住房租賃市場租金管制政策的國際經(jīng)驗及借鑒

徐苑昕 劉洪玉

摘要：發(fā)展住房租賃市場是我國住房制度建設現(xiàn)階段的重要任務，建立住房租賃市場監(jiān)管體系、規(guī)范租賃市場行為，則是發(fā)展住房租賃市場的首要工作。鑒于2018年以來一線城市住房租金上漲帶來的壓力，租賃管制尤其是租金管制政策呼之欲出。結合國際上對租金管制政策的既有研究和實踐，對租金管制的政策定位、歷史演變、主要內容及利弊得失進行了系統(tǒng)梳理，并結合租金管制政策的國際發(fā)展趨勢和我國國情特點，提出了在我國應實施適度租金管制的政策建議。

關鍵詞：租金管制;國際經(jīng)驗;租賃市場監(jiān)管

中圖分類號：F299.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0008-14 收稿日期：2019-11-03

1 引言

黨的十九大報告提出，要“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。之所以將“租”提高到如此高度，主要是因為我國住房制度設計中長期“重購輕租”，導致住房租賃市場發(fā)展滯后，成了住房市場發(fā)展中的短板，讓居民家庭難以通過租房實現(xiàn)住有所居。

為了發(fā)展和完善住房租賃市場，我國需要建立住房租賃市場監(jiān)管體系，而租金管制是其中最核心也是最備受爭議的一部分，需要進行詳細分析和討論之后才能落實。

本文以歐美有長期租金管制政策歷史的國家為例，介紹租金管制政策措施的演變過程，政策的主要內容，學者們對租金管制政策利弊得失的討論與評價，對我國未來可能實施相關租金管制政策提出建議。

2 租金管制政策及其歷史演變

2.1 租金管制政策及其出發(fā)點

顧名思義，租金管制是政府對住房租賃市場中房屋的租金水平進行管理和控制的一系列措施。租金管制是租賃管制的一部分，是一種政府通過直接調控租金來介入租賃市場的手段和方式，其主要的目的和作用就是在租賃市場中平衡房東與租戶之間的地位和利益。因此，租金管制能夠直接影響人民的日常生活，是住房體系中影響廣泛的一部分。租金管制政策的出發(fā)點主要有兩個：

一是政府有公共責任，促進社會公平是政府干預租賃市場、改變福利分配的重要原因。如果某些地區(qū)租金突然暴漲，某些租戶很有可能因為收入有限而被迫離開，或是蝸居在條件惡劣的住房里。改善民生是政府的職責之一，政府基于這一出發(fā)點實施租金管制的目標是人人都有可負擔的、體面的住房。

二是租賃市場并不是完全競爭市場，存在市場失靈的問題，政府干預市場的出發(fā)點是為了提高社會總福利。在租賃市場中，完全競爭市場的很多條件都不成立：（1）產(chǎn)品同質性不滿足，不存在兩個完全一樣的房屋，房東出租的房屋在裝修、面積、質量等各個方面都是不一樣的;（2）信息完全性不滿足，租戶一般很難看到市場上所有的租賃信息，并且對某一個特定的房屋，房東對其各方面的了解遠遠多于租戶，常常會隱瞞一些看不見的問題。因此，在市場失靈導致租金大幅上漲的情況下，需要政府通過干預來促進資源的優(yōu)化配置，提高社會總福利。

2.2 租金管制政策的發(fā)展歷程

2.2.1 15世紀到19世紀：起源

租金管制的歷史最早可以追溯到15世紀的古羅馬，后來由于戰(zhàn)爭、瘟疫、地震等各種原因，法國、西班牙、葡萄牙等一些國家出現(xiàn)了嚴重的房屋短缺的情況，租金管制開始發(fā)展起來，但是這一時期的租金管制政策還不夠完整。

2.2.2 一戰(zhàn)及戰(zhàn)后：第一次高潮

一戰(zhàn)期間，法國開始興起一種制度，規(guī)定租金可以延付并禁止驅逐租戶。后來意大利和希臘也采取了類似的制度。1915年，英國出臺了歐洲第一部全面的租金管制法律。同年，俄羅斯也開始實行類似凍結租金的法令。在接下來的兩三年內，越來越多的歐洲國家都加入了租金管制的行列。在歐洲之外，英國、法國、西班牙、葡萄牙、意大利這些歐洲強國的殖民地也隨后引入了租金管制。美國也在1918年引入了規(guī)范租金的法案，在很多城市成立了由房東、租戶、民眾、工人等代表組成的“公平租金”委員會。雖然這些“公平租金”委員會只是通過仲裁和調解來解決問題，但在戰(zhàn)后美國混亂的租賃市場中也發(fā)揮了重要的作用。

戰(zhàn)后，各國普遍發(fā)現(xiàn)一旦實施租金管制就很難再將其解除，因為租金水平對工薪階層生活標準有著長遠的影響，一旦讓租金在戰(zhàn)后回歸到市場價格將會立刻帶給工薪階層巨大的負擔。為了讓租金回歸正常市場水平，幾乎所有國家都采取了逐步軟化的租金管制，來允許租金偶爾、適度地增加。租金管制可以放松的速度和程度在很大程度上取決于國家的總體經(jīng)濟狀況，通貨膨脹越嚴重則越難解除租金管制，如德國、奧地利、意大利和法國。

總之，該階段是世界范圍內租金管制政策的第一次高潮。在一戰(zhàn)及戰(zhàn)后短時間內，很多國家和地區(qū)只是把租金管制作為一種戰(zhàn)時或戰(zhàn)后臨時措施，管制力度較大，形式也比較死板。在戰(zhàn)爭結束幾年后，租金管制的整體改革的主要目標是讓租金適度地增長。

2.2.3 二戰(zhàn)前后：第二次高潮

20世紀30年代，二戰(zhàn)的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，同時還爆發(fā)了世界經(jīng)濟危機帶來全球大蕭條。這一時期各國政府在租金管制政策上態(tài)度強硬，甚至有些國家直接強制降低租金，如德國（降低10%，1931年）、保加利亞（部分降低30%，1933年）、法國（降低10%，1935年）等。隨著第二次世界大戰(zhàn)的進行，租金管制政策幾乎遍布全球，連加拿大和澳大利亞這些沒有太多租金管制歷史的國家也開始加入全國范圍內管制的行列。二戰(zhàn)結束之后，有了一戰(zhàn)期間的經(jīng)驗，同樣面臨經(jīng)濟逐漸回歸正軌的趨勢，幾乎所有國家都采用了稍微溫和的租金管制來取代戰(zhàn)時嚴格的制度，例如德國開始進行分類管制。

總之，該階段是世界范圍內租金管制政策的第二次高潮。和一戰(zhàn)及戰(zhàn)后相比，二戰(zhàn)前后的租金管制政策強度更大、范圍更廣，并且各個大國在戰(zhàn)后的改革上更有經(jīng)驗，制定的政策更加細致。

2.2.4 二戰(zhàn)后至今：常態(tài)化

在接下來的時間里，不同國家采取了不同的租賃市場管理策略。有些國家選擇逐步廢棄租金管制：美國聯(lián)邦政府在1947年頒布法令，授權各州自行決定租金管制的存廢，隨后大部分地區(qū)開始解除租金管制（20世紀70年代美國面臨經(jīng)濟“滯漲”又重拾租金管制）;1989年英國大部分地區(qū)規(guī)定對新的租約解除租金管制。也有一些國家為了保護租戶利益，提高低收入階層的社會福利，選擇繼續(xù)實施改革后的更為靈活、溫和的租金管制：荷蘭規(guī)定租金管制不再適用于租金高于自由化限額的新的租約，采取租金增長限制和由“質量點”決定的最高租金限制;德國從戰(zhàn)后開始根據(jù)興建的時間、是否接受國家補助等，對房屋進行分類管制，至今一直在不斷修訂租金管制政策。

總的來說，在和平時期，各國開始根據(jù)各自國內具體情況發(fā)展符合國情的租金管制。當然，各國學者和政客至今仍對租金管制沒有統(tǒng)一的意見，對這一政策仍在探索的道路上前行。

3 租金管制政策的主要內容

由于各國政治制度、經(jīng)濟狀況、住房占有情況、租戶比例等因素的不同，各國政府采取的租金管制政策，在管制范圍、對象、嚴格程度等細節(jié)上有所不同，但在內容上有很大共性，包括租金限制、租金調整限制、管制范圍限制、租金爭議解決四個部分。

3.1 租金限制

為了防止出現(xiàn)過高的租金、避免房東牟取暴利、保護租戶的利益，一些國家規(guī)定初始簽約時的租金就要受法律約束。

租金限制中最常見的做法就是為租金設置一個上限，這個上限可以和當?shù)仡愃品课莸淖饨鹎闆r掛鉤，也可以和CPI等指數(shù)掛鉤。法國在2018年11月投票通過了一部名為Elan （Evolution du Logement，de l'Aménagement et du Numérique——住房發(fā)展與數(shù)字設施配置）的法律，規(guī)定各地制定相應的參考租金，除特殊地點外，租金不能超過參考租金的20%，否則將被罰款，罰款金額最高為15000歐元。美國紐約在長期租金管制的歷史中一直對租金進行限制（Maximum Base Rent system），規(guī)定被納入租金管制的房屋租金不得超過最大允許租金（Maximum Allowable Rent）。

其實，租金管制發(fā)展初期出現(xiàn)的租金凍結（Rent Freeze）也是租金限制中最為嚴格的一種。它被Arnott歸納為兩代租金管制中的第一代租金管制。例如，1755年11月里斯本大地震后，葡萄牙國王規(guī)定租金凍結在當年10月份的水平，多支付的租金應當被退回。租金凍結太過簡單粗暴，導致各種弊端，現(xiàn)在已經(jīng)幾乎沒有哪個政府會采用這種極端的方式。

3.2 租金調整限制

目前，世界上大部分有租金管制政策的國家都會控制租金的調整。控制租金的調整，主要目的就是為了防止租金大幅度上漲，影響人們的日常生活。由于市場上有很多不確定、不穩(wěn)定的因素，如果任由市場調節(jié)，租金可能會出現(xiàn)大幅度的起伏，但人們的可支配收入不會隨租金變化，人們的生活質量就會受到影響。

租金調整限制主要包括對租金增長的頻率和幅度的限制。2013年修訂的德國民法典（Civil Code）規(guī)定，除特殊情況外，每次調整后的租金至少在一年內保持不變，即最大漲租頻率為一年一次，與此同時，要求三年內租金增長不能超過20%。加拿大安大略省2006年通過的住宅租賃法（Residential Tenancies Act）規(guī)定，除特殊情況外，租金在一年內的增長不得超過2.5%。

租金調整限制也是比較早期出現(xiàn)的租金管制形式，Arnott提出的第二代租金管制就是允許適度租金增長的管制。不過這一定義過于寬泛，包含了所有不在第一代租金管制中的政策，因此實用性不高。

3.3 管制范圍限制

租金管制的對象是房屋，所以一定會有一個地理范圍。起初，租金管制的對象是一個地區(qū)所有的房屋，比如全國所有的房屋。但是政府逐漸發(fā)現(xiàn)，并不是所有類型的房屋都需要租金管制，比如有些新建的或裝修高檔的房屋比周圍的房屋更好，那么就不能設置同樣的管制規(guī)定。因此，管制范圍的限制就是為了避免把所有房屋一概而論，給市場造成不利影響。

現(xiàn)在，大多數(shù)國家根據(jù)各地的情況，設置了合理的租金管制范圍。紐約的租金法案（Rent Act）中有一條關于房屋免除管制的規(guī)定（High-rent or High-income Deregulation），對于高租金的房屋或是高收入的租戶的情況，可以不受租金管制的限制。荷蘭政府2019年出臺了最新規(guī)定，把受管制的社會住房定義為初始月租金低于自由化限額（2019年為720.42歐/月）的房屋，約占荷蘭300萬個出租房屋中的75%。

3.4 租金爭議解決

除了租金管制相關的法律體系外，大部分國家還會提供一個爭議解決的途徑。法律是人定的，不能說絕對沒有漏洞，如果有人鉆空子，在不違反規(guī)定的情況下?lián)p害他人利益，就可以通過這一途徑來解決爭議。

解決這一問題的方式通常是提供一個“人工服務”通道。澳大利亞2019年的住房租賃修訂法案（Residential Tenancies Amendment Act）規(guī)定，租戶在覺得租金不合理卻又找不到法律支持的情況下，可以向政府提出申訴。2013年修訂的德國民法典（Civil Code）規(guī)定，對租戶不利的偏離（deviating）協(xié)議是無效的。2016年的蘇格蘭私人住房租賃法（Private Housing Tenancies Scotland Act）規(guī)定，租戶對擬議的租金增加不滿意時可以提交給定租官（rent officer）裁決。

4 租金管制政策的利弊分析

租金管制政策關乎民生、影響深遠、不斷發(fā)展變化，所以學者對其利弊的討論也從來沒有停止過，且至今也沒有達成一致的意見。

4.1 租金管制之利

實施租金管制政策肯定能帶來一定的好處，這是它能擁有幾百年歷史的一個必要條件。首先作為特殊時期政策，租金管制的作用是顯著的，否則有經(jīng)驗的各個國家也不會在二戰(zhàn)時期重拾租金管制。其次在和平時期作為常態(tài)政策，租金管制也在德國等發(fā)達國家一直保留到現(xiàn)在，說明其益處也是受到肯定的。

在近幾十年關于租金管制政策的討論中，很多學者通過理論研究證明了租金管制的必要性和意義。（1）在促進市場公平方面，Lind通過解釋其分類體系中不同類型管制的原因，來證明政府干預租賃市場的合理性：租戶在租賃市場上由于各種原因相對于房東處在不利地位，房東可以利用其有利的市場地位來索取高額租金，租金管制的原因和目的就是為了消除這種地位差別，保護租戶的利益。（2）在降低交易成本方面，Haffner，Elsinga and Hoekstra強調租金監(jiān)管可以提高租戶的安全感，同時降低房東的交易費用，如換租戶時的維修成本、搜尋新租戶的成本以及房屋空置損失，幫助供求雙方以更低成本進行匹配，因此對雙方都有好處，有利于市場的長遠發(fā)展。（3）在改善民生方面，Shelter比較了歐洲各國的租賃合同，結果發(fā)現(xiàn)，在當時英國已經(jīng)全面解除租金管制的背景下，英國的租約相比之下非常短，且沒有租金漲幅上限，這意味著英國的租戶們在他們稱之為“家”的地方需要支付昂貴的租金，而且不知道能呆多久，嚴重降低了人們的生活質量。

在對具體國家或地區(qū)的實證研究中，一些學者通過定量分析證實了租金管制的正面作用。Ambrosius，Gilderbloom，Steele，Meares and Keating通過比較大型受管制和不受管制的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)一旦其他因素受到控制，新澤西州40年的租金管制政策并沒有對租賃市場產(chǎn)生任何統(tǒng)計上顯著的影響，但是它提高了房客和租戶之間的透明度，增強了租戶的權利和安全感。這一結論表明租金管制有利于市場長遠發(fā)展。Enstr?m ?st，S?derberg and Wilhelmsson用瑞典2008年76萬戶家庭的數(shù)據(jù)比較了自由市場和租金管制市場，發(fā)現(xiàn)“軟”租金管制是減少經(jīng)濟收入隔離的有效措施。這一結論支持了政府干預租賃市場的合理性。另外，Van Ommeren and Graaf-de Zijl基于隨機效應模型用荷蘭1995-2001年全國社會經(jīng)濟調查數(shù)據(jù)對受管制的租賃市場進行實證分析，發(fā)現(xiàn)對房屋面積的邊際支付意愿和邊際供應成本（幾乎完全）相同。這一發(fā)現(xiàn)表明租賃市場并沒有因為租金管制的介入而受到嚴重扭曲。

4.2 租金管制之弊

租金管制政策實施之初還沒有經(jīng)過太多研究，因此必然存在著一些弊端。斯德哥爾摩大學國際經(jīng)濟研究院教授阿瑟·林德貝克說過：“在很多案例中，租金管制是目前已知的除了爆炸以外摧毀一座城市最有效的方式?！奔幽么蟾ダ诐裳芯克?981年發(fā)表的以“租金控制：神話與現(xiàn)實”為題的論文中闡述了反對租金管制的論點，其中還比較了戰(zhàn)時爆炸后以及租金管制后房屋的照片，令人印象深刻。

在理論研究方面，很多學者質疑租金管制，認為它存在弊端，尤其是經(jīng)濟學家，他們認為租金管制會給租賃市場帶來一系列負面影響。（1）在市場供求關系方面，經(jīng)濟學家認為政府參與扭曲了價格機制，壓低了租賃市場的投資回報，從而抑制了租賃市場上的投資和供給，同時被壓制的租金又導致了需求的上升，結果使供求關系更加不平衡。從這方面看，租金管制必然伴隨著私人房東的退出以及租賃市場的萎縮，這樣一來，盡管房租下降了，但是對中低收入人群來說房子更加難找了，甚至有一部分人群根本找不到可租賃的房屋。（2）在市場環(huán)境方面，一些學者還認為房東可能會為了保證自己的利潤減少維修從而導致房屋的質量下降，或是通過其他名目收取租金以外的費用，這樣一來劣幣驅良幣，容易導致市場環(huán)境惡化。（3）在房屋和租戶的匹配方面，由于家庭和人是會變化的，而房屋不會，租金管制在某種程度上抑制了租戶的流動性，降低了住房周轉率，因此最終會導致租戶和房屋越來越不匹配。在供不應求的租賃市場上，一些本來由于工作地點、家庭因素等原因會選擇離開的租戶，在考慮到離開之后也許找不到更合適的房屋，就會選擇繼續(xù)留在原處，于是其他更適合這個地方的租戶就搬不進來，這樣就會帶來職住失衡等社會問題。

在實證研究中，一些學者也揭示了租金管制政策存在的弊端。Grimes and Chressanthis用1990年美國人口普查的數(shù)據(jù)對租金管制和無家可歸人口之間的關系進行了研究，發(fā)現(xiàn)租金管制在為某些群體提供利益的同時，會提高無家可歸人口的比例，增加社會負擔。這一結論支持了租金管制會造成供需失衡的觀點。Early以美國租金管制歷史最長的紐約市為背景，計算了租金管制帶給租戶的凈利益（與假設沒有租金管制的情況比較），結果證明如果從未在紐約實施租金管制，租戶們能夠在自由的租賃市場獲得更低的租金，并且找到更適合其需求的房屋。這一結論說明租金管制對房屋與租戶的匹配有著負面影響。Glaeser and Luttmer還估計了紐約市房屋錯配的程度以及這種情況帶來的損失，計算出租金管制導致的房屋錯配大約會帶來每年每間公寓200美元的損失。

5 結論與建議

5.1 國際經(jīng)驗總結

租金管制政策從出現(xiàn)至今一直在發(fā)展變化，總體呈現(xiàn)出一個趨利避害的趨勢，新租金管制政策總是在試圖改善舊政策被批判和質疑的弊端。租金管制政策既不是救世的良藥也不是摧毀城市的炸彈，只是一個不斷發(fā)展的政策。具體來看，國際租金管制政策實施過程中取得了以下5個方面的共識：

其一，租金管制有其存在的意義和重要性。租金管制保護租戶的出發(fā)點值得肯定，它有利有弊，雖然在實施不當?shù)哪承┣闆r下會帶來一些不良的副作用，但是可以通過完善政策來趨利避害，發(fā)揮重要作用。

其二，租金管制應該與租賃供給、租戶保護等政策相結合才能真正發(fā)揮作用。由于租金管制在政策定位上是租賃管制的一部分，所以不能把它看作一個割裂的個體，否則就可能會出現(xiàn)房東把壓力轉嫁到租戶身上等現(xiàn)象。

其三，租金管制影響深遠，不應將其視為簡單的臨時性政策。從利弊分析中可以看出，租金管制會影響到人們生活的方方面面，甚至包括租賃市場環(huán)境、租買選擇、職住平衡等等。所以不能將租金管制當作短期的臨時性政策。

其四，租金管制政策既要全面，還要靈活具體。歷史上最極端的租金管制政策是對所有房屋進行租金凍結，而現(xiàn)在則會考慮到對房屋進行分區(qū)域、分類型、分質量的管控，而且這種注重政策細節(jié)、不斷優(yōu)化政策設計能達到更好的管理效果。

其五，租金管制的重點是規(guī)范市場，努力實現(xiàn)各方利益的均衡。如果只重視對租戶單方面的保護則容易扭曲供求關系，抑制房東的積極性，最終對租戶的益處也會大打折扣。

5.2 對我國租金管制政策的建議

借鑒國際上租金管制政策的實踐經(jīng)驗，結合我國租賃市場發(fā)展實際，本文提出如下幾點政策建議：

一是我國應該實施適度的租金管制。適度的租金管制有利于租賃市場健康發(fā)展，應該在對政策詳細地討論、盡量避免不必要負面影響的前提下實施能夠滿足民眾訴求的適度的租金管制。

二是租金管制主要面向租金負擔過重的城市或或城市內部分區(qū)域，屬于“一城一策”中可由地方政府自主選擇的政策。對于北上廣深等核心城市，租金收入比過高，實施租金管制能帶來更大的社會福利。但在租金收入比水平處于合理區(qū)間的二三線城市，實施租金管制政策的必要性就會大打折扣。

三是租金管制要考慮到供給方的合理利潤空間，與公租房供給配合。過于嚴格的租金管制會影響房東的利潤空間，壓抑私營租賃市場供給端的積極性，導致其退出市場，同時也可能把租賃需求擠出到管制區(qū)外，造成市場效率降低。在某些政策對房東利益的損害不可避免的情況下，政府可以通過調整公租房供給來降低私人房東退出市場帶來的不利影響。

四是租金管制必須與租戶保護相結合，才能達到預期效果。規(guī)定一個租約期限內租金漲幅的上限，就很有可能導致房東為了漲租金而頻繁更換租戶。所以，應同時保障原租戶優(yōu)先續(xù)租的權利。

五是實施租金管制需要建立相關的法律體系，建立起相應的技術管理能力。租金管制政策的管制體系是非常復雜的，有了健全的相關法律體系，才能保證政策實施的效果。還要建立租賃價格指數(shù)、公平租金表等技術支持體系，建立定期的政策效果評價和政策力度動態(tài)調整機制。

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