論行政爭議與民事爭議交織案件的一攬子化解

黃寶躍 王曉平 魯俊華 王婧

摘 要：行政爭議與民事爭議交織案件在實踐中頻發(fā)且表現(xiàn)類型多樣，大量行政爭議都存在行政爭議與民事爭議交織問題。相關(guān)聯(lián)民事爭議的解決對促成行政爭議實質(zhì)性化解具有重要的影響。檢察機關(guān)一攬子化解行政爭議與民事爭議交織案件既有法律依據(jù)也有政策依據(jù)，但必須符合一定條件。實踐中，檢察機關(guān)可通過加強調(diào)查核實、依法調(diào)解促和、強化公開聽證、檢察長親自辦案、以抗促調(diào)、司法救助等方式方法開展化解工作，并加強建設(shè)“四個工程”，為檢察機關(guān)化解爭議提供制度機制保障。

關(guān)鍵詞：行政爭議與民事爭議交織 一攬子化解 方式方法 機制保障

隨著公法對私權(quán)進行規(guī)制和保護的領(lǐng)域越來越廣泛，實踐中行政爭議與民事爭議交織（以下簡稱“行民交織”）的案件多發(fā)頻發(fā)，大量行政案件不單單是行政爭議的問題，還交織著復(fù)雜的民事爭議，這兩種爭議在處理結(jié)果、法律事實上相互關(guān)聯(lián)、相互影響，甚至還存在因果關(guān)系。“牽牛要牽牛鼻子”，抓住主要、核心的矛盾，是開展實質(zhì)性化解行政爭議工作的關(guān)鍵，也是促成行政爭議與民事爭議一攬子解決的關(guān)鍵。本文結(jié)合北京市檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的實踐，圍繞行政爭議與民事爭議交織案件的表現(xiàn)類型、檢察機關(guān)化解此類案件的依據(jù)、條件、方式方法與機制保障等問題展開討論。

一、行政爭議與民事爭議交織案件的表現(xiàn)類型

（一）行政登記類案件

這里的行政登記是指非許可性質(zhì)的登記類案件，主要是指行政主體依法對相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等方面的法律事實進行審查、記載、確認，并向社會宣告和公示的行政行為。從實踐中發(fā)生的大量訴訟案件看，行政登記涉及行民交織問題非常廣泛，包括物權(quán)領(lǐng)域的不動產(chǎn)登記、公司法領(lǐng)域的公司登記、婚姻家庭領(lǐng)域中的婚姻登記、戶籍管理領(lǐng)域中戶籍登記等等。由于行政登記是直接對民事主體人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的確認或公示，而行政登記的基礎(chǔ)恰恰是已經(jīng)完成或發(fā)生的民事法律行為、民事事實行為等，一旦相關(guān)的民事行為發(fā)生爭議就容易產(chǎn)生行民事交織案件。在這類行民交織案件中，民事爭議的解決往往是行政爭議解決的前提。以實踐中頻發(fā)的房屋權(quán)屬登記為例，大量起訴房屋權(quán)屬登記的行政案件，起因于當事人對房屋買賣、贈與、繼承等民事行為效力的爭議，房屋買賣、贈與、繼承是登記機關(guān)進行房屋權(quán)屬登記的基礎(chǔ)行為，而房屋登記機關(guān)對房屋買賣、贈與、繼承的效力問題是無權(quán)作出判斷的。因此，要解決房屋權(quán)屬登記的爭議問題，前提是要解決民事買賣、贈與、繼承等民事爭議問題。民事爭議問題解決了，作為結(jié)果的房屋登記爭議也就迎刃而解。

實踐中除了多發(fā)的房屋權(quán)屬登記訴訟外，公司登記領(lǐng)域也存在行民交織案件，常見的有法定代表人登記、股東登記等。最高人民檢察院第七檢察廳印發(fā)的《加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解典型案例（第一批）》（以下簡稱《典型案例（第一批）》）案例六浙江王某與某區(qū)市場監(jiān)督管理局撤銷公司登記糾紛監(jiān)督案，就是當事人的身份證被冒用登記為公司法定代表人，后因公司欠款未還，當事人作為法定代表人被法院限制高消費，因而提起行政訴訟要求撤銷公司登記。還有因為股權(quán)轉(zhuǎn)讓爭議引起的股東變更登記行政案件，交織著股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題。這類登記類案件民事行政爭議交織存在，民事爭議是核心，也是行政爭議解決的基礎(chǔ)。

（二）行政裁決類案件

行政裁決是行政機關(guān)對于當事人之間的民事爭議作出裁決的活動，通常包括對權(quán)屬糾紛的裁決、對侵權(quán)損害賠償糾紛的裁決、對補償糾紛的裁決等類型。這類案件由于是行政機關(guān)居中對民事爭議進行處理，行政爭議產(chǎn)生的根源與基礎(chǔ)就是民事爭議。實踐中多發(fā)的是涉及土地使用權(quán)的歸屬的裁決。我國土地管理法第14條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。比如，當事人張某與鄰居因為宅基地邊界的問題提起相鄰權(quán)民事侵權(quán)訴訟，法院經(jīng)審理認為涉案土地四至不清，當事人之間的爭議實際為宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議，因此駁回張某的起訴，建議通過行政裁決解決;后張某依據(jù)土地管理法的規(guī)定，申請人民政府對土地使用權(quán)爭議情況進行調(diào)查處理，后對調(diào)查處理決定不服又提起行政訴訟。這個案件中表面是政府作出的土地行政處理決定，但政府屬于居中裁決的角色，裁決的對象實際上是當事人之間的民事爭議，即宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議，屬于典型的行民交織案件。案件化解的關(guān)鍵是當事人之間的宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議，如果當事人能對權(quán)屬達成一致意見，土地權(quán)屬處理決定的爭議問題也就能化解。

（三）行政確認類案件

實踐中頻發(fā)的行政確認類案件是工傷認定。工傷認定直接關(guān)系勞動者工傷保險待遇的實現(xiàn)問題，由于這類案件往往交織著勞動關(guān)系等爭議，許多案件要經(jīng)歷仲裁程序、工傷認定程序和訴訟程序，是行民交織案件的多發(fā)領(lǐng)域。以最高人民檢察院第七檢察廳印發(fā)的《典型案例（第一批）》為例，八件典型案例就有三件涉及工傷認定問題，涉及事實勞動關(guān)系爭議、工傷認定爭議和工傷待遇爭議的交織，當事人先后經(jīng)歷了勞動仲裁、民事訴訟、行政訴訟等程序。當然，工傷認定類案件雖然以勞動者與用人單位存在勞動關(guān)系為基礎(chǔ)，但是勞動爭議的解決并不意味著工傷認定爭議的解決，因為后者還涉及是否構(gòu)成工傷的判斷與認定問題，實質(zhì)性化解存在較大難度。

（四）行政許可類案件

行政許可是行政主體根據(jù)當事人的申請經(jīng)依法審查準予其從事特定活動的行為，對當事人而言，表現(xiàn)為權(quán)利的賦予或禁止的解除。行政許可行為作出后有時不僅是授予被許可人資格和權(quán)利，同時也可能影響其他人既有的權(quán)益，從而導(dǎo)致行民交織案件的產(chǎn)生。比較常見的是建設(shè)工程規(guī)劃許可案件，因為建設(shè)規(guī)劃許可通常會對相鄰權(quán)形成限制，產(chǎn)生相鄰關(guān)系民事案件和規(guī)劃行政許可行政案件交織。比如，甲擬將原一層平房改建成五層樓房，獲得規(guī)劃許可后，開始在原房屋基礎(chǔ)上動工改建，鄰居認為甲改建后的房屋將影響其通風(fēng)采光權(quán)，向法院提起相鄰權(quán)訴訟，并認為規(guī)劃許可行為違反了相關(guān)行政法規(guī)，提起行政訴訟。與前述行政登記類案件不同，這類行民交織案件中，行政爭議往往是民事爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)，但從化解爭議角度，如果能促成民事關(guān)系雙方積極通過民事賠償或補償?shù)姆绞浇鉀Q，行政爭議也往往會被一攬子解決。

（五）行政處罰類案件

行政處罰中涉及行民交織的案件，比較典型的是因民事糾紛引發(fā)治安處罰類案件，比如鄰居之間因打架互毆，一方被公安機關(guān)給予拘留或罰款，另一方不服，以處罰過輕為由提起行政訴訟，雖然表現(xiàn)為公安機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)職責(zé)的行政管理問題，但該行政爭議產(chǎn)生根源在于鄰居之間的民事侵權(quán)行為。

（六）行政強制類案件

行政強制類案件涉及行民交織的，主要體現(xiàn)違法建設(shè)的強制拆除上，比如拆除小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房的買受人從建設(shè)單位購買后，鎮(zhèn)政府以小產(chǎn)權(quán)房是違法建設(shè)為由作出限期拆除決定，之后啟動強制程序;再如承租人從村委會承租大棚房，后大棚房被認定為違建，鎮(zhèn)政府強制拆除大棚房。承租人對拆除行為提起行政訴訟。上述案件涉及的核心與實質(zhì)問題都是小產(chǎn)權(quán)房購買人或承租人的民事利益的保護與賠償?shù)膯栴}。

（七）行政協(xié)議類案件

行政協(xié)議是行政主體為了實現(xiàn)行政管理目標或公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，比如政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議、自然資源使用權(quán)協(xié)議、政府投資的保障性住房的租賃、買賣協(xié)議。行政協(xié)議案件也存在行民交織問題，比如在房屋征收補償協(xié)議案件中，被征收房屋的用益物權(quán)人與房屋所有權(quán)人之間的民事法律關(guān)系，因為房屋征收補償協(xié)議行為的介入而發(fā)生變化，該用益物權(quán)人針對房屋征收補償協(xié)議提起行政訴訟，這類案件要實現(xiàn)實質(zhì)性化解，往往需要民事爭議與行政爭議一攬子解決。

（八）行政不作為案件

行政不作為類案件涉及行民交織的，主要體現(xiàn)為舉報投訴類行政案件，比如涉及消費者權(quán)益保護的舉報投訴類案件，這類行政案件發(fā)生的根源在于消費者與經(jīng)營者之間民事賠償爭議，消費者在購買不合格產(chǎn)品后往往通過向監(jiān)管部門舉報投訴的方式實現(xiàn)對其人身財產(chǎn)權(quán)益保護與救濟。如果消費者與經(jīng)營者之間的民事賠償問題得到解決，因此引發(fā)的消費者權(quán)益保護的舉報投訴爭議，一般地也會相應(yīng)地解決。

除了上述幾種類型外，實踐中還有其他大量行政行為也存在行民交織問題。比如行政征收，典型的國有土地上房屋征收決定，實踐中存在不同民事權(quán)利主體對被征收房屋都主張享有所有權(quán)，這就會對征收部門確定被征收人產(chǎn)生影響，形成行政爭議與民事爭議的交織。

前面介紹的幾種行政行為類型中，行政登記、行政裁決、行政確認、行政許可涉及的行民交織問題通常屬于典型的行民交織案件，要么行政爭議是民事爭議解決的基礎(chǔ)，要么民事爭議是行政爭議解決的基礎(chǔ)。行政處罰、行政強制、行政協(xié)議、行政不作為、行政征收很多情況下涉及的行民交織問題一般屬于非典型行民交織案件，兩種性質(zhì)的爭議互不構(gòu)成解決的基礎(chǔ)，但是也具有較強的關(guān)聯(lián)性，尤其是民事爭議的解決對促成行政爭議的實質(zhì)化解具有重要的影響。無論是典型的行民交織案件還是非典型的行民交織案件，如果能抽絲剝繭，抓住問題的核心、關(guān)鍵，以民事爭議的解決促成行政爭議的化解，或者通過民行交織案件的一攬子解決，將有利于提升檢察機關(guān)實質(zhì)性化解工作質(zhì)效，真正實現(xiàn)案結(jié)事了政和的目標。

二、檢察機關(guān)促進化解此類案件的依據(jù)和條件

（一）法律和政策依據(jù)

檢察機關(guān)在促進行政爭議實質(zhì)性化解過程中，對涉及行民交織的案件一攬子化解，在行政訴訟法上有法律依據(jù)。從法律爭議的性質(zhì)看，行政爭議和民事爭議屬于不同的法律關(guān)系，一般情況下分別適用不同的訴訟制度解決。對涉及行民交織的案件，實踐中的做法通常是看哪一種爭議構(gòu)成“先決問題”，即誰是前提誰優(yōu)先處理，另一案件一般則中止訴訟。也就是說，如果民事爭議構(gòu)成先決問題，如當事人以房屋買賣合同無效為由要求撤銷房屋轉(zhuǎn)移登記，就遵循“先民后行”的審理順序;如果行政行為合法性問題是民事爭議裁判的前提，則按照“先行后民”的處理方式。然而，無論先行后民，還是先民后行，由于實踐中行民交織問題比較復(fù)雜，究竟哪一種爭議的解決構(gòu)成先決問題，即使是同一法院的從事民事審判與從事行政審判的法官也有不同的認識，導(dǎo)致在審判實踐中易出現(xiàn)民行案件互相推諉、互相等待的現(xiàn)象，不僅增加了當事人的訴累，浪費司法資源，也不利于案件實質(zhì)性解決。

為了能夠從根本上保護當事人的實體權(quán)利，提高審判效率，防止裁判沖突，實質(zhì)性化解行政、民事爭議，2014年修改的行政訴訟法在吸收司法解釋、司法政策文件、總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，增設(shè)了在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議的制度，[1]這不僅是法院審理行政交織案件的法律依據(jù)，同時也是檢察機關(guān)在開展實質(zhì)性化解工作中一攬子解決行政、民事爭議的法律依據(jù)。

修改后行政訴訟法第61條的規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。該項規(guī)定就是行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議制度。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議的管轄、程序等問題作了進一步明確規(guī)定[2]。從行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定看，在行政訴訟中，對與行政爭議存在關(guān)聯(lián)的民事糾紛，當事人可以一并提起民事訴訟，法院行政審判庭對該類民事糾紛可以一并做出判決。這是制度上的規(guī)定。但是，由于與行政爭議關(guān)聯(lián)的民事糾紛處理起來并不容易，有些案件比較復(fù)雜，有些專業(yè)性還很強。法院行政審判法官對在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議還是持謹慎態(tài)度。所以，雖然行政訴訟法及司法解釋規(guī)定了關(guān)聯(lián)性行民爭議一并審理的制度，但是在實踐中，一并審理制度并未真正全面落地。這也給我們檢察機關(guān)在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)開展實質(zhì)性化解工作提供了很大的發(fā)揮職能作用的空間。

除了上述法律依據(jù)外，檢察機關(guān)對行民交織案件的一攬子化解也具有充足的政策依據(jù)。隨著中國特色社會主義建設(shè)邁入新時代，我國社會基本矛盾發(fā)生變化，人民群眾對行政法治的需求日益提高，對行政檢察工作提出了許多新要求。面對人民群眾反映強烈的案結(jié)事不了、程序空轉(zhuǎn)等問題，高檢院提出了在全國檢察機關(guān)開展“加強行政訴訟監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”的專項活動。在案件辦理中，只要有利于實現(xiàn)案結(jié)事了政和目標，有利于老百姓合法權(quán)益保護的，檢察機關(guān)都應(yīng)該積極探索開展化解工作，這是為民司法的要求，亦是厚植新時代做實行政檢察生命土壤的需要。對于行政爭議和民事爭議交織的案件，如果僅將案件辦理局限行政爭議，對背后的民事爭議不清楚、不了解，不僅難以達到實質(zhì)化解行政爭議的目標，還會使當事人希望而來、失望而去，有損司法公信力。通過行政爭議和民事爭議的一攬子化解路徑，能夠有效地回應(yīng)百姓合理期待，讓人民群眾通過行政訴訟監(jiān)督有實實在在的獲得感，真正實現(xiàn)案結(jié)事了政和。