān)于公共交通工具司乘沖突的司法大數(shù)據(jù)顯示，以危險方法危害公共安全罪在所有罪名中占比為39.01%，其比率居于所有罪名之首。

2018年11月9日，最高法以案例討論會的形式就近年來頻發(fā)的妨害公共安全駕駛問題展開了討論。最高人民法院大法官胡云騰提出，可以考慮增設(shè)“妨害安全駕駛罪”與以危險方法危害公共安全罪并行適用，對在特殊環(huán)境中的妨害駕駛行為嚴(yán)厲處罰[1]。最高法研究室刑事處副處長喻海松建議，應(yīng)該參照“暴力危及飛行安全罪”的相關(guān)規(guī)定，對妨害安全駕駛行為的相關(guān)罪名加以明確[2]。在2019年的全國“兩會”上，四川省律師協(xié)會副會長李政國建議在刑法分則“危害公共安全罪”一章中增設(shè)“妨害安全駕駛罪”。他認(rèn)為“以危險方法危害公共安全罪”是一個口袋罪名，在針對妨害安全駕駛行為的適用過程中往往會有較大的曠量，指向性不明確，不能對妨害安全駕駛行為準(zhǔn)確地進(jìn)行評價并起到應(yīng)有的震懾作用，故應(yīng)該專設(shè)相關(guān)罪名準(zhǔn)確評價此種行為，并為公民提供明確的指引[3]。反對另設(shè)新罪者認(rèn)為，加強對違法者責(zé)任的追究比增設(shè)新罪更重要[4]。筆者認(rèn)為，支持另設(shè)新罪的觀點混淆了法律適用與法律規(guī)范本身問題之間的關(guān)系，將在司法實踐中定罪量刑不明確的問題等同于罪名本身固有的缺陷，而忽略了司法解釋、指導(dǎo)案例和指導(dǎo)意見對法律規(guī)范的填補作用。在此類司法實踐中，最根本的問題在于定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)不明確，法官判案易出現(xiàn)偏差。妨害公共交通工具安全駕駛的行為固然具有法益侵害性，現(xiàn)實中也存在著對此類行為定罪和量刑的標(biāo)準(zhǔn)難以確定等問題。那么在現(xiàn)實當(dāng)中，此類行為是否應(yīng)當(dāng)入罪？如果應(yīng)當(dāng)入罪，那么應(yīng)該設(shè)立新罪還是適用已有罪名？筆者認(rèn)為，由于現(xiàn)實社會生活的復(fù)雜性，每個案件都有其特殊性，因此以上問題無法給出十分確切的答案，但解決問題的思路或原則應(yīng)該是明確的。如果對此問題的解決牽涉刑法，首先應(yīng)明確的是刑法區(qū)別于其他部門法，它是法律之中最為嚴(yán)苛的，是維護社會秩序穩(wěn)定的底層防線，發(fā)動成本較高，因此要“慎刑”。即使不涉及刑法，那也免不了沾染懲罰、處罰一類的字眼。國家強制手段的運用必須保障人權(quán)并防止刑法泛化，這就必然會涉及刑法的謙抑原則。

二、刑法謙抑原則：一個應(yīng)然的入罪分析視角

（一）刑法謙抑原則的內(nèi)涵

謙抑原則是刑法的基本原則之一，其不僅對刑法具有重要意義，而且對其他部門法也產(chǎn)生了重要影響。平野龍一認(rèn)為，即使對法益有所侵害，也不必須動用刑法，有可能的話應(yīng)該代之其他社會調(diào)整手段[5]。陳興良認(rèn)為“刑法的謙抑性，?是指立法者應(yīng)當(dāng)力求以最小的支出——少用甚至不用刑罰?（而用其他刑罰替代措施?），?獲取最大的社會效益?——有效地預(yù)防和控制犯罪??！盵6]發(fā)動刑罰要以民事、行政手段及措施為前提，如果捉襟見肘，那么才得以利用刑罰。刑罰通過刑事立法和國家的司法活動得以實現(xiàn)。刑法謙抑原則貫穿于刑事法治的全過程，總的來說，刑法的謙抑原則是指遵循刑法謙抑的基本要求，嚴(yán)格限制犯罪和刑罰的范圍，慎重合理地適用刑法。刑法的謙抑主要體現(xiàn)在必要性、可行性和明確性三個方面。刑法的特性決定了對刑法的適用應(yīng)該慎重，只有當(dāng)國家利用刑法之外的其他調(diào)控手段捉襟見肘，有必要引入刑法對行為進(jìn)行評價時，才得以利用刑法。刑法的適用要讓位于其他社會調(diào)整手段，同時也要讓位于現(xiàn)有的法律法規(guī)，如果現(xiàn)有的法律法規(guī)可以對某類違法犯罪行為進(jìn)行合理評價，就無適用刑法或設(shè)新罪之必要?？尚行允侵感谭ǖ倪m用或刑事立法的具體內(nèi)容在社會實踐中要具有可操作性，而且要高效經(jīng)濟。明確性是指刑法的適用以及刑事立法要明確其目的，即為了更好地評價和預(yù)防犯罪，做到罪責(zé)刑相適應(yīng)。

因此，妨害安全駕駛行為入罪和設(shè)立新罪要考慮其必要性、可行性和明確性。如果現(xiàn)行行政法規(guī)對妨害安全駕駛的行為可以有效規(guī)制，此種情況下就無入罪之必要;若現(xiàn)有法律足以對此行為進(jìn)行有效地預(yù)防和評價，那么對此進(jìn)行專項立法就不具有必要性。輕行為入罪，重行為出罪或濫設(shè)新罪都會導(dǎo)致司法資源的浪費和對法律法規(guī)威懾力的削弱，從而降低法律的作用和司法的效率。如果僅呼吁入刑設(shè)罪而沒有對其必要性、可行性與明確性進(jìn)行科學(xué)地分析論證，那么這種空泛的呼吁無異于紙上談兵。刑法發(fā)動和設(shè)立的必要性、可行性和明確性是刑法謙抑的內(nèi)在要求。基于以上原則和要求，從罪與非罪和不設(shè)新罪兩個維度分析妨害安全駕駛行為的入罪問題。

（二）罪與非罪：基于行為危險程度與實害結(jié)果的考量

一般違法行為是相對于嚴(yán)重違法行為來說的，一般違法行為對法益的侵害較小，情節(jié)輕微，觸犯的是刑法之外的法律。根據(jù)我國《刑法》第十三條中“但書”的規(guī)定：“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪”。“但書”是刑法謙抑原則的表現(xiàn)，表現(xiàn)為對危害行為適用刑法要慎重。一般違法行為不必入罪毋庸置疑，但問題的關(guān)鍵在于：在妨害安全駕駛行為中，什么樣的行為屬于一般違法行為？

從字面上來看，“妨害”是對某物或某事有實質(zhì)性的損害，更加側(cè)重于損害的結(jié)果，可以等同于阻礙加有害，其程度比“妨礙”要深。而“妨礙”是指對某事或某物造成了干擾或阻礙，往往用來形容A對B進(jìn)程的阻滯，強調(diào)過程性而非實害結(jié)果。用“妨礙安全駕駛”來形容此類型為之中的一般違法行為較為貼切。首先，“妨礙安全駕駛行為”不會為安全駕駛帶來實害性的后果，如果該行為引發(fā)了實害結(jié)果，毫無疑問應(yīng)當(dāng)入罪，即實害犯。但是，并不是所有未帶來實害結(jié)果的行為都不應(yīng)該入罪，有些高危行為可能因為駕乘人員及時有效的制止而沒有引發(fā)實害結(jié)果，這種沒有引起實害結(jié)果的高危行為實際是一種“未遂”。如果將沒有引發(fā)實害后果的行為一律不入罪，那么將會掩蓋此行為的罪過，使當(dāng)事人形成一種僥幸心理，進(jìn)而削弱法律的威懾性。所以，即使最終沒有造成實害結(jié)果，足以引發(fā)實害結(jié)果的危險行為也應(yīng)當(dāng)入罪，即危險犯。像辱罵駕駛員、觸動操縱儀器之外其他設(shè)施、與其他乘客發(fā)生口角等行為等都屬于屬于“妨礙安全駕駛”的行為，這種行為并沒有給安全駕駛帶來實質(zhì)性的影響，不應(yīng)入罪。

（三）妨害安全駕駛行為不獨立設(shè)罪的合理性分析

1.從行為產(chǎn)生的根源分析無設(shè)新罪之必要

“根據(jù)中國司法大數(shù)據(jù)研究院于2018年11月19日提供的關(guān)于公交車司乘沖突引發(fā)的刑事案件的司法大數(shù)據(jù)分析，案件量靠前的各類糾紛起因及占比分別為：下車（37.74%）、車費（17.92%）、飲酒或吸毒（8.49%）、上車（3.77%）、盜竊（3.77%）、其他（27.26%）。糾紛起因多為車費、上下車地點等小事，合計占比近六成”。通過最高法司法大數(shù)據(jù)和相關(guān)典型案例來看，大多數(shù)的問題都是由雞毛蒜皮的小問題引發(fā)的。從根源上看，這類問題容易發(fā)生，同樣也易于避免，不需要以專設(shè)罪名的方式評價和預(yù)防此類行為。

從民法角度分析，乘客搭乘公交車，是一種典型的民事法律行為：乘客揮手?jǐn)r車，向公交公司作出希望訂立合同的意思表示。公交車停車開門，是對乘客作出的承諾。乘客與公交公司訂立了一份客運合同。履行這個合同，需要相關(guān)合同主體的積極互動。在這份合同中，乘客為一方當(dāng)事人，又是運輸對象，公交車駕駛員為承運人。我國《合同法》規(guī)定，旅客有按時持票乘車、攜帶限量行李、遵守安全規(guī)則等義務(wù)。駕駛員有按照約定時間將乘客送至目的地，不得任意改變線路，保障旅客的安全等義務(wù)。那么，在公交車上發(fā)生的司乘沖突實際上是一種當(dāng)事人沒有盡到合同義務(wù)導(dǎo)致合同履行不能或者不能完全履行而引發(fā)的爭議。要解決此問題就要督促合同相對人按照合同要求合理履行義務(wù)。公共交通工具上人員流動性大，站點多，啟停次數(shù)多。公共交通工具的這些特性決定了其司乘沖突事件的發(fā)生率必然要高于其他交通工具?；诖吮尘跋碌乃境藳_突是一種正?，F(xiàn)象，應(yīng)該以平和的心態(tài)去看待此類問題，這類問題雖然無法完全避免，但是可以控制其發(fā)生率。解決此類問題最好的方法就是從源頭入手，找到造成司乘沖突的原因并將這種源頭“扼殺在搖籃里”，而不是“一刀切”地進(jìn)行刑事專項立法?！皩ΠY下藥”才是解決問題的關(guān)鍵所在，如果找不到問題的根源，那么其他方法最多也只能是“隔靴搔癢”或“斬草而不除根”。如果只是“斬草”而非“除根”，非但解決不了問題，而且會造成立法、司法資源的極大浪費。況且，單就“斬草”一事而論，用專項立法的方法能不能進(jìn)行高效率地“斬草”還是一個疑問。

2.設(shè)立新罪名不經(jīng)濟

立法資源是稀缺的，立法建議或草案需要經(jīng)過一系列復(fù)雜的流程和各種利益集團的博弈最終才能成為一部真正的法律。在我國，一項新的立法的通過需要經(jīng)過：“提案”“審議”“表決”“通過”四個主要流程，而在每個流程當(dāng)中需要大量專業(yè)工作人員、專家學(xué)者、社會各界人士的參與討論、斟酌，同樣也需要依據(jù)民主、公開、交涉、自律原則和正義、秩序、效率等立法價值觀念對立法活動進(jìn)行過程控制?；诹⒎ㄙY源的稀缺性和重要性，立法的每一步要十分謹(jǐn)慎。事無巨細(xì)地進(jìn)行專項立法是對立法資源的濫用，而且是不現(xiàn)實的。有人可能會認(rèn)為，美國、澳大利亞等部分西方國家對妨害安全駕駛行為進(jìn)行專項立法，我國可以類比這些國家，對相關(guān)犯罪行為進(jìn)行專項立法。但是與我國不同的是，美國、澳大利亞等西方國家對妨害安全駕駛行為進(jìn)行的專項立法一般都是地方性立法而非國家立法。以美國為例，美國的刑法法源來源豐富，除了有制定法與普通法兩部分外，在制定法中還囊括了大到聯(lián)邦憲法，小到州的普通規(guī)范性法規(guī)等[7]。到目前為止，美國沒有一部統(tǒng)一的刑法典，《美國模范刑法典》（U.S.Model?Penal?Code）也只是示范作用的刑法典，而無強制效力。聯(lián)邦法院只對一些危害性極其嚴(yán)重的犯罪加以處罰，如叛國罪、與彈劾總統(tǒng)等高級官員有關(guān)的犯罪。對于類似侵害公共交通工具駕駛員這一類犯罪一般都通過各州的立法和司法程序加以解決。美國各州有刑事立法權(quán)，州立法相對于國家立法，立法成本相對較低。我國作為單一制國家，刑事立法只有全國立法，而無地方立法，所以在行使立法權(quán)力時應(yīng)當(dāng)更加慎重，要考慮到刑事立法資源的稀缺性。在現(xiàn)有刑事法律可以解決相關(guān)問題的前提下再進(jìn)行專項立法，無疑是對立法資源的浪費。對于國外的優(yōu)秀制度設(shè)計，固然應(yīng)該借鑒學(xué)習(xí)，但是這種借鑒和學(xué)習(xí)是以我國的現(xiàn)實社會情況為前提的，一味地照搬照抄國外的制度和做法會造成法律規(guī)范與現(xiàn)實情況的脫節(jié)，不利于我國法治事業(yè)的發(fā)展。

3.現(xiàn)有法律法規(guī)足以滿足行為評價需求

新生事物的出現(xiàn)伴隨著舊事物的淘汰，舊的事物不能或者不足以滿足現(xiàn)有需要，新事物才會應(yīng)運而生。如果要設(shè)立“妨害安全駕駛罪”，必然會以現(xiàn)有法律法規(guī)無法滿足現(xiàn)實需要為前提。一般違法行為與犯罪的界限主要在于對法益的侵害程度或者社會危害性的不同，不同的社會危害性就決定了法律法規(guī)適用的不同。妨害公共交通工具安全駕駛的行為具有使公共交通工具失控的風(fēng)險，公共交通工具一旦失控，無論對交通工具內(nèi)部、交通工具本身和交通工具外部不特定的人員和財產(chǎn)顯然都具有危害風(fēng)險。《治安管理處罰法》第二十三條第三款規(guī)定：“擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的，處警告或者200元以下罰款;情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款”?！吨伟补芾硖幜P法》的主要作用是維護社會治安秩序，規(guī)制一般違法行為。如果妨害公共交通工具安全駕駛的程度輕微，如發(fā)生口角、辱罵駕駛員等，這些行為不足以使公共交通工具失控，顯然達(dá)不到危害公共安全的程度，在此情況下應(yīng)該適用行政法規(guī)，對違法者警告、拘留或罰款。有學(xué)者指出“乘客搶奪公交車方向盤”的行為是一種嚴(yán)重危害公共安全的犯罪行為，只要實施了此行為，就應(yīng)該以此罪定罪。也有人認(rèn)為對“搶公交車駕駛員方向盤”的行為有“危險犯”和“實害犯”的區(qū)分，應(yīng)該對其分而論之：“尚未造成嚴(yán)重后果”的情況下適用《刑法》第一百一十四條規(guī)定，為危險犯。當(dāng)“致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失”時，適用《刑法》第一百一十五條規(guī)定，為實害犯。筆者更加贊同第二種說法，我國《刑法》第一百一十四條規(guī)定：“放火、決水、爆炸以及投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)或者以其他危險方法危害公共安全，尚未造成嚴(yán)重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑”。如果侵害公交車駕駛員的行為達(dá)到了嚴(yán)重程度，但沒有造成現(xiàn)實危害結(jié)果，應(yīng)該以該條款定罪處罰。第一百一十五條規(guī)定：“放火、決水、爆炸以及投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)或者以其他危險方法致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”。如果妨害安全駕駛的行為造成實害結(jié)果，應(yīng)該以第一百一十五條定罪處罰。根據(jù)法益侵害程度的不同，可以分別適用《治安管理處罰法》與《刑法》?！缎谭ā返谝话偎氖臈l與第一百四十五條與《治安管理處罰法》第二十三條相輔相成、互相銜接，能夠?qū)Σ煌潭鹊姆梁Π踩{駛行為進(jìn)行規(guī)制、預(yù)防、評價，所以現(xiàn)有法律法規(guī)足以評價此類行為，無需另設(shè)新罪。

4.設(shè)立新罪會打破法益保護的平衡

從法益衡量的角度來看，刑法通過對一部分法益的損害來保護另一部分法益，這是刑法的典型特征，它決定了發(fā)動刑罰必須要謹(jǐn)慎，對刑罰的發(fā)動必須加以限制。同樣，如果要用專項立法的方式保護一種法益，那么其他相關(guān)法益也會遭到損害。立法機關(guān)進(jìn)行立法時，要權(quán)衡擬立法所保護的利益與為了保護這種利益而侵害的利益之間的分量，如果對某項利益的立法保護所造成的侵害大于這項利益本身，那么就不應(yīng)為保護該利益進(jìn)行專項立法。法益衡量是法益保護的重要原則之一，無論司法機關(guān)適用刑法發(fā)動刑罰還是立法機關(guān)制定刑法，都需要對所要保護的法益以及與之相對應(yīng)的法益進(jìn)行平衡。對妨害安全駕駛進(jìn)行專項立法，無形中對公共交通工具駕駛員的人身安全這個法益進(jìn)行了特別保護。筆者認(rèn)為，過度強調(diào)對駕駛員進(jìn)行保護淡化了司乘沖突中駕駛員本身的責(zé)任和在客運合同當(dāng)中駕駛員一方不履行或不完全履行合同義務(wù)的責(zé)任，還有可能使事實上僅具有一般違法性質(zhì)的輕行為入罪。有觀點列舉出暴力危及飛行安全罪來與“妨害安全駕駛罪”的建議進(jìn)行類比，進(jìn)而推導(dǎo)出對妨害公共交通工具安全駕駛專設(shè)罪名的合理性。從法益衡量的角度看，飛機的法益價值和公共交通工具的法益價值是不具有可比性的。飛機價值巨大，培養(yǎng)專業(yè)的空乘人員也要耗費大量資源。飛機雖然是事故率最低的交通工具，但是飛機出現(xiàn)事故，造成危害后果將會非常嚴(yán)重。一般的公共交通工具，例如公交車，相較于飛機，其自身價值、人員數(shù)量、發(fā)生事故后駕乘人員的生還率都有很大差別。所以對在飛機上侵害空乘人員或者其他影響飛行安全的行為進(jìn)行專項立法是有必要的。相較于飛機，對一般公交通工具的法益保護進(jìn)行專項立法無必要性。

三、預(yù)防妨害安全駕駛行為的實現(xiàn)路徑

（一）完善社會調(diào)整手段

目前有很多國內(nèi)外城市，在駕駛員與乘客之間設(shè)置了獨立的駕駛艙或者加裝防護欄，將駕駛員與乘客隔離開來，有效地阻止駕駛員遭受侵害事件的發(fā)生;有些城市的公交車上多了一名隨車安全員，這名安全員負(fù)責(zé)車廂內(nèi)的安全，及時制止車廂內(nèi)的沖突事件;“北京市公交集團計劃于2020年，實現(xiàn)一鍵報警系統(tǒng)的全覆蓋”[8]，一鍵報警系統(tǒng)不僅可以在發(fā)生突發(fā)事件時第一時間進(jìn)行報警，提高解決公共交通工具突發(fā)事件的速度，同時使報警過程更加簡便，使駕駛員在工作時更有安全感。對公共交通工具駕駛員進(jìn)行及時地心理疏導(dǎo)也十分重要?！耙幻卉囻{駛員每天上班，一般時間5：30-6：30上班，20：30-23：30下班;換擋：3000-6000次;剎車：3500-7000次;打轉(zhuǎn)向燈：400-600次;開關(guān)門：400-500次;按報站器、使用話筒：400次左右……”[9]在高強度的工作環(huán)境中，駕駛員的心理難免會出現(xiàn)問題，如果對這些心理問題不及時進(jìn)行疏導(dǎo)，在妨害安全駕駛的行為出現(xiàn)時，駕駛員往往容易意氣用事，無法正確處理沖突，甚至激化矛盾，使事態(tài)進(jìn)一步惡化。針對駕駛員易出現(xiàn)心理問題這一情況，有些地方設(shè)置了“職工心靈驛站”，定期對公共交通工具駕駛員進(jìn)行心理疏導(dǎo)，并用一系列方法幫助駕駛員釋放心理壓力。

在民航客機上，在機翼處靠近安全門的座位與其他位置的座位略有不同。此位置座位的腿部空間更加寬敞，坐在此位置，長途旅行會變得更加舒適。選擇這個寬敞的座位不需要額外花費更高的費用，但需要承擔(dān)一定的義務(wù)：未發(fā)生異常情況時，此乘客有不隨意觸動和防止他人隨意觸動安全門的義務(wù);在發(fā)生緊急情況時，此乘客應(yīng)該協(xié)助機組成員轉(zhuǎn)移乘客，承擔(dān)臨時應(yīng)急員。只要承擔(dān)了以上義務(wù)，就可以享受寬敞的空間，權(quán)利義務(wù)相對等。類比飛機上安全門位置的座椅設(shè)置，可以在一般公共交通工具設(shè)置“臨時安全員專座”。與之相應(yīng)，享受到額外權(quán)利的同時，充當(dāng)臨時安全員的乘客除了要保證自己不侵害駕駛員，而且還要承擔(dān)在緊急情況下保護駕駛員的義務(wù)。近段時間，已經(jīng)有一些地方的公交公司推行了這種做法：青島公交集團在某些線路的公交車上靠近駕駛員的右側(cè)第一排設(shè)置“守護員專座”[10];蘭州公交集團也在路橋等對行車安全要求相對較高的公交車線路上設(shè)置了“守護員專座”。當(dāng)發(fā)生司乘沖突時，“守護員”可以第一時間對沖突進(jìn)行干預(yù)，從而有效避免司乘沖突對公共安全的影響[11]。通過各地設(shè)立“守護員專座”的實際情況來看，乘坐“守護員專座”的大都是青壯年男性乘客，他們不僅有能力制止侵害公交車駕駛員的行為，而且這些乘客乘坐“守護員專座”的行為本身就形成了一種威懾力，震懾了那些不遵守乘車規(guī)則，意圖侵害駕駛員的乘客。

公共交通工具的管理部門還可以出臺一些內(nèi)部規(guī)章，對駕駛員的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。定期對駕駛員進(jìn)行培訓(xùn)，提高駕駛員的服務(wù)意識，增強其處置突發(fā)事件的能力。比如南京公交集團要求駕駛員在車上“打不還手，罵不還口”，并設(shè)立“委屈獎”對成功處置突發(fā)事件的駕駛員予以物質(zhì)獎勵，力求將事故發(fā)生率降到最低[12]。

普法教育是法治建設(shè)的重要力量。公共交通工具上的宣傳欄、LED熒幕平時大多滾動著令人眼花繚亂的商業(yè)廣告，這些都是優(yōu)質(zhì)的普法資源，可以利用這些資源將“遵守乘車規(guī)則，侵害駕駛員違法”等規(guī)則不斷呈現(xiàn)在人們面前，不斷向人們灌輸相關(guān)道德和法律規(guī)范，使其內(nèi)化于心，外化于行。在集體行動中，通常會出現(xiàn)某些個體坐享其成現(xiàn)象，在經(jīng)濟學(xué)叫作搭便車（free?rider），這一概念由奧爾森（Olson）提出[13]。公交通工具上發(fā)生司乘沖突時，也會出現(xiàn)這種“搭便車”現(xiàn)象：大家心中都普遍認(rèn)為侵害公交車駕駛員可能會間接造成對公共安全的侵害，但是有些人因為害怕惹上麻煩，坐等別人出手。如果有人出手制止，那么一般會有效降低發(fā)生嚴(yán)重事故的可能性，如果一個司乘沖突場景中的所有人都抱有這種投機心理，最終將不會有人出手制止這種行為，使司乘沖突處在沒有外力干預(yù)的自發(fā)狀態(tài)，任其發(fā)展，可能會造成嚴(yán)重的后果。送法上車、加強宣傳、增強乘客的責(zé)任意識十分必要。

（二）完善司法標(biāo)準(zhǔn)

以重慶萬州區(qū)為例，實際上在重慶萬州公交車墜江案發(fā)生之前，重慶市萬州區(qū)已經(jīng)發(fā)生過多起因公交車司乘沖突導(dǎo)致發(fā)生交通事故的案例。以危險方法危害公共安全罪是個概括性罪名，萬州區(qū)法院法官嚴(yán)學(xué)萬認(rèn)為，基層法院在處理類似問題時對定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)存在困惑，現(xiàn)階段并無相關(guān)明確此類行為犯罪情節(jié)和危害后果的相關(guān)司法解釋或指導(dǎo)意見可依。在2018年11月9日最高法“案例大講堂”的研討會上，與會的北京法院法官、重慶市萬州區(qū)法院法官和沈陽高新區(qū)法院法官都表達(dá)了對此類行為定罪量刑的困惑。部分與會人員同時建議，相關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺相關(guān)司法解釋或發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性案例，為適用法律提供相關(guān)指導(dǎo)，同時也應(yīng)該明確其他乘客制止此種行為的防衛(wèi)權(quán)問題[14]。各地存在對此危害行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)、量刑標(biāo)準(zhǔn)情節(jié)和危害程度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，針對此罪的司法標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步完善。關(guān)鍵問題在于什么程度的行為適用行政法規(guī)？什么程度的行為適用刑法？什么程度的行為屬于危險犯？什么程度的行為屬于實害犯？其中的標(biāo)準(zhǔn)需要量化，應(yīng)具有標(biāo)準(zhǔn)性和可操作性。

在具體實踐方面，應(yīng)該類比酒后駕駛和醉酒駕駛的區(qū)分?jǐn)M定一個標(biāo)準(zhǔn)。醉駕和酒駕有明確的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，同樣地，也可以在公交車駕駛座周圍圈定一個范圍，只要在發(fā)生司乘沖突的前提下，乘客的肢體或其肢體的延伸物（如隨身攜帶地雨傘）只要越過了這條線，就視為違法行為。在此前提下，還應(yīng)明確典型妨害行為，如搶方向盤、亂撥駕駛桿、摧毀駕駛設(shè)施、拉扯駕駛員等應(yīng)該以危險方法定罪。同時還應(yīng)區(qū)分交通工具行駛環(huán)境，如在山路、陡坡、急彎、窄路、橋面、惡劣天氣、高架、隧道、鬧市區(qū)、上放學(xué)的學(xué)校門口等易發(fā)生危險的情況下實施妨害安全駕駛的行為，應(yīng)該加重處罰。另外，應(yīng)區(qū)分時間，如在早晚上下班高峰時段實施此行為應(yīng)從重處罰。在判定嫌疑人犯罪的前提下，如果該嫌疑人實施妨害公共交通工具安全駕駛的行為沒有造成危害后果，以《刑法》第一百一十四條定罪處罰;如果行為造成了危害后果，以《刑法》第一百一五條定罪處罰。

2019年1月10日，最高法、最高檢和公安部聯(lián)合出臺《關(guān)于依法懲治妨害公共交通工具安全駕駛違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》分析了在公共交通工具上妨害安全駕駛的多種典型，明確了不同行為的量刑標(biāo)準(zhǔn)。對駕駛員在與乘客發(fā)生糾紛后違規(guī)操作或者擅離職守的行為作出了法律適用意見，同時明確了相關(guān)問題的正當(dāng)防衛(wèi)與緊急避險條款。同時，找到了問題根源，使司法機關(guān)在對此類犯罪行為定罪量刑時更加明確，在一定程度上為司法機關(guān)處理此類案件提供了切實可行的依據(jù)，有利于更加準(zhǔn)確合理地評價此類行為，使罪責(zé)刑相適應(yīng)，從而減少“同案不同判”現(xiàn)象的發(fā)生。但是其效力是有限的：它僅能作為司法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)在處理案件時的參考，而不具有法律約束力。雖內(nèi)容具體詳實，具有可操作性，但是以指導(dǎo)意見作為載體，載體本身的效力限制可能會成為內(nèi)容落實的梗阻。司法解釋與指導(dǎo)性案例和指導(dǎo)意見不同，其最主要的區(qū)別在于前者具有法律約束力，各級法院和各級檢察院在處理案件時必須遵守相關(guān)司法解釋。合理的司法標(biāo)準(zhǔn)需要有堅硬的載體支持。以司法解釋規(guī)范相關(guān)司法標(biāo)準(zhǔn)，輔之以指導(dǎo)意見和指導(dǎo)性案例的參考，三者相輔相成，不失為處理妨害安全駕駛犯罪的治本之策。

隨著社會的發(fā)展，新型危害行為日益增多，與此同時，發(fā)達(dá)的大眾傳媒不停地將各種新聞事件以及來自各種媒體的報道源源不斷傳遞給大眾。在這種背景下，民眾的不安感轉(zhuǎn)化為對重刑主義的支持和對各種新型危害行為進(jìn)行專項立法的鼓與呼。但問題在于，合理的民意并不等同于狂熱而且缺少理性的民粹主義。日本刑法學(xué)家松原芳博指出，現(xiàn)代社會中人們往往試圖通過重刑主義來消解人們心中對犯罪的不安，國家往往為了獲取民眾的威信而順從于這種思想[15]。越是在這種立法體感化的背景下，立法者越應(yīng)該基于時代精神冷靜、審慎、全方位思考刑法的目的、概念、成本、價值等。為妨害公共交通工具安全駕駛?cè)胄虒ＴO(shè)罪名建議的不妥之處在于其沒有建立在全面的理論分析和實踐證成的基礎(chǔ)之上，建議的提出過于抽象化?；谀壳暗臈l件，并無為其專設(shè)罪名的必要。如果只強調(diào)專設(shè)罪名而沒有與其相配套的執(zhí)法措施，將會造成執(zhí)法和司法的混亂，削弱法律的威懾力，最終適得其反。對于新型危害行為動輒鼓吹專項立法是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的體現(xiàn)。評價和預(yù)防妨害公共交通工具安全駕駛行為是一個系統(tǒng)而綜合的工程，是一個法治問題。這個問題否得到有效解決不僅對于此類問題本身具有重要影響，而且對應(yīng)對層出不窮的新型危害行為具有一定的的借鑒意義。

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