論我國公共物品供給方式的改革

王媛

摘要：文章分析國內(nèi)公共物品的供給方式，討論如何借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究從國際視角下對我國公共物品的供給方式進(jìn)行改革的各種創(chuàng)新方式，對于優(yōu)化我國公共物品的供給具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共物品；供給方式；改革

人們普遍認(rèn)為，公共物品必須由政府提供，即政府必須為全體公民提供公共物品和服務(wù)，反映公民的要求、保衛(wèi)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、管理社會公共事務(wù)。這是一個根深蒂固的觀念。然而，政府不是萬能的。隨著社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們欲望的膨脹、社會衍生品的增加，政府不可能提供所有的公共物品，政府失靈出現(xiàn)了。這表明政府在許多公共物品供給中發(fā)揮不了作用。因此，需要依靠市場或民間的力量等其他的供給方式來補(bǔ)充與協(xié)助。只有多種形式的供給方式的互補(bǔ)與相互作用，才有可能實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給。

公共物品供給方式的主體主要有三個方面提供：政府、私人、企業(yè)等市場主體和社會中的第三部門即社會組織，以及三者之間的混合供給。

一、影響我國公共物品供給方式的主要因素

（一）政府的決策對我國的公共物品的供給有基礎(chǔ)性的作用

公共物品的特性決定了它主要由政府供給的鮮明特征，而政府的決策由政府官員會議表決決定。因此政府官員的偏好在一定程度上影響了某些公共物品的供給，包括公共物品的供給數(shù)量、質(zhì)量、效率等。因此建設(shè)高素質(zhì)的行政領(lǐng)導(dǎo)者隊(duì)伍是提高行政效率的重要途徑，同時，完善行政決策體制，提高政府行政決策的民主化和科學(xué)化水平是十分必要的。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息化的到來，信息化的快速發(fā)展推動了社會的不斷進(jìn)步。媒體的力量同樣左右了政府的決策，進(jìn)而影響了社會公眾對公共物品的需求。2013年為加強(qiáng)和改進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）。中央政府決策要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，它有利于推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費(fèi)的增長，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排；對于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市的運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。

（二）政府的財(cái)政投入對我國公共物品的供給起著決定性的作用

在我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)分為國稅和地稅，因此協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系就顯得事關(guān)重要。地方政府在提供地方性公共物品上具有信息優(yōu)勢，應(yīng)給于地方政府足夠的財(cái)政能力以使其能承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的基本公共物品的供給。但是我國區(qū)域內(nèi)巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異使得發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的政府財(cái)政能力相差懸殊，由此，適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的政府間責(zé)任劃分與支出分配的模式只能是具體地域具體分析，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府事權(quán)應(yīng)該與本地政府的財(cái)權(quán)相匹配，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在力所能及承擔(dān)事權(quán)的同時，中央政府也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。

宏觀經(jīng)濟(jì)政策是我國政府決定公共物品供給的外部環(huán)境。李克強(qiáng)總理在2015年的政府工作報告中提到，“實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，適時適度微調(diào)預(yù)調(diào)”和“實(shí)施積極的財(cái)政政策，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”。這些拉動和刺激社會總需求的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在增加政府財(cái)政支出的同時會增加政府對公共物品供給的支出。

（三）生產(chǎn)力發(fā)展水平對我國公共物品的供給效率有著關(guān)鍵性的作用

政府生產(chǎn)公共物品的優(yōu)勢在于能夠通過政治過程確定公共物品的數(shù)量、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則，并運(yùn)用監(jiān)管、補(bǔ)償?shù)确绞奖ＷC其順利實(shí)施，同時具有強(qiáng)制權(quán)利，能夠組織市場不能自主提供的公共物品。當(dāng)然也存在一定的問題，比如政府在生產(chǎn)公共物品時常常會伴隨著低效率和巨大的資源浪費(fèi)，短缺或過剩、信息不足、官僚主義、缺乏市場激勵、政府政策的頻繁變化等問題，即公共物品領(lǐng)域資源配置存在“政府失靈”，使實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的效果大打折扣。

非政府組織生產(chǎn)包括以下幾種方式：政府購買、政府參股、政府資助、特許經(jīng)營、和約出租。非政府組織生產(chǎn)有降低成本、提高效率、通過競爭實(shí)現(xiàn)資源有效配置、提高公共物品質(zhì)量和供給效率的優(yōu)勢。

（四）公共物品使用過程中的管理對我國政府公共物品供給的持續(xù)性有重要意義

政府作為公共物品的供給者負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任。由于公共物品具有非排他性和非競爭性，它的公共性質(zhì)使得使用它的民眾不會有使用私人產(chǎn)品時的珍惜心理。這就需要政府利用權(quán)威進(jìn)行積極的引導(dǎo)、廣泛的宣傳，才能確保使用過程中的公共物品使用時間更加長久和有效率。有了健全的政府監(jiān)管機(jī)制，公共物品才能在方便民眾的同時便利整個社會。

政府監(jiān)管和社會監(jiān)督二者相互配合才能夠真正維護(hù)使用中的公共物品，堅(jiān)持政府監(jiān)管的主導(dǎo)地位并不否定和排斥社會監(jiān)督的存在和發(fā)展，恰恰相反要以社會監(jiān)督的存在及發(fā)展為前提和條件。只有社會監(jiān)督廣泛進(jìn)入公共物品供給領(lǐng)域，與政府一起為公共物品的供給實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，才能保證公共物品供給的有效性和持續(xù)性。

二、我國公共物品供給方式存在的問題

公共物品的供給是我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能改變過程中需要關(guān)注和改善的問題，目前仍存在一些問題。

（一）我國公共物品供給方式過于單一

我國公共物品的供給結(jié)構(gòu)是：主要由政府提供，其它幾種形式的供給數(shù)量明顯不足，供給結(jié)構(gòu)過于單一，導(dǎo)致有些公共物品的供給過剩、有些公共物品的供給不足。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革是必然選擇，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的方法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素的生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康地發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力的水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。要在適度擴(kuò)大總需求的同時，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。

（二）我國公共物品供給效率低，供給量不足，地區(qū)供給不平衡

隨著我國人均收入的增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動以及人們價值觀的不斷變化，人們對公共物品的供給提出了更多的要求和更高的期望，而政府財(cái)力不足，政府運(yùn)營公共資金的低效率又導(dǎo)致政府提供的公共物品嚴(yán)重不足，這種矛盾構(gòu)成了當(dāng)前我國公共物品的供給的主要矛盾。由于沒有有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府提供的公共物品的隨意性極大，有效供給效率低，造成浪費(fèi)或供給不足的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、先進(jìn)國家公共物品供給方式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）以韓國新村運(yùn)動為例

韓國農(nóng)村公共物品供給問題的解決是同其新村運(yùn)動交織在一起的。20世紀(jì)70～80年代，韓國在總統(tǒng)樸正熙的帶領(lǐng)下開展了新村運(yùn)動。其目的是動員農(nóng)民共同建設(shè)“安樂窩”。實(shí)際效果是：改變了韓國工農(nóng)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會的和諧和進(jìn)步，從根本上改變了農(nóng)民的精神面貌。到了20世紀(jì)80年代，新村運(yùn)動逐步完成了由民間主導(dǎo)加政府支持到完全由民間主導(dǎo)的過度。韓國為“新村立法”，對新村運(yùn)動的性質(zhì)、組織關(guān)系、資金來源等作了詳細(xì)的規(guī)定，還成立了全國性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“新村運(yùn)動本部”，成立了“新村運(yùn)動指揮部”，健全了新村運(yùn)動指揮網(wǎng)絡(luò)。新村運(yùn)動從農(nóng)村發(fā)起，逐步進(jìn)入城市社區(qū)。韓國的新村運(yùn)動對于改變韓國農(nóng)村的落后面貌、縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（二）以英國公私合伙制為例

公私合伙制又稱public private partnership，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，由公共部門或私營部門共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險的伙伴式合作模式。在合作治理過程中，政府更多充當(dāng)城市管理的規(guī)范著、管理者、仲裁者以及純公共物品與服務(wù)的提供者；更多的權(quán)力讓渡給社會，在很多領(lǐng)域中，政府的活動從直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供服務(wù)，而社區(qū)在城市管理活動中發(fā)揮越來越重要的作用。

英國城市政府以公共事業(yè)部門的非國有化和民營化為契機(jī)，將大量國有事業(yè)部門的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)通過購買、合資、公私合營、承包租賃、股份轉(zhuǎn)讓等方式轉(zhuǎn)讓給社會，使政府從國有企業(yè)中退出；同時政府與私營部門建立起公私合作伙伴關(guān)系，在公共服務(wù)中引用私營部門的管理手段，引進(jìn)競爭機(jī)制，提高政府的工作效率。非政府部門通過合同承包、憑單制、用者付費(fèi)等方式承擔(dān)了部分原先由城市政府所負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，內(nèi)容涉及污水處理、垃圾處理、監(jiān)獄管理、醫(yī)療照顧、交通設(shè)施、公園經(jīng)營等等，范圍相當(dāng)廣泛。

韓國新村運(yùn)動和英國政府倡導(dǎo)的PPP模式，都為我們改革公共物品供給這個難題提供了思路：公共物品供給的改革都是由政府內(nèi)部自上而下、上下聯(lián)動、逐步逐項(xiàng)開展。從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，由原來的審批性政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性的政府，簡化行政審批程序，提高行政效率，簡政放權(quán)，提升發(fā)展動力，保證我國經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展；同時公共物品供給方式的改革要以人為本、服務(wù)于民。未來的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍不僅只有政府的工作人員組成，居民作為社區(qū)的主人也將充分參與到社區(qū)公共服務(wù)中去，充當(dāng)公共服務(wù)的設(shè)計(jì)者、提供者、生產(chǎn)者、和使用者角色，充分表達(dá)居民的意見，參與社區(qū)的公共事務(wù)，居民即擁有享受服務(wù)的權(quán)利，又有維護(hù)公共物品供給正常秩序的責(zé)任。

四、深化改革我國公共物品供給方式的思考

我國公共物品供給的改革目的始終圍繞為解決公共物品有效供給不足和使用效率低下的雙重難題進(jìn)行。

（一）構(gòu)建公共物品供給多元化的新格局

發(fā)展多元化公共物品供給格局，要三步走：首先，要確立“社會本位”的現(xiàn)代價值觀念，要求整個政府體系的公職人員樹立公仆思想，這是對我國政府行政的基本要求。其次，引用市場經(jīng)濟(jì)、非公有制經(jīng)濟(jì)等多種形式的公共物品供給方式，相互取長補(bǔ)短，共同實(shí)現(xiàn)公共物品的供給效率。最后，單一依賴以政府主導(dǎo)提供所有公共物品的供給方式無法滿足社會對公共物品的需求。政府引導(dǎo)社會資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)和運(yùn)營，不斷提升我國建設(shè)水平，深化投資體制改革，促進(jìn)投資可持續(xù)發(fā)展。

（二）大力扶持公共物品供給的非營利組織

面對多元化的社會需求，政府單一供給顯然力不從心，而非營利組織能夠較好地彌補(bǔ)政府供給不足的弊端，積極、有效的回應(yīng)社會需求。非營利組織所具有的非營利特征，在改善公共物品供給的數(shù)量、質(zhì)量和克服公共物品領(lǐng)域“政府失靈”與“市場失靈”等方面做出了一定的貢獻(xiàn)。首先，要淡化非盈利組織的行政色彩，有效避免監(jiān)管過程中遇到的障礙。其次，加快完善自身約束機(jī)制，完善與非營利組織相關(guān)的等級、管理等方面的法律法規(guī)，建立制度性的保證，加大政策扶持力度。最后，要強(qiáng)化非營利組織財(cái)務(wù)收支狀況的監(jiān)管，建立健全問責(zé)機(jī)制。

（三）加快推進(jìn)供給方式保障制度建設(shè)

我國公共資源領(lǐng)域行業(yè)壟斷明顯，政府既是所有者，又是管理者，還是經(jīng)營者，企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)營效率低下。通過市場調(diào)節(jié)作用，打破行業(yè)壟斷，維護(hù)公平競爭，才能從根本上促使公共物品經(jīng)營效率的提高。實(shí)行投資主體的多元化，在公共物品的各個行業(yè)允許和鼓勵私人資本的進(jìn)入，可以彌補(bǔ)國家財(cái)力的不足，有利于解決我國公共物品供給總量偏低的問題。

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（作者單位：中共天津市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）