最低生活保障對(duì)收入貧困和消費(fèi)支出的影響?

楊 穗 高 琴

(1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京，100732；2哥倫比亞大學(xué)社會(huì)工作學(xué)院、中國(guó)社會(huì)政策中心，美國(guó)，10027)

一、引言

最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“低?！?，包括城市低保制度與農(nóng)村低保制度，是改革開放以來(lái)中國(guó)政府在社會(huì)救助事業(yè)上的重大制度創(chuàng)新，也是目前中國(guó)社會(huì)救助制度的重要組成部分。作為一種直接的現(xiàn)金救助，低保制度突破了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)資源分散、效率不高等缺陷，為城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)低保制度的建立均經(jīng)歷了從局部試點(diǎn)到向全國(guó)普遍推廣的過(guò)程。城市低保制度于1993年在上海開始試點(diǎn)，1999年在全國(guó)普遍推廣。在啟動(dòng)城市低保的同時(shí)，農(nóng)村低保制度也開始在一些地區(qū)探索建立，但是發(fā)展緩慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，至2007年，全國(guó)涉農(nóng)縣全部建立了農(nóng)村低保制度。20多年來(lái)，低保制度取得了重大進(jìn)展，城市和農(nóng)村低保在經(jīng)歷了快速擴(kuò)張后，已經(jīng)步入了穩(wěn)定發(fā)展階段。眾多研究對(duì)城市和農(nóng)村低保制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行了較為全面的分析和評(píng)價(jià)，包括制度覆蓋面、低保標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助水平、資格認(rèn)定和瞄準(zhǔn)、貧困救助效果、資金投入及行政管理等方面。

但是，目前中國(guó)城鄉(xiāng)低保制度面臨著發(fā)展不平衡的問(wèn)題，農(nóng)村低保覆蓋的人群多，而保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，低保的政策效果存在顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度”。為了兌現(xiàn)我國(guó)2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”的承諾和穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全)的扶貧目標(biāo)，低保的兜底保障作用至關(guān)重要。

從收入的角度來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)低保在社會(huì)救濟(jì)體系中發(fā)揮了主要的減貧作用。綜合幾項(xiàng)研究來(lái)看，基于不同的調(diào)查數(shù)據(jù)和貧困標(biāo)準(zhǔn)，低保收入轉(zhuǎn)移后，城市貧困發(fā)生率的下降幅度大致介于0.5～2.0個(gè)百分點(diǎn)之間[1-6]，農(nóng)村貧困發(fā)生率的下降幅度大致介于0.15～0.95個(gè)百分點(diǎn)之間[7-8]。低保家庭的貧困發(fā)生率下降幅度相對(duì)明顯，在城市大約下降8～11個(gè)百分點(diǎn)[9-10]，在農(nóng)村也超過(guò)了3個(gè)百分點(diǎn)[11]。此外，農(nóng)村低保在中西部和民族地區(qū)發(fā)揮的減貧作用更為顯著[12-13]。上述研究也表明，低保對(duì)縮小貧困距、減輕貧困程度的影響大于對(duì)降低貧困發(fā)生率的影響，但是低保的減貧效果受到政策瞄準(zhǔn)誤差和保障水平的約束。

然而，家庭消費(fèi)支出是衡量經(jīng)濟(jì)福祉的另一個(gè)重要指標(biāo)。低保家庭在獲得直接現(xiàn)金救濟(jì)的同時(shí)，也能獲得一些實(shí)物補(bǔ)貼，并在教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)等方面得到一定的救助。那么，低保如何影響家庭的消費(fèi)支出，相關(guān)研究仍然較少。在城市低保方面，利用中國(guó)社會(huì)科學(xué)人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所在2001年和2005年5個(gè)城市(上海、武漢、沈陽(yáng)、福州和西安)的勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)，都陽(yáng)和Park的研究發(fā)現(xiàn)，獲得低保的家庭在教育和食品支出方面都有更高的比例，但沒有提高健康支出[14]。利用CHIP 2002年和2007年的城鎮(zhèn)住戶數(shù)據(jù)，Gao等的研究均表明，城市低保家庭顯著提高了在教育和健康方面的支出，但對(duì)食品、衣著、居住等方面的支出沒有顯著影響[15-16]。在農(nóng)村低保方面，運(yùn)用2007—2014年貧困人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，曹艷春發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保有助于提高貧困家庭的消費(fèi)支出水平，但并沒有細(xì)分消費(fèi)支出的類型[17]。利用2010年貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，梁曉敏和汪三貴的研究發(fā)現(xiàn)，低保農(nóng)戶在獲得低保補(bǔ)貼后，增加了人均食品、醫(yī)療及轉(zhuǎn)移性支出[18]。利用2010年中西部5省的數(shù)據(jù)，Han等發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保顯著增加了農(nóng)戶的健康支出，并減少了衣著、交通、煙酒、禮金等支出，但對(duì)教育支出無(wú)顯著影響[19]?；?011—2012年中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查(CHARLS)數(shù)據(jù)，解堊發(fā)現(xiàn)，低保對(duì)農(nóng)戶的食品消費(fèi)、非食品消費(fèi)及總消費(fèi)均無(wú)顯著影響[20]。

可見，在低保對(duì)家庭消費(fèi)和福祉改善的影響方面，已有文獻(xiàn)的結(jié)論并不一致，而且也沒有對(duì)已有文獻(xiàn)差異性做出系統(tǒng)分析和討論的研究。

基于此，本文利用傾向得分匹配方法分析低保對(duì)于緩解貧困和改善低收入群體福祉的影響，通過(guò)深入分析城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差別得到更為穩(wěn)健的結(jié)論，為完善低保制度并充分發(fā)揮城鄉(xiāng)救助體系兜底保障功能提供政策建議。

二、數(shù)據(jù)和方法

(一)數(shù)據(jù)介紹

本文使用的微觀數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)家庭收入調(diào)查(China Household Income Project，CHIP)2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，樣本覆蓋了從15個(gè)省126個(gè)城市234個(gè)縣區(qū)中抽選出的18948個(gè)住戶，共計(jì)64777人，包括7175戶城鎮(zhèn)住戶樣本、11013戶農(nóng)村住戶樣本和760戶外來(lái)務(wù)工住戶樣本。東部地區(qū)包括北京、遼寧、江蘇、山東和廣東5省份，中部地區(qū)包括山西、安徽、河南、湖北和湖南5省份，西部地區(qū)包括重慶、四川、云南、甘肅和新疆5省份。CHIP樣本從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查的大樣本中抽樣得到，詳細(xì)的收入支出信息均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)。CHIP數(shù)據(jù)包括家庭成員的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征等信息，為本研究提供了重要的數(shù)據(jù)支持。本文采用的是城鎮(zhèn)住戶和農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，由于新疆缺乏部分調(diào)查信息，以及一小部分樣本缺乏詳細(xì)的收支信息，因此剔除與之相關(guān)的樣本。本文最終使用的城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶樣本量分別為6262戶的19028人和9973戶的37865人。

(二)變量說(shuō)明

1.低保戶

CHIP數(shù)據(jù)的收支信息包括家庭獲得的最低生活保障費(fèi)，只要被調(diào)查住戶家庭填報(bào)了低保收入，就定義該戶為低保戶。CHIP調(diào)查也詢問(wèn)了每個(gè)住戶成員是否享有最低生活保障①CHIP調(diào)查的住戶成員是指在一個(gè)住宅內(nèi)或與本住戶分享生活開支或收入的所有人員。，但并不是每個(gè)住戶成員都能享受低保。一方面是因?yàn)榈捅?duì)象的認(rèn)定受戶籍條件限制[21]，另一方面則是基層對(duì)于低保對(duì)象的認(rèn)定程序造成的。實(shí)際中，低保救助規(guī)模受地方財(cái)政的約束，一些地區(qū)低保對(duì)象的確定采取指標(biāo)分配的辦法，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，基層為了避免農(nóng)戶的不滿情緒，通過(guò)分戶不分家的方式以部分家庭成員為單位來(lái)確定低保對(duì)象，以此來(lái)擴(kuò)大低保覆蓋面[22]。本文假定有低保收入的家庭成員都享受到了低保待遇。

2.收入

2013年CHIP的收入指標(biāo)為可支配收入①2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開始城鄉(xiāng)一體化的住戶收支調(diào)查，采用的是可支配收入指標(biāo)。，包括工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入4大項(xiàng)，其中低保收入屬于轉(zhuǎn)移凈收入。本文根據(jù)調(diào)查的總?cè)丝冢垂餐罨蚍窒硎罩У娜考彝コ蓡T，計(jì)算家庭人均可支配收入和人均低保收入，以及享受低保前的人均可支配收入(扣除低保收入)。

3.消費(fèi)

CHIP數(shù)據(jù)中的消費(fèi)支出包括8大類：食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健及其他用品和服務(wù)。根據(jù)研究需要，將消費(fèi)支出細(xì)分為11項(xiàng)：食品、煙酒、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通、通信、教育、文化娛樂、醫(yī)療保健和其他。教育可進(jìn)一步細(xì)分為學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、中專職高教育、大專及以上教育、成人教育7項(xiàng)；醫(yī)療保健進(jìn)一步分為醫(yī)療器具及藥品、門診醫(yī)療總費(fèi)用、住院醫(yī)療總費(fèi)用3項(xiàng)。根據(jù)調(diào)查的家庭總?cè)丝冢?jì)算得到各項(xiàng)支出的人均水平。通過(guò)細(xì)分支出類別，可以分析低保參與對(duì)家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)的影響，比如低保家庭是用低保收入來(lái)維持生活基本支出(例如食品、衣著、居住、交通和通信)，還是進(jìn)行人力資本投資(例如教育和健康)，或是用來(lái)提高生活質(zhì)量(例如煙酒、生活用品及服務(wù)和文化娛樂)。

(三)分析方法

為了評(píng)估低保政策對(duì)貧困和消費(fèi)的影響，本文將比較低保政策干預(yù)前后相關(guān)指標(biāo)的變化。選擇偏差是觀測(cè)性數(shù)據(jù)研究中識(shí)別項(xiàng)目參與影響的一個(gè)永恒挑戰(zhàn)。項(xiàng)目參與者可能與未參與者有系統(tǒng)性的差別，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目“真實(shí)影響”的估計(jì)出現(xiàn)偏差。

為了解決選擇偏差問(wèn)題，本文采取了Rosenbaum和Rubin提出的傾向得分匹配方法(PSM)來(lái)識(shí)別與低保參與者有類似可觀測(cè)特征的可比的未參與者[23]，通過(guò)比較低保參與者及和他們“匹配”的未參與者的收入和消費(fèi)支出來(lái)估計(jì)低保對(duì)貧困和消費(fèi)的影響。傾向得分匹配方法在政策評(píng)估中已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用。傳統(tǒng)的PSM方法使用可觀測(cè)的協(xié)變量來(lái)估計(jì)接受處理概率(即傾向得分)，然后通過(guò)使用各種匹配方法(如最近相鄰匹配法、半徑匹配法、核匹配法等)為處理組的成員在控制組中識(shí)別出一個(gè)或多個(gè)最接近傾向得分的“匹配”成員。在“使用的預(yù)測(cè)協(xié)變量是唯一的混淆變量”的假設(shè)下，可以認(rèn)為具有相近傾向得分的人是被隨機(jī)地分配到試驗(yàn)中的處理組或控制組[24-26]。

本文分三步實(shí)施該方法。第一步是使用可觀測(cè)特征變量來(lái)預(yù)測(cè)個(gè)體參與低保的概率(即傾向得分)，并利用Probit模型來(lái)估計(jì)：

其中，∑xi是所有可能影響低保獲取的可觀測(cè)到的協(xié)變量，包括家庭收入特征、人口結(jié)構(gòu)特征、戶主特征和居住條件等。家庭收入特征包括2013年享受低保前的家庭人均可支配收入和2012年的家庭人均可支配收入(以千元為單位)。由于低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于一部分收入來(lái)源不固定、但有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件的低保家庭來(lái)說(shuō)，原則上城市按月、農(nóng)村按季復(fù)核，低保金也是按月或按季發(fā)放，因此并不是所有的低保家庭都能在全年享受低保待遇。而調(diào)查數(shù)據(jù)通常以年為單位，單一年份的收入，特別是當(dāng)年的收入可能不能有效預(yù)測(cè)低保獲得概率，因此本文還控制了前一期的家庭收入。人口結(jié)構(gòu)特征包括家庭人口數(shù)、就業(yè)人數(shù)、60歲及以上的老人數(shù)、在校學(xué)生數(shù)、不健康或殘疾的人口數(shù)。戶主特征包括戶主性別、年齡、文化程度及是否是黨員。家庭居住條件包括人均住房建筑面積、住房材料為竹草或土坯(相對(duì)于鋼混、磚混、磚瓦磚木材料)、飲水是否安全便利、是否有獨(dú)用的衛(wèi)生廁所，以及主要炊用能源為柴草或煤炭(相對(duì)于液化氣、管道煤氣、天然氣等清潔能源)。φ是各個(gè)省份的固定效應(yīng)，用來(lái)控制低保政策和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景因素在省份間的異質(zhì)性。由于低保標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集、資格認(rèn)定和審核管理在地區(qū)之間的差異較大，在預(yù)測(cè)模型中使用省份固定效應(yīng)可以控制住未觀測(cè)到的決定低保參與的地區(qū)背景因素。

第二步根據(jù)估計(jì)得到的傾向分值對(duì)樣本進(jìn)行匹配。本文采用常見的規(guī)值半徑匹配方法(caliper and radius matching)，即選取與給定低保戶的傾向分值之差處于一個(gè)“可接受的最大限度內(nèi)”(本文取值為0.01)的所有非低保戶，將其與給定低保戶進(jìn)行配對(duì)①在實(shí)證部分，本文也同時(shí)采用了核匹配、局部線性回歸匹配、樣條匹配等方法對(duì)結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行了檢驗(yàn)，不同匹配方法的估計(jì)結(jié)果較為一致。。由于非參數(shù)匹配方法唯有在共同支持(common support)領(lǐng)域才是有效的[27]，因此本文進(jìn)一步保留那些滿足共同支持條件的樣本，以確保傾向得分在處理組和控制組中有足夠多的重合區(qū)域。匹配成功的關(guān)鍵還在于構(gòu)建符合平衡性要求的樣本[28]，平衡性檢驗(yàn)要求這些協(xié)變量的分布在處理組和控制組之間不存在顯著的差異，采用兩類檢驗(yàn)形式：一類是單變量的T檢驗(yàn)，另一類是聯(lián)合分布檢驗(yàn)。

第三步是估計(jì)低保對(duì)貧困和消費(fèi)的影響。在估計(jì)低保參與減貧效應(yīng)時(shí)，通過(guò)比較處理組(匹配后的低保戶)和控制組(匹配后的非低保戶)的FGT貧困指數(shù)來(lái)分析低保的減貧效果[29]。

其中，N為總?cè)丝冢琍L和yi分別代表貧困線和個(gè)體i的收入。FGT(0)為貧困人頭指數(shù)，即貧困發(fā)生率。FGT(1)為貧困距指數(shù)，指貧困人口的收入缺口(即收入與貧困線之間的差距)總和，在貧困發(fā)生率一定的情況下，F(xiàn)GT(1)越大，說(shuō)明貧困人口的平均收入水平偏離貧困線越遠(yuǎn)，也就是貧困程度越深。FGT(2)為加權(quán)貧困距指數(shù)，即貧困距指數(shù)的平方，它對(duì)貧困人口的收入分配更加敏感。這三個(gè)指數(shù)分別衡量了貧困人口的廣度、深度和強(qiáng)度。

本文通過(guò)估計(jì)項(xiàng)目參與者的平均處理效應(yīng)(average treatment effect)來(lái)分析低保對(duì)消費(fèi)的影響。為了減少估計(jì)偏差，得到更一致的平均處理效應(yīng)，回歸調(diào)整逐漸受到重視[30]。在模型中加入?yún)f(xié)變量，經(jīng)過(guò)回歸調(diào)整后的差值可以減小結(jié)果的不確定性并提高發(fā)現(xiàn)顯著的處理效應(yīng)的機(jī)會(huì)[31]。當(dāng)協(xié)變量充分平衡時(shí)，回歸調(diào)整后的差值有助于消除匹配后的住戶之間尚存的差值，并將標(biāo)準(zhǔn)誤調(diào)整到接近隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的水平[32]。因此，如方程(3)所示，通過(guò)控制家庭的相關(guān)特征變量和省份固定效應(yīng)，在匹配后滿足共同支持條件的樣本中進(jìn)行最小二乘(OLS)回歸來(lái)估計(jì)低保對(duì)家庭消費(fèi)支出的影響，并采用匹配過(guò)程中產(chǎn)生的權(quán)重：

其中Ei代表個(gè)體i的結(jié)果變量(即家庭人均支出)；Dibaoi代表是否參與低保的二元變量；Xi是家庭特征變量，和方程(1)中∑xi相同；φ代表省份固定效應(yīng)；而ξ是一個(gè)隨機(jī)誤差項(xiàng)。本文使用Huber-White穩(wěn)健估計(jì)量對(duì)OLS回歸系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行調(diào)整。

應(yīng)當(dāng)注意的是，成功的傾向得分匹配要求所有與處理狀態(tài)和結(jié)果變量相關(guān)的混淆變量都已經(jīng)被觀測(cè)到，并且將處理組和控制組之間的差異歸因于項(xiàng)目的影響[33-34]。正如Blundell和Dias所指出的，匹配方法的目標(biāo)是包括足夠多的可觀測(cè)因素，并使這些因素有相同值的個(gè)體對(duì)政策的反應(yīng)沒有系統(tǒng)性的差異[35]。如果有任何重要的協(xié)變量被遺漏，不同組的成員就會(huì)被錯(cuò)誤匹配，處理效應(yīng)的估計(jì)會(huì)因此出現(xiàn)偏差。本文在分析時(shí)使用了很多存在于CHIP 2013年數(shù)據(jù)中的在相關(guān)文獻(xiàn)中曾被用作低保參與預(yù)測(cè)的特征變量，還控制了省份固定效應(yīng)以控制不同省份間不可觀測(cè)的背景因素對(duì)低保參與和家庭消費(fèi)支出可能產(chǎn)生的影響。后文的平衡性檢驗(yàn)結(jié)果也表明，協(xié)變量在匹配后的處理組和控制組中具有較為一致的分布。盡管本文已經(jīng)做出了努力，但是某些無(wú)法觀測(cè)的因素仍可能使我們的估計(jì)出現(xiàn)偏差①斷點(diǎn)回歸作為另一種估計(jì)干預(yù)項(xiàng)目因果效應(yīng)的方法，得到越來(lái)越多的應(yīng)用。但是低保覆蓋的樣本較小，且存在較高的漏出率和誤保率，將住戶收入作為資格分割點(diǎn)的斷點(diǎn)回歸方法用于估計(jì)低保參與對(duì)消費(fèi)支出的影響，可能是不合適的。越來(lái)越多的研究將傾向匹配方法和雙重差分方法相結(jié)合來(lái)消除不可觀測(cè)因素的影響，從而降低估計(jì)偏差，但是受限于一期的截面數(shù)據(jù)，本文無(wú)法采用該方法。。

三、低保的覆蓋及瞄準(zhǔn)

(一)低保的覆蓋率和瞄準(zhǔn)效率

表1描述了城鄉(xiāng)低保的覆蓋及瞄準(zhǔn)情況。根據(jù)CHIP數(shù)據(jù)計(jì)算，2013年城鎮(zhèn)低保的覆蓋率為4.1%，東部地區(qū)只有1.6%，中部為5.4%，西部為6.4%；農(nóng)村低保的覆蓋率為6.3%，東部為2.5%，中部為6.2%，西部高達(dá)11.1%。城市和農(nóng)村低保的覆蓋率均存在巨大的地區(qū)差異，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，低保覆蓋率較低，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，低保覆蓋率更高。由于低保實(shí)行屬地管理，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)不同，低保規(guī)模取決于地方財(cái)政能力和實(shí)際貧困人口，因此低保覆蓋率只是反映了當(dāng)?shù)氐捅５膶?shí)際救助率。

此外，各地區(qū)的低保瞄準(zhǔn)效率也存在差異，按照低保的政策目標(biāo)和對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，低保制度應(yīng)該惠及最貧困的人口。通常一項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目的獲取者來(lái)自低收入組的比例越高，表明該項(xiàng)目救助的瞄準(zhǔn)效率越高[36]。從城鎮(zhèn)低保領(lǐng)取者的分布來(lái)看，69.2%的領(lǐng)取者處于收入最低20%的家庭，15.6%的領(lǐng)取者處于收入20%～40%的家庭，處于中等收入戶的占11.7%，有很低比例的低保領(lǐng)取者屬于次高和最高收入戶。城鎮(zhèn)低保瞄準(zhǔn)的地區(qū)差異也非常顯著，東部和西部地區(qū)的瞄準(zhǔn)效果好于中部地區(qū)，中部地區(qū)的低保領(lǐng)取者中，屬于最低收入組的有53.3%，屬于次高收入組的有11.8%。王美艷利用2010年中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算得出，84%的城市低保領(lǐng)取者屬于最低收入戶，中等及以上收入戶領(lǐng)取低保的比例不超過(guò)5%[37]。

表1 低保的覆蓋及瞄準(zhǔn) 單位：%

也有研究通過(guò)計(jì)算政策評(píng)估中的兩種瞄準(zhǔn)誤差[38-39]，即漏保率和誤保率來(lái)評(píng)價(jià)低保的瞄準(zhǔn)行為。漏保率是應(yīng)保人口中未享受低保的比例，誤保率是低保人口中不應(yīng)該享受低保的比例。表1顯示，城鎮(zhèn)低保的漏保率為65.1%，東部地區(qū)高達(dá)78.8%，中部為64%，西部為54.1%；城鎮(zhèn)低保的誤保率為84.5%，東中西部均超過(guò)了80%。這一結(jié)果與已有研究比較接近，根據(jù)2001—2010年不同的調(diào)查數(shù)據(jù)，城市低保的漏保率大概介于42%～77%，誤保率介于40%～76%[40-44]。相比于其他國(guó)家的無(wú)條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移(UCT)的救助項(xiàng)目，中國(guó)城市低保的瞄準(zhǔn)效果是比較好的[45]。

但是，農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效果顯然不如城市低保。在農(nóng)村低保戶中，33.7%的領(lǐng)取者屬于最低收入戶，27.1%屬于次低收入戶，分別有14%和5.4%的農(nóng)村低保領(lǐng)取者屬于次高和最高收入戶，也就是說(shuō)，有相當(dāng)一部分高收入人群享受了低保福利。地區(qū)差異也非常明顯，整體上東部地區(qū)最好，中部次之，西部最差。農(nóng)村低保的漏保率和誤保率分別是85.1%和87.1%，東部地區(qū)的漏保率和誤保率分別為93.6%和83.4%，中部地區(qū)分別為88.2%和90.9%，西部分別為75.1%和85.6%。Golan等利用CHIP 2007—2009年農(nóng)村數(shù)據(jù)展開研究，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村低保的漏保率從2007年的94%下降到2009年的89%，誤保率則從94%下降到86%[46]。其他研究表明，2010—2012年，農(nóng)村低保的漏保率和誤保率均超過(guò)了70%[47-49]?？傮w上農(nóng)村地區(qū)的漏保率和誤保率都要高于城鎮(zhèn)。

事實(shí)上，低保對(duì)象的認(rèn)定并不容易。戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對(duì)象的三個(gè)基本條件，而家庭收入和財(cái)產(chǎn)在實(shí)際資格認(rèn)定和審查中很難被核查清楚。本文僅根據(jù)收入是否低于地方低保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定應(yīng)保人口進(jìn)而計(jì)算漏保率和誤保率是否被高估。此外，調(diào)查數(shù)據(jù)中的收入和低保參與通常以“年”為統(tǒng)計(jì)口徑，而實(shí)際中低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有一部分低保對(duì)象按月或按季節(jié)復(fù)核調(diào)整，這也會(huì)導(dǎo)致根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算得到的誤保率和漏保率被高估[50]。朱夢(mèng)冰和李實(shí)的研究也表明，雖然農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率在多維貧困標(biāo)準(zhǔn)下有所提高，但是仍有超過(guò)一半的多維貧困人群，應(yīng)該卻沒有得到低保救助[51]。除了低保資格認(rèn)定困難外，財(cái)政能力約束引起的供需矛盾、低效的動(dòng)態(tài)管理和低保獲取的機(jī)會(huì)成本等因素，都會(huì)導(dǎo)致漏保和誤保的發(fā)生。例如，低保標(biāo)準(zhǔn)受限于地方政府的財(cái)政能力，特別是中西部地區(qū)保障資金的不足導(dǎo)致無(wú)法滿足全部申請(qǐng)者，在指標(biāo)受限的情況下，基層人員在低保資格認(rèn)定上存在較大的主觀判斷空間，而且核查監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱[52-54]；此外，低保的“含金量”較高，低保人員可以同時(shí)享受到教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)等一系列救助，容易造成“福利依賴”[55-56]。

(二)低保獲取的影響因素分析

為了實(shí)施傾向得分匹配方法，本文利用Probit模型在估計(jì)傾向得分值的同時(shí)，分析低保參與的影響因素。從表2的回歸結(jié)果來(lái)看，大部分變量對(duì)低保參與具有顯著的影響，且整體上模型的擬合度也較好。

從影響因素來(lái)看，無(wú)論在城市還是農(nóng)村，家庭收入越高，低保獲取的概率越低。相關(guān)研究也表明，家庭收入與低保獲取的關(guān)系并不是線性的，一些從事個(gè)體或私營(yíng)經(jīng)營(yíng)的家庭在調(diào)查期內(nèi)可能收入較低，但不能享受低保救助[57]，這可能是因?yàn)榈捅⑴c存在自我選擇的行為[58]。本文沒有控制收入高階項(xiàng)，但是控制了家庭的上一期收入。

由于收入難以核查清楚，在識(shí)別低保對(duì)象的實(shí)際操作中，一些非收入指標(biāo)更普遍地用于低保瞄準(zhǔn)，如家庭人口特征和居住條件。從表2的結(jié)果來(lái)看，家庭人口數(shù)對(duì)農(nóng)村低保的參與具有顯著的負(fù)向影響，而城鎮(zhèn)只有在中部地區(qū)顯著。就業(yè)人數(shù)越多，參與低保的可能性越小。家庭60歲及以上的老人數(shù)量越多，參與城鎮(zhèn)低保的概率越低，但是農(nóng)村低保的獲取概率得到提升，這與城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的差別有關(guān)。城鎮(zhèn)老年群體中有相當(dāng)一部分可以享受退休金待遇，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步晚，2009年開始試點(diǎn)，2014年政府將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是農(nóng)村居民享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平仍然較低。Gustafsson和Deng的研究也發(fā)現(xiàn)，有養(yǎng)老金的家庭成員越多，參與低保的概率越小，但是沒有養(yǎng)老金的老年成員越多，則參與低保的概率越大[59]。

不健康或殘疾人數(shù)越多，家庭獲得低保的概率越大。已有研究也一致表明，若家庭成員患病，貧困的可能性較高，更容易獲得低保救助[60-61]。還有一些研究發(fā)現(xiàn)，除了患病，孩子上學(xué)帶來(lái)的教育費(fèi)用也增加了家庭負(fù)擔(dān)，提高了低保參與的概率，特別是在農(nóng)村地區(qū)[62-63]。根據(jù)表2的分析結(jié)果，在校生數(shù)量的負(fù)向影響，主要是在西部城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)顯著。

表2 獲得低保的Probit分析

整體上，男性戶主的家庭獲得低保的概率較低，特別是在農(nóng)村。戶主年齡越大，獲得低保的概率越高。戶主的教育水平越高，獲得低保的概率越低。戶主黨員身份的影響在城鄉(xiāng)和三大地區(qū)之間并不一致。在東部城鎮(zhèn)和中部農(nóng)村戶主的黨員身份有顯著的正向影響，在中部城鎮(zhèn)和東部農(nóng)村則是呈現(xiàn)負(fù)向顯著影響。都陽(yáng)和Park、Gustafsson和Deng的研究結(jié)果中，黨員的影響也是負(fù)的[64-65]。

從家庭居住條件來(lái)看，人均住房面積越大，參與低保的可能性越小。在西部城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，住房結(jié)構(gòu)不安全(竹草或土坯房)的家庭獲得低保的概率更高。飲水和廁所的影響并不十分明顯。在中部城鎮(zhèn)地區(qū)，主要炊用能源為柴草或煤炭的家庭獲得低保的可能性更大，但在西部地區(qū)則相反。整體上，居住條件越差的家庭，參與低保的可能性越高，這與相關(guān)研究均一致[66-68]。

本文還控制了省份固定效應(yīng)，在控制住戶特征后，對(duì)獲得低保影響較大的因素是地區(qū)差異。主要原因是低保實(shí)行屬地管理，地方政府制定的低保標(biāo)準(zhǔn)受到地方財(cái)政能力的約束，發(fā)達(dá)地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)更高，因此具有相似特征的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)更容易獲得低保救助[69-70]。

(三)傾向得分匹配的變量平衡性檢驗(yàn)

在得到個(gè)體獲得低保的預(yù)測(cè)概率后，需要檢驗(yàn)這些協(xié)變量和傾向得分在處理組(低保戶)和控制組(非低保戶)之間是否存在顯著差異，即平衡性檢驗(yàn)。表3的t值檢驗(yàn)顯示，無(wú)論是城鎮(zhèn)樣本還是農(nóng)村樣本，匹配前的協(xié)變量在處理組和控制組之間存在顯著差異，匹配后所有協(xié)變量在兩者之間的偏差程度都明顯降低了。在城鎮(zhèn)樣本中，只有收入變量及家庭不健康或殘疾人口數(shù)仍然存在差異；在農(nóng)村樣本中，所有協(xié)變量的p值都較大，這表明整體上匹配后處理組和控制組的協(xié)變量分布是一致的。同時(shí)根據(jù)聯(lián)合檢驗(yàn)的p值，傾向得分的聯(lián)合分布在兩個(gè)組中也是相同的。也就是說(shuō)，匹配后的處理組和控制組在統(tǒng)計(jì)上具有一致的分布。

本文進(jìn)一步剔除了那些不滿足共同支持假定的觀測(cè)值，最后得到城鎮(zhèn)樣本量為6196戶，處理組和控制組分別為221戶和5975戶，農(nóng)村樣本量為9832戶，處理組和控制組分別為682戶和9150戶。

四、低保的反貧困效果

(一)關(guān)于貧困線的討論

貧困線是度量貧困的基礎(chǔ)，本文采用多條貧困線來(lái)估計(jì)低保的減貧效果，包括絕對(duì)貧困線、低保線、國(guó)際貧困線和相對(duì)貧困線。希望通過(guò)不同貧困線的衡量，更全面地反映貧困狀況和低保的減貧效果。

由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)和其他廣泛認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，絕對(duì)貧困線只適用于農(nóng)村樣本，2011年中國(guó)政府將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的全國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2013年根據(jù)物價(jià)調(diào)整后的官方貧困線為2736元。

低保線由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入和消費(fèi)情況及地方財(cái)力制定①根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定和公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。。通過(guò)低保線衡量的貧困率并不能反映真實(shí)的貧困水平，更多的是反映了當(dāng)?shù)氐牡捅＞戎?，但是用低保線來(lái)衡量貧困的好處是可以把貧困度量和低保政策結(jié)合起來(lái)考察政策執(zhí)行的效果。2013年城市和農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)分別是4476元和2434元。

目前世界銀行采用的國(guó)際貧困線有兩條，分別是“1天1.9美元”和“1天3.1美元”。由于中國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)了“1天1.9美元”的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，本文采用“1天3.1美元”的貧困線。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算方法，2013年我國(guó)城市和農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)分別為4868元和3688元②《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2016》顯示，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是“1天1.9美元”標(biāo)準(zhǔn)的1.21倍，是“1天3.1美元”標(biāo)準(zhǔn)的74.2%。。

相對(duì)貧困線是發(fā)達(dá)國(guó)家在度量貧困時(shí)經(jīng)常使用的指標(biāo)，普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)是收入中位數(shù)的50%。2013年我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入的中位數(shù)分別是24137.5元和8427.7元，因此城市和農(nóng)村的相對(duì)貧困線分別為12069元和4214元③收入中位值來(lái)自《中國(guó)住戶調(diào)查年鑒2016》。。可見，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)高于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、低保標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)，特別在城市地區(qū)。而相對(duì)貧困線的采用，有助于更好地理解低保在改善低收入群體收入分配方面帶來(lái)的緩貧效果。

表3 匹配前后協(xié)變量的平衡性檢驗(yàn)

(二)低保的減貧效果

本文利用匹配法，通過(guò)比較處理組(匹配后的低保戶)和控制組(匹配后的非低保戶)的FGT貧困指數(shù)來(lái)分析低保的減貧效果，并且利用不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)做穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果如表4所示。

表4 低保的反貧困作用：匹配后低保戶與非低保戶FGT指數(shù)的差異

整體而言，以低保線作為貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，匹配后的城市低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低3.3個(gè)百分點(diǎn)；當(dāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到每天3.1美元時(shí)，城市低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低2.4個(gè)百分點(diǎn)；如果貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高到50%中位數(shù)收入時(shí)，城市低保戶的貧困發(fā)生率反而比非低保戶高3.1個(gè)百分點(diǎn)。也就說(shuō)，采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)越低，城市低保的減貧作用越明顯，這與已有研究結(jié)論一致[71-73]。但是城市低保的反貧困效果表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。在東部地區(qū)，只有當(dāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)較高的時(shí)候，低保戶的貧困發(fā)生率才比非低保戶低5個(gè)百分點(diǎn)；在中部地區(qū)，無(wú)論采用哪條貧困線，低保戶的貧困率都比非低保戶高；在西部地區(qū)，采用低保線或每天3.1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，低保戶的貧困率比非低保戶低。也就是說(shuō)，城市低保在西部地區(qū)發(fā)揮的減貧作用更顯著，而中部地區(qū)之所以沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的減貧效果，與城市低保的參與和瞄準(zhǔn)密切相關(guān)。前文的分析表明，中部地區(qū)城市低保的誤保率要高于東部和西部，有相當(dāng)一部分中等和次高收入家庭獲得了低保，因此在使用匹配法的過(guò)程中，會(huì)有一部分中高收入群體進(jìn)入匹配樣本，從而影響了減貧效果。

農(nóng)村低保的反貧困效果相對(duì)穩(wěn)健。當(dāng)采用標(biāo)準(zhǔn)較低的絕對(duì)貧困線和低保線時(shí)，匹配后農(nóng)村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶分別低1.4和1.3個(gè)百分點(diǎn)；當(dāng)采用較高的3.1美元標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，減貧作用更加顯著，農(nóng)村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低3.4個(gè)百分點(diǎn)。但是當(dāng)采用更高的50%中位數(shù)收入的相對(duì)貧困線時(shí)，匹配后農(nóng)村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶僅低1.5個(gè)百分點(diǎn)，這一方面與農(nóng)村低保較高的瞄準(zhǔn)誤差有關(guān)，另一方面也意味著我國(guó)農(nóng)村仍然面臨非常嚴(yán)峻的相對(duì)貧困狀態(tài)。農(nóng)村低保的減貧效果在東部和西部較好，中部略差。在中部地區(qū)，當(dāng)采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，匹配后的農(nóng)村低保戶的貧困發(fā)生率反而要比非低保戶高0.7個(gè)百分點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)于貧困緩解發(fā)揮著重要作用，與已有研究一致，低保后貧困距和加權(quán)貧困距的下降幅度要大于貧困率的下降。但是從地區(qū)差異來(lái)看，低保的反貧困效果受到政策瞄準(zhǔn)誤差和保障水平的約束。例如，中部地區(qū)城市和農(nóng)村低保的誤保率都要高于東部和西部，在保障水平不高的情況下，其反貧效果也大打折扣。東部城鄉(xiāng)低保的漏保率均較高，但是得益于較高的保障標(biāo)準(zhǔn)，低保仍然發(fā)揮了一定的減貧效果。相對(duì)來(lái)說(shuō)，西部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的覆蓋面較高，因此漏出率較低，減貧效果也較為顯著。逐步提高保障水平的同時(shí)，提高政策瞄準(zhǔn)的精度，才能更加充分發(fā)揮低保的兜底保障功能。

五、低保對(duì)家庭消費(fèi)支出的影響

低保如何改善家庭福祉?本文利用匹配后的樣本分析低保對(duì)家庭消費(fèi)支出的影響，探討低保家庭是傾向于將收入用來(lái)維持生活基本支出(例如食品、衣著、居住、交通和通信)，還是進(jìn)行人力資本投資(例如教育和健康)，或是用來(lái)提高生活質(zhì)量(例如煙酒、生活用品服務(wù)和文化娛樂)。根據(jù)表5所示，上述影響在我國(guó)城鄉(xiāng)和地區(qū)之間均存在顯著差異。

表5 低保對(duì)家庭消費(fèi)支出的影響：基于傾向得分匹配估計(jì)的平均處理效應(yīng)

(續(xù)表5)

首先，整體上城市低保對(duì)家庭總消費(fèi)支出沒有顯著影響，這在西部城鎮(zhèn)地區(qū)也成立，但是該影響在東部地區(qū)顯著為負(fù)，中部地區(qū)顯著為正。農(nóng)村低保對(duì)家庭消費(fèi)支出整體上具有負(fù)的顯著影響，分地區(qū)來(lái)看，西部地區(qū)的負(fù)向影響仍然顯著，而東部和中部的負(fù)向影響并不顯著。

其次，低保對(duì)家庭總消費(fèi)支出影響的不確定性不僅與低保家庭獲得的實(shí)物補(bǔ)貼有關(guān)，也受到城鄉(xiāng)家庭的不同消費(fèi)選擇的影響。總體來(lái)看，由于低保家庭在獲得低保金的同時(shí)，還可以獲得實(shí)物福利，包括食品、衣物、生活用品，以及水電燃?xì)獾荣M(fèi)用的減免，因此低保家庭并沒有將收入優(yōu)先用于吃、穿、住、行等基本生活需求的滿足，這與Gao等的兩項(xiàng)研究基本一致[74-75]。從本文的具體結(jié)果來(lái)看，在基本生活要求方面，低保對(duì)食品支出的影響總體不顯著，但是在東部地區(qū)(包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村)顯著為負(fù)，而在中部農(nóng)村地區(qū)顯著為正；低保對(duì)家庭衣著支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間都一致的顯著為負(fù)；低保對(duì)居住支出的影響，在東部城鎮(zhèn)地區(qū)顯著為正，而在西部城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)均顯著為負(fù)；低保對(duì)交通支出的影響，在東部地區(qū)(包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村)和中部農(nóng)村顯著為負(fù)，在中部城鎮(zhèn)和西部顯著為正；低保對(duì)通信支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間都一致的顯著為負(fù)。

第三，發(fā)達(dá)地區(qū)的低保家庭傾向于將收入用于教育投資。具體而言，城市低保顯著增加了家庭的教育支出，但是西部地區(qū)除外；農(nóng)村低保卻顯著降低了農(nóng)戶的教育支出。東部和中部的城市低保家庭，增加的教育支出主要是指高中、中專職高、大專及以上教育的費(fèi)用。低收入家庭對(duì)于教育投資的選擇差別與我國(guó)教育回報(bào)率的地區(qū)差異密切相關(guān)。研究表明，我國(guó)的教育回報(bào)率存在顯著的地區(qū)差異[76-77]，而且教育層次越高，收益率越高[78-79]。劉澤云的研究還表明，我國(guó)高等教育的回報(bào)率在1988—2007年持續(xù)上升[80]。因此發(fā)達(dá)地區(qū)的低收入家庭對(duì)子女高等教育的優(yōu)先投資是他們擺脫貧困的理性選擇。而在農(nóng)村，教育貧困是代際多維貧困的關(guān)鍵貢獻(xiàn)因素[81]，但貧困群體并沒有充分意識(shí)到教育對(duì)于切斷貧困代際傳遞的重要作用。

第四，相比非低保家庭，整體上城鄉(xiāng)低保的參與都會(huì)顯著提高家庭醫(yī)療保健支出，但是在東部城鎮(zhèn)地區(qū)卻表現(xiàn)出顯著的負(fù)向影響。在中部和西部的城鎮(zhèn)地區(qū)，低保家庭醫(yī)療保健支出的增加主要體現(xiàn)在住院醫(yī)療費(fèi)用方面，而在農(nóng)村地區(qū)，低保農(nóng)戶增加的醫(yī)療保健支出主要指醫(yī)療藥品和門診費(fèi)用。隨著貧困人口溫飽問(wèn)題的基本解決，因病致貧、返貧現(xiàn)象在城市和農(nóng)村都非常突出，而我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)體系雖然基本實(shí)現(xiàn)了覆蓋全民的目標(biāo)，但是三大險(xiǎn)種的待遇差距較大[82]。由于無(wú)法抵御災(zāi)難性衛(wèi)生支出，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的減貧作用微弱[83-84]，而醫(yī)療救助的能力和水平也相對(duì)較低[85]，因此低收入家庭的醫(yī)療保障需求更為突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和多層次的醫(yī)療保障體系亟待完善。

第五，在提高生活質(zhì)量方面，低保對(duì)生活用品服務(wù)支出的影響，只在東部農(nóng)村地區(qū)顯著為正，在城鎮(zhèn)總體和中西部農(nóng)村地區(qū)顯著為負(fù)，而低保對(duì)煙酒的影響在城鎮(zhèn)地區(qū)顯著為負(fù)，在農(nóng)村地區(qū)總體顯著為負(fù)，但分地區(qū)不顯著；低保對(duì)文化娛樂支出的影響也基本為負(fù)。

六、結(jié)論和啟示

(一)結(jié)論

本文利用CHIP 2013年城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，考察了我國(guó)城市和農(nóng)村低保的覆蓋和瞄準(zhǔn)情況，分析了低保的減貧效果及其地區(qū)差異，并進(jìn)一步探索了低保是如何通過(guò)影響消費(fèi)支出來(lái)改善家庭福祉，得出以下三點(diǎn)結(jié)論。

1.城鄉(xiāng)低保的瞄準(zhǔn)效果和低保獲取的影響因素存在顯著的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差異。農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效果不如城鎮(zhèn)，中部地區(qū)不如東部和西部。城市的低保獲取影響因素主要是家庭成員的就業(yè)、健康狀況及戶主的文化程度，農(nóng)村的低保獲取影響因素則包括家庭規(guī)模、健康狀況、60歲及以上老人和在校學(xué)生的數(shù)量及戶主的性別和文化程度。此外，在中西部地區(qū)的城市和農(nóng)村，住房條件的影響較為顯著。

2.城市和農(nóng)村低保均發(fā)揮了一定的減貧作用，且在落后地區(qū)更為顯著，但是反貧困效果受到政策瞄準(zhǔn)誤差和保障水平的約束。東部城鄉(xiāng)低保的漏保率均較高，但是得益于較高的保障標(biāo)準(zhǔn)，低保仍然發(fā)揮了一定的減貧效果；中部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的瞄準(zhǔn)效果較差，在保障水平不高的情況下，其反貧效果也欠佳；西部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的覆蓋面較高，減貧效果也較為顯著。

3.低保對(duì)家庭總消費(fèi)支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間并不一致，這與低保政策屬地管理的性質(zhì)和家庭消費(fèi)選擇的地區(qū)差異有關(guān)。整體上，低保家庭并沒有將收入優(yōu)先用于吃、穿、住、行等基本生活需求的滿足，東部和中部的城市低保家庭傾向于將收入用于教育的投資，特別是高中、中專、大專及以上教育；相比非低保家庭，農(nóng)村低保和中西部城市低保家庭的醫(yī)療保健支出費(fèi)用更高，而西部城市和農(nóng)村低保家庭對(duì)教育投入的減少需要引起重視。

(二)啟示和建議

第一，應(yīng)進(jìn)一步提高低保的瞄準(zhǔn)有效性。低保制度應(yīng)該惠及最貧困的人口，政策執(zhí)行不力導(dǎo)致的漏保和誤?，F(xiàn)象仍然普遍存在。特別是農(nóng)村低保關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧方略中“社會(huì)保障兜底一批”的成效。應(yīng)提高識(shí)別瞄準(zhǔn)精度，在盡力核查收入和財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，通過(guò)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)建立相對(duì)統(tǒng)一的多維識(shí)別和定量評(píng)價(jià)體系，并形成規(guī)范具體的操作意見，真正做到對(duì)低保貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別。

第二，逐步提高保障水平，充分發(fā)揮低保的減貧作用。目前我國(guó)社會(huì)救助資金主要來(lái)源于財(cái)政投入，社會(huì)籌集資金較少，低保標(biāo)準(zhǔn)主要受限于地區(qū)的財(cái)力，雖然從歷年看財(cái)政投入都在增長(zhǎng)，但面對(duì)龐大的救助群體，仍然是杯水車薪，而經(jīng)濟(jì)增速的放緩也加大了財(cái)政支出的壓力。同時(shí)資金的管理和利用缺乏有效的監(jiān)管，影響了社會(huì)救助的實(shí)際效果。應(yīng)該建立多元化資金籌集機(jī)制，提高資金使用效率，進(jìn)一步加大對(duì)落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移分配，使低保標(biāo)準(zhǔn)得以穩(wěn)步提高。

第三，加強(qiáng)低保政策與教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等其他社會(huì)救助政策的銜接，預(yù)防返貧的同時(shí)，提高低收入家庭的消費(fèi)福祉。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助體系內(nèi)容較多，需要多個(gè)部門分工協(xié)作、共同完成。但是不同部門之間管理體制的差異，造成了低保等社會(huì)救助及相關(guān)配套措施在實(shí)施過(guò)程中缺乏有效的銜接，一定程度上影響了政策的救助效率。本文的研究也表明，隨著貧困群體溫飽問(wèn)題的基本解決，低保家庭更傾向于將收入用于教育、健康等人力資本投資。尤其是在農(nóng)村，“三保障”的問(wèn)題迫切需要這些專項(xiàng)救助政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)按需施救，根據(jù)低保戶的實(shí)際情況，加強(qiáng)專項(xiàng)救助政策的實(shí)施，特別是對(duì)于西部城市和農(nóng)村低保家庭，應(yīng)加大教育救助的投入，切斷貧困的代際傳遞。

第四，逐步縮小城鄉(xiāng)低保差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前我國(guó)城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的社會(huì)救助模式制約了救濟(jì)效率，同時(shí)也不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的均等化。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)顯著低于城市，特別是在經(jīng)濟(jì)水平落后、自然條件惡劣的地區(qū)。隨著人口流動(dòng)的加強(qiáng)和農(nóng)村易地扶貧搬遷的實(shí)施，一些農(nóng)村低保對(duì)象搬到城鎮(zhèn)后，無(wú)法享受到城鎮(zhèn)低保應(yīng)有的待遇。因此，為了在城鄉(xiāng)一體化的情況下實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，不僅需要加大低保資金投入，還需要重新核定流動(dòng)后的低保人口，及時(shí)制定相關(guān)政策，確保社會(huì)救助的公平性、權(quán)威性和長(zhǎng)效性，從而充分發(fā)揮政策的兜底保障功能。