市鄉(xiāng)財政體制改革的實踐與思考

張利娟

摘 要：隨著國家公共財政體制改革的不斷深化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模的不斷擴大，滎陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作也出現(xiàn)了一些新的情況與問題，本文對此進行了深入研究，理順滎陽市市與鄉(xiāng)財政兩級財政分配關(guān)系，推動強市與富民共進，真正激活滎陽發(fā)展活力。

關(guān)鍵詞：市鄉(xiāng)財政體制改革;實踐;思考

一、滎陽市現(xiàn)行的市鄉(xiāng)財政管理體制

2010年，滎陽市為進一步規(guī)范市與鄉(xiāng)之間財政分配關(guān)系，明晰市與鄉(xiāng)財權(quán)與事權(quán)劃分，更好地保證鄉(xiāng)級的正常運轉(zhuǎn)，充分調(diào)動鄉(xiāng)級政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源、加強財政收入征管的積極性，促進全市社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展，根據(jù)《鄭州市人民政府關(guān)于完善市與縣（市、區(qū)）財政體制的通知》（鄭政〔2009〕53號），結(jié)合我市實際，主要是在“劃分稅種、核定收支、定額上解（或補助）、超收全留、短收自補、自求平衡”的財政體制的基礎(chǔ)上進行了調(diào)整完善，按照確保均衡收支、鼓勵科學發(fā)展、促進協(xié)調(diào)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局等四個基本原則，形成了新的市與鄉(xiāng)財政體制，自2011年1月1日起實施至今。之后于2016年先后下發(fā)了《關(guān)于完善鄉(xiāng)級財政收入超（減）收分成體制的通知》和《關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)增值稅收入劃分過渡方案的通知》，分別就鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成辦法進行了調(diào)整和增值稅分成比例及涉及增值稅體制測算辦法進行調(diào)整。

滎陽市重點做了四個方面的工作：一是理清財權(quán)事權(quán)關(guān)系。按照市鄉(xiāng)兩級政府事權(quán)的劃分，鄉(xiāng)級支出范圍主要包括財政供給的人員工資、機構(gòu)運轉(zhuǎn)、村級經(jīng)費、社會保障經(jīng)費，以及按有關(guān)法規(guī)、制度安排的法定支出和其他促進本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的各項支出。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)，切實做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”和促進發(fā)展的關(guān)系，在理清財權(quán)事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上做好財力保障。

二是科學劃分市本級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入歸屬。下劃稅源，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍，鄉(xiāng)級收入由國稅收入和地稅收入組成，取消了行政性收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入進一步做實。加強財政收入征管，實行財政收入獎懲政策，年度實現(xiàn)超收予以一定獎勵，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展，增收增財?shù)姆e極性。

三是做好上級轉(zhuǎn)移支付補助及時下達工作。按照中央、省有關(guān)文件精神，對中央、省下達的村級組織運轉(zhuǎn)資金補助、其他農(nóng)村稅費改革補助等上級轉(zhuǎn)移支付補助，及時撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四是加大縣級基本財力保障補助下傾力度。對于中央、省近年給予的縣級基本財力保障補助，進一步加大財力下傾力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”，不出現(xiàn)財力缺口。

二、現(xiàn)行的市鄉(xiāng)財政體制存在的問題

市鄉(xiāng)財政體制自調(diào)整至今已經(jīng)平穩(wěn)運行了8年，通過8年來的運行較好地調(diào)動了鄉(xiāng)級財政增收的積極性，保障了鄉(xiāng)級的基本運轉(zhuǎn)。但在實際執(zhí)行中還存在一些問題，需要對財政體制進行修訂完善。

一是2010年核定的支出基數(shù)較低，而近幾年來機關(guān)人員的增資提標較大（2010年時是按照人均4萬元核定的工資、五險一金，而2017年年人均可達到10萬元），村組人員工資及經(jīng)費也出現(xiàn)大幅增長。按照原來的體制，未納入基數(shù)的部分，從超收中解決。這樣雖然調(diào)動了鄉(xiāng)級超收的積極性，但由于超收基數(shù)是逐年累計，造成好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力越來越大，差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)相對困難。如賈峪、豫龍、廣武三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財力越來越大;而其他如汜水、高山、金寨、劉河鎮(zhèn)、崔廟等鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年來鮮有完成任務(wù)的，造成財力較為緊張。

二是按照我市的體制，上年完成收入基數(shù)的，按照上年完成數(shù)為基數(shù)，未完成基數(shù)的，以上年收入基數(shù)為基數(shù)。而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入出現(xiàn)較大幅度的下滑時，收入基數(shù)就始終以高基數(shù)為基數(shù)，造成以后年度收入始終完不成基數(shù)。比如崔廟、金寨、高山、汜水。另外，制度規(guī)定當收入未完成基數(shù)時，短多少扣多少財力，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入出現(xiàn)大的波動，甚至會造成全年有收入無支出，不符合實際情況。比如崔廟、金寨。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于未完成基數(shù)在扣除財力時，由于賬務(wù)處理不到位，容易造成資金挪用。

三、改革市鄉(xiāng)財政管理體制的原因分析

一是我國的財政體制存在缺陷。在我國的財政管理體制上，稅收財權(quán)逐步地向上級部門集中，但是與此對應(yīng)的支出事權(quán)卻逐步下行，中央財政收入不斷增加，地方財政收入減少、支出不斷增加，這種不對等的財權(quán)與事權(quán)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收不抵支。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政收入增長動力不足。雖然近年來國家加大了招商引資的力度，但是招商引資的新企業(yè)享受的優(yōu)惠政策較多，而且相當一部分的招商引資企業(yè)處于發(fā)展初期，難以為財政收入的增長做出較大貢獻。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取各種虛假財政收入完成任務(wù)，甚至是采取買稅賣稅的方式，造成了國家稅收的流失。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮缺少財政資金支持。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟不斷發(fā)展，但是國家對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的扶持力度越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生支出項目越來越多，由于財政吃緊，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能運轉(zhuǎn)上也出現(xiàn)了較多的問題，可支配收入不足造成了基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體公益事業(yè)甚至機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)等面臨較多困難。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理不科學。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理上，存在著預(yù)算編制不科學、隨意性強、缺乏系統(tǒng)論證規(guī)劃的問題，造成了預(yù)算簡單，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出控制管理。

四、改革現(xiàn)行市鄉(xiāng)財政體制的建議

一是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況，按照最新的各項標準核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出基數(shù)，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模、收入貢獻等因素核算一定的專項支出，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總支出基數(shù)。且支出基數(shù)原則上三年一調(diào)整。有大項統(tǒng)一性的增支項目，及時調(diào)整支出基數(shù)。支出基數(shù)的核定按照人員經(jīng)費每人每年10萬元，公用經(jīng)費每人每年10000元，離退休人員經(jīng)費按照標準核定，村組人員辦公經(jīng)費及村組人員補助、社區(qū)經(jīng)費、服務(wù)群眾經(jīng)費等按照現(xiàn)行標準足額核定，計劃生育、五保供養(yǎng)，按照相關(guān)規(guī)定核定。同時按照人口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貢獻程序核定專項經(jīng)費，以此為支出基數(shù)。

二是調(diào)整收入基數(shù)確定辦法。收入基數(shù)始終以上年完成數(shù)為基數(shù)，即使上年未完成基數(shù)，仍以上年完成數(shù)為基數(shù)，或者是按照上年完成數(shù)的一定比例作為當年的收入基數(shù)，簡化測算辦法。收入基數(shù)的核定按照收入規(guī)模分類，對收入規(guī)模達到3億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的6%核定;收入規(guī)模達到1億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的5%核定;收入規(guī)模達到5000萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的4%核定;收入規(guī)模達到2000萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的3%核定;收入規(guī)模達到2000萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為五類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的2%核定。

三是調(diào)整現(xiàn)行的超收累計辦法。實行超收獎勵一年有效，當年的成績只體現(xiàn)在當年的財力中，下一年不努力，財力就會下降，這與市與縣的體制是一致的。超收分成按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別及基數(shù)內(nèi)外實行不同的超收分成政策，其中任務(wù)超基數(shù)部分實行100%鄉(xiāng)鎮(zhèn)全留，年度完不成任務(wù)的，超基數(shù)部分一律調(diào)整為40%。對超任務(wù)部分一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)8∶2分成;二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)7∶3分成;三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)6∶4分成四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)5∶5分成;五類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)4∶6分成。低于收入基數(shù)的據(jù)實扣除，但扣除后以不低于支出基數(shù)為限額。

四是調(diào)整并明確稅收分成比例。①所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，對屬于市（縣）級保留的原增值稅、改征增值稅、營業(yè)稅調(diào)整為中央50%、市級50%。②對屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）級收入的原增值稅、改征增值稅、營業(yè)稅調(diào)整為中央50%、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）50%。③營業(yè)稅取消后，以2014年鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）原營業(yè)稅增量上解市級部分為基數(shù)，調(diào)整為固定上解。同時，按增值稅收入劃分過渡方案核定2014年增值稅收入基數(shù)，增量部分上級分成30%。④違法建設(shè)等臨時性占地形成的耕地占用稅收入，由鄉(xiāng)級負責征收，納入鄉(xiāng)級財政收入。

五是采取轉(zhuǎn)移支付與轉(zhuǎn)移補助相結(jié)合，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)。支出基數(shù)原則上三年一調(diào)整，對于通過測算，扣除上級補助財力小于支出基數(shù)的，按照支出基數(shù)核定當年財力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運轉(zhuǎn)。對于通過測算，扣除上級補助人均財力超過2000元，超出部分，市級分成80%;人均財力超過1000元，超出部分市級分成60%;人均財力超過600元的，超出部分市級分成30%;人均財力低于600元的，市級不再分成。

六是采用新老體制過渡辦法。為減少由于體制調(diào)整對鄉(xiāng)級財力造成的過度浮動，按照本辦法計算的財力與老體制計算之間的差額，按照三年時間進行調(diào)整。其中按照本方案測算的財力大于老體制財力時，按照本辦法測算財力為準。按照老體制測算的財力大于本方案測算財力時，其差額按照三年時間進行調(diào)整，其中2018年調(diào)整差額的二分之一，2019年調(diào)整差額的四分之一，2020年調(diào)整差額的八分之一。

七是借鑒先進地區(qū)的做法，收入未完成基數(shù)時也要扣減財力，但以不超過支出基數(shù)為限，可以保障鄉(xiāng)級的基本運轉(zhuǎn)。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力超過一定限額時，由市與鄉(xiāng)再次分成。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為預(yù)算單位，每年核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員等基本支出。專項可根據(jù)全市工作大局確定一些專項工作，每項專項工作每季度或每月由專項工作業(yè)務(wù)主管部門或考核機構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核，并根據(jù)考核結(jié)果，每季度或每月?lián)芨兑淮螌ｍ椊?jīng)費。

參考文獻

1.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知，國發(fā)〔2016〕26號.

2.河南省人民政府關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后省與市縣增值稅收入劃分過渡方案的通知，豫政〔2016〕44號.

3.鄭州市人民政府關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后市與縣市區(qū)增值稅收入劃分過渡方案的通知，鄭政文〔2016〕168號.

（責任編輯：王文龍）