提高效率、維護公平：產(chǎn)權四模式對深化我國集體林權改革的啟示

謝 晨，王蘭會，謝 紅

(1. 國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心；2. 北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院；3. 中國人民銀行鄭州培訓學院)

土地權屬改革是發(fā)展中國家農(nóng)村發(fā)展的核心問題?！霸诖蠖鄶?shù)發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)，土地不僅是謀生的主要手段，而且是投資、積累財富和代際轉移財富的主要工具，因此，對土地使用權進行管制、界定產(chǎn)權和解決所有權沖突的方式，已遠遠超出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍，這些條例、權利和程序不僅影響到家庭為生存和市場生產(chǎn)的能力，而且也影響到農(nóng)戶的社會和經(jīng)濟地位（通常是集體身份認同）、工作的積極性、可持續(xù)利用土地資源、自我保障以及獲得金融支持?！盵1]

近年來，林權改革成為國家和國際林業(yè)政策的熱點問題，改革的目標是將林地林木資源的所有權或部分權利分給社區(qū)和地方，從2002年到2013年，發(fā)展中國家由集體所有或管理的森林面積從3.83億hm2增加到5.11億hm2，增長了33%[2]。荷蘭學者Wily對全球100個國家的土地產(chǎn)權制度研究后指出，世界有加強土地集體所有的趨勢，并指出中國屬于土地集體所有最強的國家之一[3]。

目前，我國的集體林權制度改革（以下簡稱“集體林改”）已基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的主體改革任務，進入促進林業(yè)發(fā)展的深化改革階段。改革的主要任務包括：加強林地權益保護，逐步建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權分置運行機制；通過科學經(jīng)營公益林和放活商品林經(jīng)營，賦予農(nóng)民更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權；通過集體林權有序流轉、培育規(guī)模經(jīng)營主體等引導集體林適度規(guī)模經(jīng)營（《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》，國辦發(fā)[2016]83號）。然而，從改革實踐看，深化集體林權改革過程中存在主體改革確權發(fā)證不到位、改革不規(guī)范[4]、公益林市場化限制過嚴[5]、林權糾紛增加[6-8]、“耕者失其林”“林業(yè)資本化”和“社會排斥效應”[6,9]等問題，同時，集體林改與少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)山林治理方式之間的矛盾依然沒有引起重視，影響了扶貧和森林保護[9]。針對這些問題，許多研究者從集體林權三權分置實施、森林自主經(jīng)營、林地規(guī)模經(jīng)營、解決林權糾紛等方面提出了政策建議[4-9]。

除了這些實踐層面的問題之外，一些影響林改實踐的方法論和價值觀的問題少有討論。例如，從決策層面看，發(fā)了林權證，改革是否就結束了？林權改革主體任務完成后，工作重點是轉向支持林業(yè)發(fā)展？還是鞏固林改成果、維護林農(nóng)權益？從近年來大力支持發(fā)展林下經(jīng)濟、推動林權流轉和發(fā)展林業(yè)金融工具等林改政策看，這些問題還沒有明確。從改革目標看，除了森林增長、農(nóng)民增收、生態(tài)安全這些實質目標外，如何看待林改帶來的公平、林區(qū)和諧以及林改所觸及到的傳統(tǒng)森林治理等價值屬性？這些價值屬性對集體林改具有什么政策意義？例如，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)森林治理對森林豐富地區(qū)的鄉(xiāng)村振興具有獨特的貢獻，但林改政策中一直沒有相關內(nèi)容，一定程度上也延緩了這些地區(qū)的林改進程。由于堅持“還山于民”，使農(nóng)民平等享有集體林地承包權的改革原則，林權改革初步實現(xiàn)了效率與公平的雙贏。但是，在深化林權改革階段，尤其是推進集體林地規(guī)?；?jīng)營過程中，如何平衡效率與公平的關系，是集體林權面臨的突出挑戰(zhàn)。

2002年，為支持發(fā)展中國家的林權改革，國際林業(yè)組織“森林趨勢”邀請學者Ellsworth做了產(chǎn)權四模式的文獻研究，從林權安全的角度分析了產(chǎn)權四模式的觀點，從產(chǎn)權改革的公平與效率、政府與市場的作用、產(chǎn)權改革的特點及價值屬性等方面進行了深入的闡述，發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)權改革中一些規(guī)律性的內(nèi)容，一定程度上為發(fā)展中國家提供了林權改革價值觀和方法論方面的思路，從中也可以看出我國集體林權改革走過的路徑、取得成功的方法論原因和深化改革的努力方向。為此，本文通過介紹Ellsworth的產(chǎn)權四模式的觀點，結合我國集體林權改革進展，提出相關政策建議。

一、我國集體林權改革進展

自1978年改革開放以來，為解決集體林權主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、林地生產(chǎn)率低下的問題，我國在改革開放初期和2008年先后啟動了全國性的集體林權改革，這其中，各地都有一些地方性的改革嘗試，我國集體林改主要經(jīng)歷了3個階段。

（一）林業(yè)“三定”家庭承包經(jīng)營階段（1981－2002）

1981年，根據(jù)《中共中央 國務院關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，全國開展了以穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，將少部分集體林地劃給農(nóng)民作為自留山，實行長期無償使用政策；將少部分集體林地確定為農(nóng)民的責任山，實行生產(chǎn)責任制經(jīng)營方式；對大部分集體林地林木仍歸集體管理，實行統(tǒng)一經(jīng)營。1985年中共中央、國務院頒布《關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟十項政策》，確定“取消木材統(tǒng)購，開放木材市場，允許林農(nóng)和集體的木材自由上市，實行議購議銷”，集體林區(qū)木材經(jīng)營進一步放開。1987年中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》，要求“集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分”“重點產(chǎn)材縣由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進山收購”。此次改革的核心是在林地集體所有制不變的前提下,建立以家庭承包為主導的林地產(chǎn)權體系。截至1986年林業(yè)“三定”結束時，家庭經(jīng)營的林地面積己占全國集體林總面積的69%。然而，由于林業(yè)“三定”并沒有徹底對產(chǎn)權進行明晰，許多農(nóng)戶對政策的穩(wěn)定性還抱有疑慮，加之當時的配套政策和資源管理體系都不完善,一些地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模的森林濫砍濫伐[10]。由于沒有充分認識到林權改革的復雜性和長期性，在出現(xiàn)大規(guī)模毀林后，分林到戶的改革就終止了?！凹w所有集中成片的用材林凡沒有分到戶的不得再分”，集體林地產(chǎn)權的模糊問題沒有得到徹底解決，出現(xiàn)了大量的干部林，許多村集體在農(nóng)民不知情的情況下將他們的自留山、責任山轉包給外村承包者[10]。

（二）集體林改全面推進并確立集體林權制度階段（2003－2013）

2003年《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》實施后，福建、江西、遼寧等省進行了以“明晰產(chǎn)權、放活經(jīng)營權，落實處置權，保障收益權”為主要內(nèi)容的改革前期工作。2008年6月，《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號，以下簡稱中央10號文件）出臺，提出用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務。至2013年，歷時5年的明晰產(chǎn)權、承包到戶改革任務完成，集體林權制度基本確立。在此階段，集體林權改革的主體任務是明晰產(chǎn)權、放活經(jīng)營權和落實處置權，同時，制定了完善林木采伐管理、建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度等配套改革政策。這次改革在產(chǎn)權安排方面突出的政策進展是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包權，堅持通過家庭承包方式將林地承包經(jīng)營權和林木所有權落實到本集體經(jīng)濟的農(nóng)戶，明確提出林地的承包期為70年，發(fā)揮了穩(wěn)定集體林權、維護農(nóng)民權益的根本性作用。同時，考慮到集體林的社區(qū)公益作用，明確提出了保留一定比例的集體林的要求。但是，在5年主體改革完成后，產(chǎn)權保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權落實不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務體系不健全等問題依然存在。

（三）集體林權改革深化階段（2013年至今）

2014年，國家林業(yè)局在全國設立了30個深化集體林改試驗示范區(qū)，旨在破解集體林權到戶后，林地承包經(jīng)營中存在的體制、機制性問題。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于完善集體林權制度的意見》，改革的主體任務是穩(wěn)定集體林地承包關系、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權、集體林適度規(guī)模經(jīng)營等。在林權安排上的主要進展是以進一步提高林地經(jīng)營效率為目標，提出逐步建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置運行機制，進一步推動林地流轉，擴大林地規(guī)模經(jīng)營，鼓勵金融支持。同時，強調(diào)林權權益保護，但是在林權管理方面只強調(diào)了機構能力和技術手段更新，沒有提到加強林權權益保護的法律和法規(guī)。

總之，通過近40年的改革，我國基本建立了集體所有、承包經(jīng)營到戶的集體林權制度，結束了林權不穩(wěn)、經(jīng)營主體不明確的局面，顯著提高了集體林區(qū)的發(fā)展動力，發(fā)揮了巨大的林權改革促進增長作用。同時，堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農(nóng)民財產(chǎn)權益保護的改革原則，使得集體林權改革在提高效率的同時，促進了集體林區(qū)的公平，在現(xiàn)階段，實現(xiàn)了林權改革效率與公平的雙贏。

二、產(chǎn)權四模式

為了加強發(fā)展中國家社區(qū)的森林權屬安全，21世紀初，國際林業(yè)組織森林趨勢（Forest Trends）以印度、印度尼西亞、菲律賓、南非和巴西為案例，開展了“增強社區(qū)森林權屬戰(zhàn)略：經(jīng)驗和機遇”研究。由于權屬安全在學術界、決策部門以及林業(yè)生產(chǎn)實際中存在爭議，且這些爭議影響了政府的林業(yè)決策。因此，“森林趨勢”邀請學者Ellsworth，于2002年做了題為《一席之地：權屬安全與社區(qū)生計》（A Place in the World: Tenure Security and Community Livelihoods, A Literature Review）的文獻研究。該文首先對林權安全的西方產(chǎn)權歷史和理論進行了研究，重點是分析產(chǎn)權四模式及其與林權和林業(yè)生計的聯(lián)系。這四個模式分別是財產(chǎn)權模式、農(nóng)業(yè)結構模式、共有產(chǎn)權模式、制度模式①產(chǎn)權四模式的提法由 Ellsworth 提出，原文為 four analytical traditions or schools of property rights，從嚴謹?shù)漠a(chǎn)權理論看，四模式的提法不是很科學，但是，根據(jù)中文的習慣本文將其翻譯為產(chǎn)權四模式，便于理解。[11]。將林權與產(chǎn)權四模式聯(lián)系在一起進行比較分析，并與林權改革相聯(lián)系，在世界林業(yè)界是第一次，因此，其研究結果被用于國際林業(yè)研究中心（Center for International Forestry Research, 簡稱 CIFOR）2012 年的林權改革培訓教材中[12]。從產(chǎn)權四模式的理論中可以看到我國集體林權改革的優(yōu)勢、不足和今后發(fā)展方向。

（一）財產(chǎn) 權 模式（The School of Property Rights）

根據(jù)財產(chǎn)權模式，產(chǎn)權是指個人、私人、可交易的任何資源的所有權。與其他模式相比，該模式的主要觀點是相信產(chǎn)權是經(jīng)濟增長和發(fā)展不可或缺的前提條件，私有產(chǎn)權能提高生產(chǎn)效率，私人的可交易的產(chǎn)權制度是管理各種財產(chǎn)的最佳選擇[12]。

該模式理論淵源是古典經(jīng)濟學和自由主義。其成員多是進化論者，他們認為隨著人口增長，資源將變得稀缺，所有人會自然地同意建立私有產(chǎn)權制度，尊重私人可交易產(chǎn)權。財產(chǎn)權模式借用了邊沁的功利主義和大衛(wèi)·李嘉圖的比較優(yōu)勢理論。如果任何事物都有個人產(chǎn)權，那么市場和權屬安全將激發(fā)起企業(yè)家的創(chuàng)新活力或貪欲（用邊沁的話來講）。如果人人都能根據(jù)其比較優(yōu)勢進行自由交易，他們的狀況將比交易前更好，自由交易將使每個人都能在世界上找到屬于自己的最佳生產(chǎn)和效率的位置。

與進化論的觀點頗有點相左，財產(chǎn)權模式特別強調(diào)國家在推動私有產(chǎn)權方面的作用，認為發(fā)展中國家政府應當不遺余力地加速、協(xié)助和培育可交易的資源私有產(chǎn)權制度，不能私有化的資源，就將其國有化；同時，財產(chǎn)權模式認為如果沒有產(chǎn)權，人們將競相掠奪公共資源直至耗竭，產(chǎn)生公地悲劇，而避免公地悲劇的唯一辦法是建立私有產(chǎn)權。

德國學者Deininger通過對多國的研究指出，安全的私有土地產(chǎn)權將提高人們增加投資、提升土地生產(chǎn)力的積極性，這種產(chǎn)權制度將明顯地促成帕累托改善。他以中國為例指出，中國將集體林產(chǎn)權分給農(nóng)戶個人使用后，林地生產(chǎn)力大幅度提高。但是，這種林權私有化與經(jīng)濟效益的提高并不是普遍的事[1]。

財產(chǎn)權模式對林權改革的政策意義在于產(chǎn)權改革有利于提高林地配置效率。對森林和土地來講，該模式認為應把森林和土地用于最有效率的地方，而不是用于生產(chǎn)非市場產(chǎn)品。事實上，土地和森林的非市場價值在該模式下沒有立足之地。這些非市場價值是無形的或屬于模糊的外部性事物，為了得到更高的生產(chǎn)率，這些非市場價值都可以犧牲掉。因此，在財產(chǎn)權模式看來，只要森林價值可用于交易，森林就是財產(chǎn)，非市場價值不屬于財產(chǎn)范疇[11]。

（二）農(nóng)業(yè)結構模式（Agrarian Structure）

農(nóng)業(yè)結構模式是經(jīng)濟理論家、發(fā)展政策分析者以及社會公正活動者觀點的綜合。從學術的角度看，他們同意大部分財產(chǎn)權模式的意見，但是他們不同意私有產(chǎn)權無論是從生產(chǎn)力還是從社會價值方面能夠帶來普遍或最優(yōu)的結果的觀點。該模式認為中產(chǎn)階級如小農(nóng)戶、工匠、商人等的存在是一個社會的福祉所在，尤其是對農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的社會。農(nóng)業(yè)結構模式提出：我們需要什么樣的農(nóng)業(yè)結構？這樣的農(nóng)業(yè)結構應該安排什么樣的安全的產(chǎn)權制度？這里的農(nóng)業(yè)結構是指農(nóng)地（包括森林、草原等）在農(nóng)戶之間的分布。

對小農(nóng)戶來講，私有產(chǎn)權不一定代表著效率。在某些情況下，可交易產(chǎn)權可以保護努力奮斗的農(nóng)民免受掠奪性政府和企業(yè)的侵害。但是，可交易產(chǎn)權不會自動成為小農(nóng)戶的最好朋友：它對產(chǎn)權提供的不安全性與安全性一樣大，因為在遇到自然災害而得不到補助、支援或法律保護的情況下，可交易產(chǎn)權容易使小農(nóng)戶受到市場的脅迫。例如，在農(nóng)戶遭受自然災害和社會風險的情況下，被迫出賣農(nóng)田可以將這些本來有效率的農(nóng)戶掃地出門。農(nóng)業(yè)結構模式認為，這樣的交易沒有任何效率可言。

私有產(chǎn)權有可能導致“代價昂貴的不平等”（costly inequality），失去一國中產(chǎn)階級-農(nóng)戶所代表的所有效率。該學派的成員指出，在世界的許多地方，可交易產(chǎn)權往往使少數(shù)富人-公司、莊園主或房東等異常地積累土地，這就是“代價高昂的不平等”，之所以是代價高昂的不平等，是因為如果接受高度不平等的農(nóng)業(yè)秩序，那么一國就會失去中產(chǎn)階級農(nóng)戶所代表的所有的效率。他們指出一國的土地權屬安全應使積極努力的農(nóng)戶可以獲得一定程度的政府保護，免于被自由市場剝奪；他們還用數(shù)據(jù)表明按人均或單位面積看，小農(nóng)戶的土地效率高于有權有勢的地主；同時指出，集體所有土地還具有社會所需要的非經(jīng)濟價值，如風水林等。

在國際層面上，該模式批評世界銀行所倡導的“市場導向”的土地改革，指出這些改革步子太慢且沒有實現(xiàn)社會公正目標，他們倡導更迅速和更綜合的土地改革。鑒于津巴布韋、巴西等國土地改革出現(xiàn)的不平等問題，該模式提出了怎樣才是“正確的土地改革”的問題。他們發(fā)現(xiàn)在這些國家，土地改革很難獲得政治支持，土地改革的結果常常是出人意料的、跟改革初衷相反。因為，土地改革耗費時間，難以公平，容易受到無能、效率低下、腐敗、政治保守主義的破壞，更不用說強權者必然采取許多法律手段來阻止對其權力的侵蝕了。

在分析層面上，該模式指出市場機制可能導致產(chǎn)權不安全，因為市場鼓勵增加值但對不公平也給予回報，市場不能保證人們可以依靠他們的資產(chǎn)和生計謀生。因此，該模式主張對弱勢群體的土地資產(chǎn)，要限制和規(guī)范市場的作用，維護土地權屬安全。

在政策層面上，該模式繼續(xù)支持土地改革，但主張限制可交易產(chǎn)權，避免“代價昂貴的不平等”發(fā)生。他們建議政府應當建立一種綜合補貼和信貸性質的機制，支持“中等”規(guī)模資源所有者（“middle”resource owner）的生產(chǎn)和發(fā)展[11]。

（三）共有產(chǎn)權模式（Common Property）

共有產(chǎn)權模式認同財產(chǎn)權模式的可交易能激發(fā)企業(yè)家精神、農(nóng)業(yè)結構模式的過于集中的產(chǎn)權私有化有危險的觀點。但是，共有產(chǎn)權模式反對簡單粗暴地認為沒有分配到個人的公共資源一定會被破壞的觀點，認為沒有管理的開放資源與有管理的公共資源有本質不同。無主、無管理規(guī)則的資源屬于“開放資源”，“共有資源”則是有歷史淵源的習慣性產(chǎn)權的資源，共有資源有歷史、有邏輯，即使在今天仍有存在價值。

共有產(chǎn)權具有私有產(chǎn)權所不具備的優(yōu)點：①共有產(chǎn)權為加強人們的社會聯(lián)系提供物質和文化空間支持，這是單一市場機制所不能提供的。②由于完全的可交易的私有產(chǎn)權可能禁止使用一些資源，共有產(chǎn)權管理資源可能更有效率。③共有資源可以為沒有產(chǎn)權的人提供生存資源，如蘑菇、枯死木、獵物等，尤其是他們沒有其他生存資源的時候。④可以為貧困和弱勢群體提供一席之地，使他們在瀕臨絕境的時候，能夠有機會做出自己的選擇，改變他們的命運，獲得更大的生存空間。⑤共有產(chǎn)權根據(jù)當?shù)毓綔蕜t和歷史、習俗、權力等非市場機制，在許多利益攸關者中配置資源。例如，森林可以被用于生產(chǎn)蘑菇、進行輪耕、獲取泉水等這些當?shù)厣鐓^(qū)需要的產(chǎn)品而不僅僅是木材。這樣由地方社區(qū)內(nèi)部權衡價值做出的資源配置決策，明顯不同于利潤最大化的私有財產(chǎn)權屬。

總之，共有產(chǎn)權模式強調(diào)共有資源為貧困人群提供最后的生計，確保他們在世界上有一席生存之地。該模式對權屬安全的貢獻在于權屬安全不一定只能從正式產(chǎn)權中獲得，也存在于世界上各種以社區(qū)為基礎的資源利用體系中[11]。

在大多數(shù)的非洲國家、中國、拉丁美洲的土著地區(qū)以及墨西哥，土地公有制占主導地位。當集體而不是個人擁有土地時，任何市場交換（出售或出租）通常都僅限于社區(qū)，即使在離開一段時間后，個人也擁有非常安全的、通?？梢岳^承的土地權。但他們對某一特定地塊沒有永久產(chǎn)權，這一限制可能會減少投資激勵。在過去，土地公有制被認為經(jīng)濟上低效，等同于集體生產(chǎn)，建立自有產(chǎn)權、下分共有土地被認為是避免公有土地效率損失的途徑[1]。

（四）制度模式（Institutionalist）

制度模式與其他模式的區(qū)別在于它將產(chǎn)權研究的重點放在社會是如何確定各種資源權屬-共有、國有、私有以及開放資源的，而不是權屬本身。他們認為任何一種財產(chǎn)都不是理想的、不可避免的、最好的、最有效的，也不是與群體、文化或資源的物理性質有內(nèi)在聯(lián)系的。他們認為在決定誰獲得安全的權屬和誰得不到安全的權屬的問題上，政治權力和資源稟賦比產(chǎn)權更重要。在資源和環(huán)境方面，制度模式強調(diào)資源占有的政治因素，認為環(huán)境變化的過程也是對自然資源的使用和管理的重點持不同意見的社會群體協(xié)商和爭議的結果。

制度模式認為，財產(chǎn)制度是不斷演變的，反映了社會利益的無止境的談判和調(diào)整過程。社會的價值觀隨著時間的推移而改變，社會中不同群體的相對權力也隨之改變。同時，市場的作用也不容忽視，經(jīng)濟狀況的改變影響產(chǎn)權機制。由于技術和市場的變化，一些以前不起眼的資源會突然變得非常有價值，引起各方爭相獲得其產(chǎn)權。制度模式認為，財產(chǎn)制度終究是反映工具起源的人類產(chǎn)物；憑借對稀缺的東西（因此可能值得用權利保護）和有價值的東西（因此當然值得用權利保護）的集體認知，財產(chǎn)制度因而具有特殊屬性；財產(chǎn)是一種社會工具，特定的財產(chǎn)制度是為特定目的而選擇的；新的制度安排將不斷建立，以界定土地和相關自然資源的產(chǎn)權制度，無論該制度是國家財產(chǎn)、私人財產(chǎn)還是共有財產(chǎn)。

制度模式認為財產(chǎn)制度中“定位”個人對他人的觀念尤其重要，事實上，這是一個重要的法律理論鏈，可以追溯到英國的封建時代。當時人們認為特定種類的財產(chǎn)會給人們（農(nóng)民、佃農(nóng)、騎士和領主）在有序社會中一個特定的位置，這也是共有產(chǎn)權模式所關注的核心問題-擁有“一席之地”。

制度模式認為可交易只是權屬安全的一個方面，他們更關心的是面對更有權勢的人的掠奪，任何一種財產(chǎn)權（交易與否）是如何抵御的？權屬安全來自于面臨問題時調(diào)動強制權力捍衛(wèi)產(chǎn)權的能力，這種權力比擁有一紙產(chǎn)權證書更重要。

在產(chǎn)權的公平性方面，制度模式認同共有產(chǎn)權模式和農(nóng)業(yè)結構模式，但制度模式認識到產(chǎn)權源于政治經(jīng)濟，會產(chǎn)生特定的贏家和輸家。他們更注重分析誰可能會因財產(chǎn)制度的任何特定變化而得失，而不是一味強調(diào)公平，他們不喜歡帕累托最優(yōu)或效率，因為這些往往有價值負擔、偏見和過于理想化。在他們看來，良好的政策制定需要根據(jù)文化上特定的公平觀念來決定我們想要建立什么樣的社會。

制度模式支持包容性產(chǎn)權機制，該機制尊重各種產(chǎn)權而不僅僅是私有交易產(chǎn)權。他們認為要保護任何產(chǎn)權都需要3個條件：①有效政府；②沒有掠奪無論是政府還是私人；③沒有特殊利益群體干涉政府并阻止其在廣泛的公共利益中公平?jīng)Q策。如果這3個條件都具備，則我們可以走向廣泛共享的繁榮。這3個條件來自曼蘇爾·奧爾森，他指出這3個條件并不保障實現(xiàn)最大化資源配置的完美市場，也不能確保收入分配更公平，這3個條件更有可能在尊重權力的民主社會實現(xiàn)，因為民主社會的機制是以將更廣大的利益納入決策來構建的[11]。

總之，制度模式對權屬安全的貢獻在于，權屬安全不在于具體的人們是否獲得產(chǎn)權證書或貧困人口是否有權利使用共有資源，而在于制定一系列反映社會價值的法律和治理體系。產(chǎn)權和公共資源使用權只是法律和治理體系的反映和結果。當然，生計取決于財產(chǎn)制度中的許多潛在資源，這一事實增加了對資源的強烈需求，保護資源產(chǎn)權與競爭能力對生計影響很大。因此，制度模式認為，對許多發(fā)展中國家來講，權屬問題不僅是產(chǎn)權清晰和劃定邊界就行了，它是關于如何建立一個政治和法律制度的博弈規(guī)則。在所有的索賠和爭論中，使政府能夠有效地作為最廣泛的公共利益的代表者，同時在實踐中尊重各種財產(chǎn)[11]。產(chǎn)權四模式的主要觀點、所屬學術領域及領軍人物見表1。

表1 產(chǎn)權四模式的主要觀點、學術領域及當前領軍人物

總之，產(chǎn)權四模式都對發(fā)展中國家的權屬政策和土地改革產(chǎn)生影響。在權屬安全方面，他們各自的貢獻在于：財產(chǎn)權模式把財產(chǎn)所有權的安全性降低為對一宗財產(chǎn)中可交易所有權的合法要求。這種界定土地使用權安全的方式對社會的好處在于，它啟動了一個土地市場，獎勵市場價值的高效生產(chǎn)者，其政策影響就是在所有領域建立私有產(chǎn)權。農(nóng)業(yè)結構模式認為市場本身會給土地使用權安全帶來風險，導致不公平和低效的資產(chǎn)配置，他們敦促對土地和資產(chǎn)市場的監(jiān)管限制來管理這種風險。他們認為，這樣做的好處是，農(nóng)業(yè)中產(chǎn)階級能夠因此得到穩(wěn)定，這個階級對維持一種有意義的民主和公民生活至關重要。共有產(chǎn)權模式的貢獻在于，他們指出共有產(chǎn)權使貧困人口能夠在遠離市場競爭和風險的地方有立足之地。共有財產(chǎn)也被認為是管理許多自然資源的一種公平的方式，這些自然資源的物理特性不容易使其成為商品化和個人可交易的所有權。在政策層面上，共有產(chǎn)權模式主張建立更包容的國家法律體系，尊重現(xiàn)存的以社區(qū)為基礎的產(chǎn)權制度和任何共同資源。這種做法的主要受益人是那些依賴共同資源的貧困人口。制度模式敦促我們審視權屬安全的機制和政治因素。在他們看來，權屬安全是確保個人財產(chǎn)權受到其他社會成員的認可。權屬安全涉及所有權和登記制度，但更重要的是運作透明的法律制度，這些法律制度受到一個能夠公平地為廣大公眾利益作裁決的政府的支持[11]。

三、對我國集體林改的幾點思考

回顧我國自改革開放以來的集體林改進展，可以看出，改革的目的和手段主要是圍繞提高集體林地生產(chǎn)效率，維護農(nóng)民林地林木權益，不斷增加森林生態(tài)供給，最終促進國民經(jīng)濟、生態(tài)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展而展開。為了實現(xiàn)這些目標，在改革、穩(wěn)定和發(fā)展的前提下，不斷調(diào)整改革的具體方式和內(nèi)容，不僅促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且體現(xiàn)了我國社會主義特色的林地權屬價值，即個人利益、集體利益和國家利益的統(tǒng)一。

正如制度模式所指出的，產(chǎn)權是政治制度的體現(xiàn)，世界上沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權制度。產(chǎn)權四模式的理論主要源自土地私有制的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，產(chǎn)權的內(nèi)涵和性質與我國集體所有、承包經(jīng)營的土地權屬有著本質的不同，不能簡單地套用到我國。但是，它們對市場機制下的私有產(chǎn)權和共有產(chǎn)權有深刻的認識，了解許多發(fā)展中國家的林權制度，并把握了其中的發(fā)展規(guī)律，對我國有一定的借鑒和啟發(fā)意義，具體有以下幾個方面。

1）明晰產(chǎn)權、承包到戶是提高林業(yè)生產(chǎn)力、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度保障之一。財產(chǎn)權模式強調(diào)私有，可交易產(chǎn)權是提高效率、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的根本動力?；仡櫦w林改的歷程，可以看出，改變林地集體所有、農(nóng)戶沒有經(jīng)營林地自主權、集體林地生產(chǎn)率低下的現(xiàn)狀，一直是林權改革的核心內(nèi)容。林權改革中涉及到的提高林地經(jīng)營效率的政策措施包括：①將森林資源增長、林農(nóng)增收作為改革目標；②明晰產(chǎn)權，實行集體林地林木承包經(jīng)營落實到戶制度；③通過政策引導推動規(guī)模經(jīng)營，包括鼓勵成立林業(yè)生產(chǎn)合作社，推動林地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，制定金融政策鼓勵林地流轉；④大力發(fā)展林下經(jīng)濟，增加林地短期收益。

以提高效率為目標的集體林權改革取得了顯著成效，突出表現(xiàn)是我國木材產(chǎn)量的持續(xù)增加。木材產(chǎn)量的增加主要來自實施集體林改的南方集體林。

2）林權改革要公平、公正，維護小農(nóng)戶的利益，進而實現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展。在維護小農(nóng)戶林權方面，農(nóng)業(yè)結構模式的觀點特別值得我國借鑒。他們指出對農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的社會，中產(chǎn)階級如小農(nóng)戶、工匠、商人等的存在是一個社會的福祉所在。為此，他們提出了“我們需要什么樣的農(nóng)業(yè)結構？我們對這樣的農(nóng)業(yè)結構安排什么樣的安全的產(chǎn)權制度？”的問題，即林權改革具有價值理性的問題。通過維護小農(nóng)戶的林權，可以維護一個以農(nóng)為主的社會的穩(wěn)定和發(fā)展，不產(chǎn)生“代價高昂的不平等”，超越了財產(chǎn)權模式片面強調(diào)提高產(chǎn)權改革效率的工具理性改革模式。

我國的集體林改從出發(fā)點和頂層設計上確保了林權改革的公平、公正，“耕者有其山”“還權于民”是集體林改社會價值的集中體現(xiàn)。在具體實施中，我國集體林改的公平、公正通過以下措施來實現(xiàn)：①雖經(jīng)歷數(shù)個階段的改革，始終堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，從產(chǎn)權分配的頂層制度上確保農(nóng)民的利益，維護林權公平。②在改革方案的設計上堅持程序公正，確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權；在改革方案的執(zhí)行上，要求地方林改執(zhí)行單位“依法、規(guī)范、有序”，做到公開、共平、公正。③提出要兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護，實現(xiàn)生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。

截至2018年，全國已確權集體林地1.80億hm2，占納入林改的集體林地總面積的99%，發(fā)放林權證1.01億本，約5億農(nóng)民直接受惠。農(nóng)民作為集體林地承包經(jīng)營權的主體地位基本確立。通過明晰產(chǎn)權、承包到戶，戶均獲得森林資源資產(chǎn)約10萬元，極大地增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民增收致富開辟了綠色通道[13]。

3）發(fā)揮政府在林權改革中的主導作用，是實現(xiàn)林權改革目標的關鍵制度保障。在這方面，制度模式的觀點對我國的集體林權改革有現(xiàn)實的借鑒意義。制度模式強調(diào)林權是政治制度的體現(xiàn)，政府應該有效地作為最廣泛的公共利益的代表者；政府不僅要支持林權改革，更要制定一系列法律、法規(guī)來維護林權；同時，他們認為產(chǎn)權制度是不斷演變的，反映了社會利益的無止境的談判和調(diào)整過程，林權改革是長期、復雜和艱巨的，不能畢其功于一役。

我國集體林改中政府的作用體現(xiàn)在以下6個方面：①土地和林地公有制，確保我國政府在集體林改中能夠始終代表最廣大農(nóng)民的根本利益；②政府發(fā)起和主導了集體林改，從10號文件的出臺到集體林改方案的制定與實施，中央和各級地方政府都發(fā)揮了決定性作用；③從中央到地方，成立集體林改機構，專門負責執(zhí)行集體林權改革任務；④建立包括公益林補償、造林等補貼以及林區(qū)基礎設施建設等在內(nèi)的支持集體林權發(fā)展的公共財政制度；⑤制定包括10號文件在內(nèi)的一系列中央和地方政策及法律法規(guī)，推動集體林改；⑥認識到林權改革的長期性、艱巨性和復雜性，持續(xù)不斷推動改革，2008-2013年已完成明晰產(chǎn)權主體改革任務，到目前仍在不斷深化改革。

4）要認識到林權改革中市場機制的局限性，防止“代價高昂的不平等”現(xiàn)象發(fā)生。這一點，農(nóng)業(yè)結構模式的觀點值得我們重視。他們認為在農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)用地占多數(shù)的社會，保持和維護中小農(nóng)戶為主的產(chǎn)權模式是一國的福祉所在，有利于國家繁榮穩(wěn)定。市場機制能夠帶來效率，但也會造成產(chǎn)權的不安全，使小農(nóng)戶失去土地，形成“代價高昂的不平等”，這樣的市場機制配置土地資源沒有效率。

在2013年完成明晰產(chǎn)權主體改革任務后，林業(yè)發(fā)展成為重點。如何引導農(nóng)村社區(qū)逐步達到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最小經(jīng)營規(guī)模，使其能夠滿足森林經(jīng)營施業(yè)案編制或森林結構調(diào)整的要求，是集體林業(yè)發(fā)展的關鍵，把林權分到戶，是實現(xiàn)市場機制配置資源或開展合作，進而走向最小的適宜經(jīng)營規(guī)模，直到走向規(guī)模經(jīng)營的基礎。林業(yè)的最小適宜規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營可以通過林權流轉市場來實現(xiàn)，也可以通過基于社區(qū)的合作來實現(xiàn)[14]。在實踐中，為了解決林地承包到戶后分散經(jīng)營，甚至棄耕林地的問題，林業(yè)部門出臺了一系列重要政策鼓勵林地規(guī)?；?jīng)營，從建立林權交易市場到與金融管理部門聯(lián)合發(fā)文，共同推進金融創(chuàng)新，鼓勵林權抵押貸款，再到林權收儲機構、生態(tài)銀行等的建立，鼓勵建立林業(yè)生產(chǎn)合作社，有效地緩解了長期困擾集體林區(qū)發(fā)展的資金不足、合作不足問題。截至2018年，全國已建立縣級以上林權管理服務機構1 962個，建立家庭林場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體23.1萬個，經(jīng)營林地面積達3 526.67萬hm2[13]。

但是，正如有學者指出的，一些集體林區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“耕者失其林”的情況，甚至引發(fā)大量的群體性事件，并認為這一困局與林權改革推行新自由主義的“產(chǎn)權私化”所必然帶來的“林業(yè)資本化”和“社會排斥效應”有著直接的關聯(lián)[6]。筆者認為，迄今為止，由于土地公有制和堅持農(nóng)村林地集體所有分戶經(jīng)營的雙層經(jīng)營制度，集體林改維護林區(qū)農(nóng)民權益的根本大局沒有變。局部地區(qū)出現(xiàn)的“耕者失其林”的現(xiàn)象，一方面，是因為在實踐中，推進林地規(guī)模經(jīng)營的進度過快，尤其是復雜的金融工具的不斷引入，與集體林區(qū)相對落后的經(jīng)濟環(huán)境不相適應，容易被資本大鱷所利用，將林地作為地產(chǎn)來開發(fā)，導致一定程度的林業(yè)資本化、金融化；另一方面，從觀念上看，以提高林地生產(chǎn)效率為目標，市場配置資源的理念也主導了迄今為止的集體林改，沒有意識到市場機制可能帶來的產(chǎn)權不安全的危害。從產(chǎn)權四模式來看，受主張產(chǎn)權私有化、效率優(yōu)先的財產(chǎn)權模式影響最大，與我國土地制度相近、主張公平在先的農(nóng)業(yè)結構模式離得較遠。

5）不要忽視“共有產(chǎn)權”對集體林區(qū)發(fā)展的社會價值，為特困人群提供“一席之地”。在集體林改制度中，有村集體經(jīng)濟組織可以保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理的產(chǎn)權安排。這是林改制度中對以往林地集體所有制度的繼承與延續(xù)，主要是考慮到全國各地林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況差異較大，集體經(jīng)濟組織具有提供公共服務的作用。這些林地包括集體林場經(jīng)營管理、委托經(jīng)營管理、合作經(jīng)營管理的林地林木等，對于保留多少是“少量”，沒有明確政策規(guī)定，大部分改革地區(qū)的做法是保留集體林地的10%以內(nèi)[15]。在這個集體林地的定義中沒有風水林、輪歇地等集體共有、非正式產(chǎn)權的林地。

根據(jù)共有產(chǎn)權模式，由于具有多樣化的產(chǎn)出，森林資源是典型的共有資源，除了經(jīng)濟效益，還有突出的社會屬性：可以為農(nóng)戶提供私有產(chǎn)權所不具備的物質和文化空間；可以為貧困和弱勢群體提供一席之地，使他們在瀕臨絕境的時候，能夠有做出自己選擇的回旋余地，改變他們的命運；可以讓農(nóng)民根據(jù)當?shù)毓綔蕜t和歷史、習俗、權力等非市場機制配置資源。例如，森林可以被用于生產(chǎn)蘑菇、進行輪耕、獲取泉水等這些當?shù)厣鐓^(qū)需要的產(chǎn)品，而不僅僅是生產(chǎn)木材，追求利潤最大化。

我國集體林地承載著重要的歷史和文化價值，存在珍貴的森林保護和修復的傳統(tǒng)知識，也是沒有市場競爭力的特困人群的生計來源，這些現(xiàn)象都需要存在一定規(guī)模的集體林/共有林作為支撐，如風水林、傣族的水隨林走等等。在實地調(diào)查中，筆者了解到在大涼山地區(qū)有大面積的荒山荒地，實際上是彝族刀耕火種土地經(jīng)營模式下的輪歇地，是彝族文化的一種傳承，盡管面臨消失，也是其特有的森林經(jīng)營方式。同時，與其他發(fā)展中國家一樣，集體林區(qū)的特困人口更依賴蘑菇等天然林下產(chǎn)品的采集收入，如果在村林地的范圍內(nèi)規(guī)定林下產(chǎn)品可以優(yōu)先讓特困農(nóng)戶采摘，將有助于減輕林區(qū)貧困，這就需要共有產(chǎn)權方面的鄉(xiāng)規(guī)民約，等等。相關政策應該為這些沒有市場競爭能力的弱勢群體留一席之地，讓他們體面地“沾沾集體的光”，減輕林區(qū)貧困。

6）要充分認識集體林權改革的長期性和艱巨性，不要畢其功于一役。正如制度模式所指出的，產(chǎn)權制度是不斷演變的，反映了社會利益的無止境的談判和調(diào)整過程，特定的產(chǎn)權制度是為特定目的而制定，因此，新的制度安排將不斷調(diào)整和建立。在這方面，國際林權專家Larson提出了林權的4個困境問題值得思考：①更多的權利和林權安全可能對林業(yè)人口有利，但不一定對森林資源有利，因為不是所有有穩(wěn)定林權的人都會選擇保護森林，他們可能會為了更高利潤而采伐森林；②承認或將林權正式化不一定有利于林業(yè)人口，這里有共有森林資源對弱勢林業(yè)人口的意義問題，也有正式產(chǎn)權帶來的權責問題；③正式化林權及增進林權安全可能對部分林業(yè)人口有益，但不一定對所有林業(yè)人口有益，這里有共有森林權利問題，也有林權配置中的精英俘獲問題；④無論是公共或私有，個人或集體，沒有一個林權機制可以一勞永逸地解決生計或森林可持續(xù)經(jīng)營，以及實現(xiàn)保護的超級結果[12]。

我國的集體林權經(jīng)歷了中華人民共和國成立以來幾次統(tǒng)與分的改革，森林資源稟賦的不同導致各地林權改革的方式和結果不同[16]。例如，2016年筆者在廣西羅城的農(nóng)戶調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)80%以上的林地是通過林業(yè)“三定”時的“誰造誰有”方式獲得的（見表2）。個人林地面積最多的達66.67 hm2以上，被調(diào)查農(nóng)戶都沒有拿到林權證，但村民們尊重這樣的產(chǎn)權安排，沒有發(fā)生林權糾紛，林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展很好，林業(yè)收入是被調(diào)查農(nóng)戶主要的收入來源[17]。同時，在明晰產(chǎn)權和林地流轉過程中，由于存在林權證合法不規(guī)范、承包合同不規(guī)范、林權流轉未及時變更等問題，新的林權糾紛仍在產(chǎn)生。因此，在明晰產(chǎn)權主體改革任務完成后，應將工作重點轉向林權管理上，逐步消除舊的林權糾紛，努力杜絕新糾紛的發(fā)生，真正實現(xiàn)集體林權的法制化、規(guī)范化。

四、建 議

當前，我國集體林權改革已基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的主體改革任務，鞏固改革成果和促進林業(yè)、林區(qū)發(fā)展成為重點，筆者提出如下幾點建議。

表2 2016年廣西羅城縣60戶農(nóng)戶獲得林地情況調(diào)查表

1）將目前工作重點放在鞏固林權改革成果上，以維護和保護農(nóng)民林地林木權益為出發(fā)點，研究制定相關法律法規(guī)，為農(nóng)民在市場競爭中提供法律保護，維護他們林地林木的權益。在此基礎上，實現(xiàn)資源和財富增長。研究當前林權糾紛的法律法規(guī)問題，分門別類，逐步制定和完善相關政策、法律，下大力氣研究林權管理，尤其是基層林權管理問題，避免新的林權糾紛，鞏固集體林權改革成果。

2）充分認識市場機制在林權改革中的局限性，放慢森林資源資產(chǎn)化和林業(yè)金融化進度?，F(xiàn)代金融手段極其復雜，若在經(jīng)濟相對落后的集體林區(qū)應用，不僅有金融安全風險，也有林權安全風險。應組織專業(yè)人才研究森林資源資產(chǎn)化和金融化及其對集體林區(qū)林業(yè)發(fā)展的影響，避免“耕者失其山”和“代價昂貴的不平等”的出現(xiàn)。

3）林權改革具有長期性和復雜性，在明晰產(chǎn)權的主體任務完成后，應改變林權改革的工程、階段性機制模式，代之以常規(guī)的集體林權鞏固、提高和管理機制。逐步消除舊的林權糾紛，努力杜絕新糾紛的發(fā)生，真正實現(xiàn)集體林權的法制化、規(guī)范化。正如制度模式認為，產(chǎn)權制度是不斷演變的，林權改革是動態(tài)的過程，林權管理也應隨之更新提高。

4）隨著鄉(xiāng)村振興、精準扶貧戰(zhàn)略的深入實施，集體林區(qū)森林的傳統(tǒng)文化價值將凸顯，應組織力量研究集體林地在其中作用，適時調(diào)整集體林權的規(guī)模和支持政策。例如，保留的集體林地是否包括共有森林資源？如果有的話，利用方式如何？是否有傳統(tǒng)森林保護和修復的文化？特困人口是否依賴這些共有森林資源？保持這些共有森林資源是否能發(fā)揮減輕貧困的作用？

5）加強集體林權理論研究，尤其是發(fā)展中國家林權研究。我國集體林改受財產(chǎn)權模式的影響較大，但在學術界沒有更多系統(tǒng)的介紹更加適合我國土地集體所有的農(nóng)業(yè)結構模式和共有產(chǎn)權模式。出現(xiàn)這種狀況一定程度上是由于自改革開放以來，為改變國有和集體經(jīng)濟的產(chǎn)權模糊、低效率的狀況，我國主流經(jīng)濟學被以私有化、市場化為主的新自由主義經(jīng)濟學所主導，林業(yè)也主要向西方發(fā)達國家的林業(yè)經(jīng)濟理論看齊。從學科角度看，產(chǎn)權研究屬于政治經(jīng)濟學，不是經(jīng)濟學，需要加強相關理論研究。