農村地區(qū)公共物品項目式供給的思考

陶然

摘要：農村地區(qū)公共物品的有效供給一直是我國重點關注的問題之一。國家一直致力于解決村莊公共物品供給不到位的現(xiàn)象。隨著鄉(xiāng)村振興政策的推行，國家對農村支持力度不斷加大，項目式供給模式的推行，改善了農村公共物品短缺的問題。但是，公共物品的項目式供給存在民意輸送渠道受阻、協(xié)調補償難度大、監(jiān)察機制不完善和項目交叉等弊端，針對上述問題。需建立以需求為導向的供給機制、建立相應的利益協(xié)調機制、完善監(jiān)察制度、促進橫向交流等方式加以改進。

關鍵詞：公共物品;項目式供給;困境

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）10-0175-03

一、問題的提出

農村地區(qū)公共物品的供給是國家重點關心的問題之一。保障廣大農村地區(qū)9億多農民享有配套的公共服務，一直是政府工作的重心。在經歷了分稅制和稅費改革后，基層政府的財力無法支撐農村地區(qū)公共物品的供給。因此，國家將農村地區(qū)公共物品的供給納入制度供給范圍，以項目進村的方式將公共物品分門別類地提供給農村。

項目式供給是指國家為了維持和促進農村的經濟，通過政府的財政支持，分門別類地向農村地區(qū)提供公共物品以更好地發(fā)展農村。例如：“農村義務教育”“農村信息系統(tǒng)建設”“江河治理與環(huán)境保護”等。這樣民生類的項目一般只有政府供給，具有非競爭和非排他的特性。隨著項目制的推行，不少學者發(fā)現(xiàn)項目進村這種自上而下的供給模式，無法與農村地區(qū)實現(xiàn)有效對接。形成最后一公里難題。桂華認為項目進村涉及“最后一公里”問題。實質上是一個“治理問題”，劉建平等人從社會資本角度分析了項目式供給問題的形成。賀雪峰對比稅費改革前后農村公共品供給現(xiàn)狀指出，國家項目資金不可能完全覆蓋所有農村公共服務。村莊的組織能力弱化也難以很好地對接下鄉(xiāng)項目資源。

不同學者從不同角度分析了項目式供給在現(xiàn)實中存在的弊端。認為弊端產生的原因在基層政府、社會資本、項目資金等方面，但項目式供給的弊端存在不應完全歸結于外因，其本身也對供給效率產生一定影響。本文著重從項目供給本身出發(fā)。探討影響供給效率的原因。

二、村莊公共物品的項目式供給現(xiàn)狀

我國村莊公共物品的項目式供給一般是中央和地方兩個層面共同開展。就中央而言，公共物品的提供是出于社會的公共需要，公共物品的特點決定了中央政府的項目供給具有絕對的剛性。就地方而言，地方政府對公共物品的項目式供給主要是對中央的承接，并結合自身實際做出相應的調整，助力中央更好地落實各個供給項目。

我國村莊公共物品的項目式供給經過多年的實踐，惠及了大量的農村地區(qū)，取得了不錯的成效。一方面，項目式供給使得供給效率與服務水平得以提升。我國實行公共物品的項目式供給后，國家財政投入的資金得以專款專用，資金的專用提高了資金的使用效率。減少了政府為了政績工程而不顧村民實際需求的盲目投資。一定程度上遏制了腐敗的產生。項目的申請、批復、實施等各個具體環(huán)節(jié)，有嚴格的制度和體系加以審核。提高了村莊公共物品的提供效率。例如河道清淤工程，將這個項目劃分為各個具體的子項目，各環(huán)節(jié)都有明確的目標，同時對各個子環(huán)節(jié)進行具體預算估計，這樣的方式讓項目的運作更高效透明。此外。村莊公共物品的項目式供給使得地方上公共服務水平得以提升。項目式的供給模式使得每個項目都有相應的考核機制，要想完成考核，就要確保每個具體的指標都需要嚴格的落實完成，將個人的成績與項目的考核掛鉤，公共服務的提供者們也會逐漸意識到服務的重要性，其自身服務水平也得以提升。

另一方面，項目式的供給模式使得管理科學化、制度化。村莊公共物品的項目式供給在供給過程中存在一套依靠程序和制度保障的相對完備的工作流程，公共物品的提供者們必須要嚴格按照相關的規(guī)章進行工作，這種制度化的操作流程使得政府能夠對下級機構進行有效的管理和監(jiān)督。同時。對于各個項目的監(jiān)督也有相應的制度。這樣使得項目工程能夠高效、科學的開展，真正將項目落實到具體村莊?；菁稗r村百姓。

三、村莊公共物品項目式供給的困境

當前，我國對于村莊公共物品的供給上雖然取得一定的成效。但同樣也存在相應的困境。項目式供給是政府通過“自上而下”的方式供給公共物品及服務，通過專門的部門進行考核和監(jiān)察并由市場主體負責實施。然而，項目具體落實到村莊時，想要合理的供給具有特殊性和差異性的公共物品就比較困難，使得公共物品供給效率難以提高。

（一）民意輸送渠道受阻

項目式供給是一種“自上而下”的模式。提供哪些種類的公共物品是由政府統(tǒng)一決定的，但廣大農民對于公共物品的需求存在差異。他們沒有合適的渠道去告知政府他們需要什么公共物品，政府無法知曉不同地區(qū)農民的需求，使得政府公共物品的提供與農民實際需求不對等。在這種信息不對等的情況下，政府對于公共物品的提供的方式趨于標準化、統(tǒng)一化。這種供給方式使得公共物品的供給根本無法滿足廣大農民的具體需求。如果不能了解農民的真正需求。政府就算提供再多公共物品也無濟于事，甚至會降低農民的滿意度，從而使得公共物品的供給難度不斷增加。

（二）利益補償難度較大

項目式供給是指公共物品通過具體的項目落實到不同的村莊，惠及當?shù)卮迕?。該過程涉及不同利益群體之間的利益協(xié)調。對于項目的實施方來說，在工程的具體實施過程中，如果遭遇村民的反對，就會阻礙工程的順利開展，造成僵持的局面。同時，相關項目的實施可能造成一部分群體的利益受損，即使存在相應的補償方案，也會有一小部分人借此機會索要高額補償，導致項目工程難以有效的開展，造成公共物品供給成本上升，效率降低，相關政府部門在解決此類問題上也極為頭疼。當利益協(xié)調機制受到阻礙時，相關實施主體只能通過增加補償力度或者暫停工程實施來解決。但這種方式治標不治本，無法保障農村地區(qū)公共物品合理有效足量的供給，這也成為項目式供給中不可回避的一個問題。

（三）監(jiān)察機制存在缺陷

項目式供給的監(jiān)察機制在實際操作中存在許多不完善的地方，相關方面需要進行改進。

1.監(jiān)察機制權責不清

在各個項目的具體實施過程中，具有檢察權的主體較多。這種情況導致了各部門在職能定位上存在交叉。權責劃分并不明確，這種情況下，監(jiān)察工作的開展無法落到實處，往往有成效時人人有份，遇到問題時就互相推諉。

2.專業(yè)性的缺失

項目的具體監(jiān)督工作需要具備相關的專業(yè)能力，但是現(xiàn)實情況下，一些監(jiān)督工作的負責人員并不具備相關的能力，他們無法了解工程是否合格，這就讓監(jiān)督工作變成了形式主義。

3.信息的不透明

項目工程的實施過程中。很多時候沒能將具體信息對社會公開，公眾并不了解工程開展的具體情況，對于資金的動向、用途也不清楚，社會監(jiān)督也很難開展。

4.權力尋租

監(jiān)管的不到位以及監(jiān)管存在盲區(qū)，往往會導致腐敗現(xiàn)象的產生。在項目工程的實施中，相關負責人員有時為了個人的私利會存在以權謀私的現(xiàn)象。例如，對項目資金的挪用，在項目招標過程中尋求不正當?shù)睦妗?/p>

（四）項目交叉時有發(fā)生

在村莊公共物品的項目式供給中，我們可以發(fā)現(xiàn)一些項目存在交叉重疊的現(xiàn)象，這是由于項目式供給本身的漏洞導致的。一方面，項目式供給的主體不是一個。而是分為多個主體對應不同的項目。例如林業(yè)局管理農林類項目、水利局管理河道方面的項目。這個具體分工本來是為了高效地完成工作，可是由于各個相關主體之間未進行有效的溝通，導致信息不對等，在相關項目設立時存在交叉，導致項目重疊的現(xiàn)象不斷發(fā)生。另一方面，項目的資金是?？顚Ｓ玫模粋€項目的資金不能用于其他地方。那么對于村莊來說，想要獲得全面的提高就會不斷去申請項目，而在具體項目中，各指標難免會存在重復，但由于審核小組之間也是獨立的，導致不同項目之中同樣的指標審核通過多次也不知情。

四、改革項目式供給的思考

村莊公共物品的項目式供給現(xiàn)階段存在大量的問題，這些問題導致村莊公共物品的供給難以高效的開展，“最后一公里”難題始終困擾著政府。針對目前項目式供給存在的問題，本文認為應從以下幾方面加以改進：

（一）按需供給，建立民意表達機制

公共物品最好的供給方式就是按需供給，這種供給模式能最大限度上滿足群眾的需求而不造成浪費。但目前而言，公共物品按需供給的模式未能很好地建立起來，大多數(shù)時候政府的供給與社會的實際需求存在錯位，在一些社會需求量較大的領域未能很好地滿足社會需求，存在供給不足的情況。同時在某些社會需求量不大的領域，提供了過多的供給，造成資源的浪費。這些情況的產生，正是因為未能很好地建立起按需為導向的供給機制。因此，農村地區(qū)公共物品的供給需要建立起以需求為導向的供給機制，公共物品的供給應貼合農村群眾的需要，杜絕各類形式主義的項目。按需供給模式的建立，關鍵在于完善民意表達機制，讓農村群眾有地方、有渠道去表達自身需求。然后政府針對性地向農村地區(qū)提供公共物品。我國農村地區(qū)村民自治制度是一個很好地表達平臺，村民可以通過這個平臺向政府表達訴求。但是，目前我國的村民自治制度還未完善，存在形式主義。例如村民代表大會，形式大于內容，農村群眾的真實需求沒能得到很好地表達。未能將群眾與政府良性連接在一起。所以，我國應積極完善村民自治制度，讓這個平臺發(fā)光發(fā)熱。完善起“自下而上”的表達機制，使群眾的需求傳人政府的“耳朵”，讓政府了解群眾的真實想法，從而建立起以需求為導向的公共物品項目式供給。

（二）建立相應的利益協(xié)調機制

村莊公共物品的項目式供給雖然是惠民工程，但公共物品的供給也會導致部分群眾利益受損。例如道路的修建可能會影響小部分人的土地，對于農民來說土地是生存的根本，所以需要通過利益協(xié)調機制對這些利益受損的群體加以補償。綜合考慮各方面因素。本文認為補償需要明確以下原則：

1.合作者受益原則

在項目工程的實施中，對于相關支持者和積極配合的群眾要得到相應的利益，這樣做的目的在于讓群眾更加支持項目工程的實施，積極提供配合，同時，也讓部分阻礙工程實施的群眾了解合作收益的原則，讓他們認識到合作共贏，減少阻礙因素。

2.政府為主、全民參與原則

公共物品的供給，它惠及一定地域范圍中的所有組織和個人，所以，利益協(xié)調不能僅僅是政府去做，在此區(qū)域中的個體也應積極參與。村莊中民眾彼此熟悉，讓他們參與協(xié)調，能減少阻礙因素。利益協(xié)調機制要形成以政府為主導，全民參與的局面。在明確了補償原則后，就需要結合具體情況確定補償標準。補償標準的確立需要建立在充分聽取民意的基礎上。在確定了補償標準之后，可通過公共財政、稅收、轉移支付等方式來籌集補償資金支付給相關人員。

（三）完善監(jiān)察制度

現(xiàn)行的監(jiān)察體制，由于其自身的不完善性，存在多方主體、權責不清的現(xiàn)象，容易導致供給項目出現(xiàn)紕漏。因此，完善監(jiān)察制度至關重要。從內部而言，健全監(jiān)察機制、加大監(jiān)察力度，有助于解決主體間權責不清的問題。完善的監(jiān)察體制下，公共物品的供給主體會存在壓力，可以促使其積極履行自身職責，向公眾高效地提供公共物品。就外部而言，鼓勵群眾監(jiān)督檢舉。更好地促使供給主體高效工作。人民群眾是公共物品的使用者，公共物品及服務的提供與其息息相關，因此，他們有動機監(jiān)察供給方，促使供給方高效地提供公共物品。政府應多方位設立監(jiān)督檢舉渠道，便于群眾反饋意見。可以在村民中推舉選出代表構建監(jiān)督小組，對供給方加以監(jiān)督，促使供給主體積極履行職責。

（四）促進橫向交流，構建陽光政府

上文提及項目重疊的問題，很大程度是因為各部門之間溝通交流不夠，未能知曉各方項目工程的實施情況，導致了項目重疊，浪費了大量資源。因此，加強部門之間的橫向交流是必要的。良好的溝通交流能夠知曉各方項目實施的進程、狀況，在項目制定的初期就可以預防相關指標的重疊，同時也可以進行互補，對其他項目中不足之處加以補充，更好地向村莊供給公共物品。另一方面，要構建陽光政府。當前，政府的政務公開情況做的還是不到位，公開力度不大，這種情況容易導致在公共物品供給中存在灰色地帶。政府應加大力度，將政務工作公開化，讓廣大農民了解政府的最新動態(tài)，這樣可以增強農民對政府的信任程度，避免因信息不對等造成的大量問題。同時，政務公開可以讓社會大眾了解各個項目，如果相關項目重疊，也能及時與政府溝通，避免資源的浪費。政務的公開要從源頭開始，項目的制定情況、審核、采購、實施、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都需要進行公開。將政務放在陽光下運行。

村莊公共物品的項目式供給想要高質量高成效的運作，還有很長的一段路要走，當前政府面臨的“最后一公里”困境。也是項目式供給的漏洞造成的。要想將公共物品高質量的供給到廣大的農村地區(qū)，需要各方共同努力，在實踐中尋找有效的解決辦法。