PPP模式下社會資本方風(fēng)險防范問題研究

譚琦琦 俞啟元

摘要：PPP模式改變了以往由政府獨(dú)家進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期管理、獨(dú)自承擔(dān)全部項目風(fēng)險的局面，為社會資本特別是民營資本帶來了大量參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會。由于資本結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，建設(shè)及運(yùn)營過程存在更多的不確定性，所以，PPP項目也對雙方管控風(fēng)險的能力和水平提出了更高要求。文章研究PPP模式下社會資本方的風(fēng)險管理問題，分析了PPP模式下社會資本方的風(fēng)險因素，提出了相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。

Abstract： PPP has changed the previous situation that the government carried out public infrastructure lifecycle management alone and assumed all project risks alone， and brought a lot of opportunities for social capital， especially private capital， to participate in public infrastructure construction. Due to the more complex capital structure and more uncertainties in the construction and operation process， PPP projects also put higher demands on both parties' ability and level of risk control. This paper studies the risk management of social capital under the PPP model， first analyzes the risk factors of social capital under the PPP model， and then puts forward the corresponding risk prevention measures.

關(guān)鍵詞：PPP;社會資本;風(fēng)險防范

Key words： PPP;social capital;risk prevention

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）34-0046-02

0? 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種新型的公私合營方式。它通過政府部門和私人資本（國內(nèi)含國有企業(yè)資本和民營資本）建立合作關(guān)系，共同開發(fā)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施并合理分擔(dān)風(fēng)險，合作運(yùn)營，最終為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。通過引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面拓寬了資金來源渠道，極大加快了大型公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)步伐;另一方面能夠引入社會專業(yè)力量參與工程建設(shè)和運(yùn)營。但由于PPP模式使得投資主體多元化，改變了過去政府主導(dǎo)工程建設(shè)、運(yùn)營、報廢全過程，獨(dú)自承擔(dān)全部收益和風(fēng)險的傳統(tǒng)，導(dǎo)致項目參與各方在利益劃分、風(fēng)險防范和分擔(dān)等方面出現(xiàn)許多新的問題，這將是未來一段時間PPP模式研究的熱點(diǎn)。

1? PPP模式在我國的發(fā)展

加入WTO以來，我國的對外開放水平不斷提高。國外的新思想新理念不斷涌入國內(nèi)，國際上現(xiàn)代化的工程投融資模式、管理方法被國內(nèi)借鑒、吸收;同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的高度繁榮，社會資本快速積累，民營企業(yè)積累了大量財富，有了參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府在高速公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)活動中，逐步開始采用BT、BOT等新型融資模式，解決了大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源單一的問題，并且創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益，為PPP模式在我國的進(jìn)一步發(fā)展打開了局面。

2014年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，掀起了我國PPP項目的熱潮。財政部也印發(fā)了《關(guān)于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），進(jìn)一步規(guī)范了PPP項目各環(huán)節(jié)操作流程。之后文件陸續(xù)出臺，為PPP模式的發(fā)展開辟了道路，指明了方向。

通過PPP模式，各級政府吸引了大量社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，極大提高了政府資金使用效率，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，依然保持了較快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，PPP模式服務(wù)和保障民生的作用逐步顯現(xiàn)。

2? PPP模式下社會資本方風(fēng)險因素分析

作為PPP模式參與者，社會資本方扮演著投資人的角色。由于社會資本的天然逐利性與基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性相沖突，必然給社會資本方帶來一系列挑戰(zhàn)，這些風(fēng)險主要集中在以下五個方面。

2.1 政策風(fēng)險? 由于政府對市場行為的干預(yù)，政策的變化往往會帶來項目實(shí)施方案的一系列調(diào)整變動。PPP模式作為一種新的項目建設(shè)方式，涉及政府和社會資本多方合作，在發(fā)展的過程中不可避免的會遇到很多新情況、新問題，國家層面隨時可能調(diào)整PPP項目的相關(guān)政策。一方面， PPP項目合作周期長，在實(shí)施過程中遇到國家經(jīng)濟(jì)政策和財政政策的變動的可能性較大，進(jìn)而影響項目開展;另一方面，國家面對PPP模式快速發(fā)展可能會對現(xiàn)有模式做出調(diào)整和補(bǔ)充完善，而政府部門在政策把控上又具有天然優(yōu)勢，防范化解政策風(fēng)險的能力遠(yuǎn)高于社會資本方，這些都增加了社會資本方的政策風(fēng)險。

2.2 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險? 國內(nèi)PPP項目，政府方往往采取提供土地作為項目出資方式，社會資本方需要利用自有資金或采取其它融資方式提供大量資本金，而國內(nèi)金融市場尚不健全、融資方式單一，使社會資本方面臨較高的金融風(fēng)險。由于項目體量大、實(shí)施期長，往往會遇到利率變動、物價變化、稅收政策調(diào)整等事件，對社會投資方產(chǎn)生較大的財務(wù)風(fēng)險。在項目運(yùn)營期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施使用往往采取政府定價或協(xié)議定價方式，較低的使用費(fèi)導(dǎo)致社會資本方資本回收期延長，可能面臨政府付費(fèi)無法按時到賬、社會公眾不愿埋單等現(xiàn)象，帶來資本難以回收的風(fēng)險。

2.3 管理風(fēng)險? PPP項目往往涉及多家社會資本方，多元化的利益主體對項目參與各方的管理水平提出了更高的要求。PPP項目的合同體系較為龐大，涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，而目前國內(nèi)關(guān)于PPP模式方面的立法工作遲滯，大多僅為政府部門宏觀政策性規(guī)定，在項目實(shí)施中遇到合同糾紛往往難以通過法律途徑得到快速解決。作為一種全過程合作方式，決定了項目參與各方的合作周期較長，如果項目參與者管理能力不足，不能運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，可能導(dǎo)致項目推進(jìn)緩慢、遲滯，甚至導(dǎo)致合作關(guān)系破裂，導(dǎo)致項目失敗。

2.4 技術(shù)風(fēng)險? PPP項目大多涉及鐵路、公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施和水廠、地鐵等市政公用設(shè)施，與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切，社會關(guān)注度高，政府往往對其建設(shè)活動提出更高要求，這就給PPP項目帶來了一系列新的技術(shù)挑戰(zhàn)。大型基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計方案復(fù)雜，新技術(shù)新材料新工藝應(yīng)用廣泛，施工難度大。同時，隨著綠色施工技術(shù)的推廣，政府大力支持裝配式建筑發(fā)展，這種新型建造方法也大量應(yīng)用于PPP項目，給參建各方帶來了較多技術(shù)難題。

2.5 其他風(fēng)險? 針對PPP項目的特點(diǎn)，它還面臨一些一般項目沒有的風(fēng)險因素。諸如政府領(lǐng)導(dǎo)層變動、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等無法預(yù)估的事件，都可能導(dǎo)致項目變更甚至停工。特別是PPP項目大多集中在市政設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，涉及較多群眾利益，如果群眾的訴求得不到妥善處理，將會演變?yōu)橥话l(fā)公共事件，影響社會和諧穩(wěn)定。這就要求社會資本方主動加強(qiáng)與政府部門的合作，同時注意在追求利益最大化的同時，肩負(fù)起一定的社會責(zé)任。

3? 社會資本方風(fēng)險防范措施

3.1 健全風(fēng)險識別和評估體系? PPP項目作為一種新型建設(shè)模式，風(fēng)險來源廣，對社會資本方的風(fēng)險識別能力和風(fēng)險評估水平提出了更高的要求。社會資本方應(yīng)注重搜集國際國內(nèi)PPP項目歷史資料，建立企業(yè)數(shù)據(jù)庫，形成一套周密、完整的風(fēng)險損失控制計劃系統(tǒng)，逐步提高風(fēng)險識別能力。社會資本方參與PPP項目應(yīng)科學(xué)分析各種風(fēng)險因素，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，參與適合自身企業(yè)特點(diǎn)的PPP項目，及早采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略。

3.2 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)? 目前國內(nèi)PPP項目的管理大多采用組建PPP項目公司的方式，由它作為PPP項目的執(zhí)行主體，承擔(dān)PPP項目建設(shè)、運(yùn)營責(zé)任。但此類項目公司大多法人治理結(jié)構(gòu)不完善不合理，對項目的決策、執(zhí)行往往起不到太大的作用，通常仍然是由政府部門扮演“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重角色，主導(dǎo)項目的重大決策。這種組織體系權(quán)、責(zé)不對等，風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，社會專業(yè)力量無法充分發(fā)揮作用。在PPP項目管理中，社會資本方應(yīng)與政府部門合作，優(yōu)化PPP項目公司組織結(jié)構(gòu)。按照市場化運(yùn)作原則，充分發(fā)揮PPP項目公司協(xié)調(diào)各方、總攬全局的作用。

3.3 加強(qiáng)合同管理? PPP項目由于參與方較多，以投資者為中心構(gòu)成了一個樹狀合同網(wǎng)絡(luò)，這就要求社會資本必須加強(qiáng)合同管理。當(dāng)前國家已經(jīng)出臺了一些PPP模式合同示范文本，這對構(gòu)建我國PPP項目合同體系指明了方向。但由于PPP項目復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)模式，相關(guān)法律體系尚未完善，在實(shí)踐操作中還是會源源不斷的遇到新問題，社會資本方應(yīng)注重引入專業(yè)人才，加強(qiáng)合同管理，才能防范風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)投資收益目標(biāo)。

3.4 注重過程追蹤? PPP項目一般具有較長生命周期，這期間任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將影響項目的成敗。社會投資方應(yīng)密切追蹤項目進(jìn)展情況，建立PPP項目全過程管控體系。在項目推進(jìn)的不同階段聘請有經(jīng)驗的項目管理團(tuán)隊或?qū)I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介入項目管理工作。在招投標(biāo)、競爭性談判等獲取項目機(jī)會環(huán)節(jié)應(yīng)注重信息搜集和風(fēng)險識別;在項目實(shí)施階段應(yīng)做好進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量、安全等多目標(biāo)的集成管理;在項目運(yùn)營期注重物業(yè)管理和資金回收;在項目移交階段做好善后工作。

3.5 監(jiān)測運(yùn)營期績效? 社會資本方參與PPP項目的最根本目的是為了盈利，加強(qiáng)運(yùn)營期管理尤為重要。目前大部分PPP項目建設(shè)完成后實(shí)行社會資本特許經(jīng)營，通過使用者付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的方式使社會資本方收回投資并盈利。社會資本方在事先確定投資收益率的基礎(chǔ)上，通過多方磋商合理確定經(jīng)營時間和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)營期的工作重點(diǎn)應(yīng)放在績效監(jiān)測工作上。這樣做一方面能夠提前預(yù)判投資收益，合理制定經(jīng)營期策略;另一方面能夠積累經(jīng)驗，逐步在社會資本盈利與政府、社會公眾（使用者）承受能力之間找尋平衡點(diǎn)，做到多贏。

4? 結(jié)語

PPP模式解決了政府財政資金短缺的困難，拓寬了社會資本投資渠道，提高了資金使用效率，推動了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。在PPP模式發(fā)展壯大的同時，部分PPP項目失敗造成的損失問題也逐漸被關(guān)注。它們造成了社會資源的浪費(fèi)，帶來了較多的社會問題，阻礙了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。在今后一段時間，隨著改革的穩(wěn)步推進(jìn)，對外開放的大門越開越大，PPP模式必將迎來更加廣闊的市場，國內(nèi)外關(guān)于PPP項目社會資本方風(fēng)險問題的研究必將越來越深入。

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