我國農(nóng)村宅基地養(yǎng)老的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

【摘 要】我國農(nóng)村地區(qū)老齡化程度加劇，青年勞動力進城務工導致留守老人和宅基地閑置，部分地區(qū)開始探索宅基地養(yǎng)老，以盤活農(nóng)村閑置土地資源，并緩解部分養(yǎng)老問題。本文通過闡述我國農(nóng)村宅基地利用和留守老人現(xiàn)狀，幾種典型的宅基地養(yǎng)老模式的系統(tǒng)梳理，對目前宅基地養(yǎng)老模式存在的挑戰(zhàn)進行了分析，并對進一步探索宅基地養(yǎng)老提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地;養(yǎng)老模式;政策建議

宅基地作為集體土地一部分，是農(nóng)村住宅的載體，是我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的核心部分[1]。關(guān)于農(nóng)村宅基地的概念，從宅基地用途角度看農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地3 種類型[2]，具有保障安居、以房養(yǎng)老、儲蓄家庭財產(chǎn)及支持副業(yè)生產(chǎn)等效用。宅基地閑置，可分為狹義和廣義的閑置，狹義的宅基地閑置是指宅基地空置，未做任何用途。廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄，還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置[3];本文指的宅基地閑置包括空置、廢棄和房屋閑置。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)利益驅(qū)使下，農(nóng)民經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)的改變導致勞動力流出，城鎮(zhèn)人口逐年遞增，鄉(xiāng)村人口逐年遞減。中國城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)庫顯示，農(nóng)村人均住宅面積遞增，暫住人數(shù)遞減，以致宅基地利用水平不高;宇林軍的千村調(diào)研顯示，93.5%的調(diào)研村莊發(fā)生不同級別空心化現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地平均空心化率達到10.2%，利用低效的宅基地比重達到14.9%[4]。福建省晉江市實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)外出務工經(jīng)商是宅基地閑置的主要原因，占調(diào)查總數(shù)的52%[5]，農(nóng)民工在城市工作生活租住或購買房屋，在農(nóng)村同時保留宅基地和住房，形成兩棲占地。城鎮(zhèn)化發(fā)展及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的趨勢，使得城市用地供需緊張而農(nóng)村宅基地閑置浪費。

青年勞動力進城務工造成宅基地閑置的同時也帶來農(nóng)村留守老人問題?！吨袊y(tǒng)計年鑒2018》顯示，截止2017年底我國流動人口規(guī)模總量達2.44億，其中大部分是向城市流動的農(nóng)村家庭子女，及很多考上大學的人進城發(fā)展不再回農(nóng)村[6]，長年代際之間聚少離多，村里留守老人與配偶生活或獨居。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村老年人和高齡老年人已占我國老年人數(shù)的多半，我國農(nóng)村老齡化程度越來越明顯。老人年輕時積攢收入撫養(yǎng)子女并為之籌備婚禮安家，而為自己存養(yǎng)老錢的僅占15.2%， 沒有準備養(yǎng)老錢的卻占84.8%[7]，養(yǎng)老和醫(yī)療難以得到有效保障，再加上青壯年遷移流動，使得傳統(tǒng)的“反哺”式家庭養(yǎng)老減弱，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化。因此，農(nóng)村養(yǎng)老問題是應對我國老齡化的關(guān)鍵。

農(nóng)村宅基地閑置和留守老人養(yǎng)老問題并存的現(xiàn)狀，使得如何讓閑置宅基地與養(yǎng)老問題相結(jié)合成為民生研究和實踐熱點，部分地區(qū)已在探索宅基地養(yǎng)老，如浙江省松陽縣[8]、四川省瀘縣、杭州白沙村[9]等。宅基地養(yǎng)老模式形式，一是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，農(nóng)村老人把宅基地使用權(quán)交村集體，以獲得經(jīng)濟補償和入住老年公寓，二是保持宅基地使用權(quán)不變，流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)與村集體以開發(fā)利用，所得收益歸老人養(yǎng)老[10]。本文旨在闡述農(nóng)村宅基地養(yǎng)老模式現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，對我國農(nóng)村完善宅基地養(yǎng)老提出建議。

1 農(nóng)村宅基地養(yǎng)老現(xiàn)狀

1.1 政策基礎(chǔ)

一直以來，我國始終把農(nóng)村作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“重中之重”，多年政策和戰(zhàn)略規(guī)劃聚焦農(nóng)村，為農(nóng)村閑置宅基地和養(yǎng)老結(jié)合提供了政策基礎(chǔ)。2013年中央一號文規(guī)定，五年內(nèi)基本完成宅基地確權(quán)登記，2014年指出，引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保和轉(zhuǎn)讓。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出農(nóng)村土地制度改革進入試點階段，對進城農(nóng)民宅基地實行試點自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓。2016年《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》指出整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。2017年《土地管理法》，明確單獨補償農(nóng)民住宅，包括土地補償、安置補償、青苗地上附著物補償、宅基地補償和社會保障補償。2018年《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力，激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，以閑置建設(shè)用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，完善農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房政策，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央一號文指出，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。

1.2 宅基地退出換養(yǎng)老模式

浙江省松陽縣在舊村改造過程中，探索出宅基地換養(yǎng)老項目。面對農(nóng)村老人“家里有房產(chǎn)，手頭無資金”，無力拆舊建新的背景下探索了一條解決農(nóng)村老人養(yǎng)老安居的新路子宅基地養(yǎng)老[8]，一是老人把宅基地使用權(quán)交給村集體換取老年公寓免費使用權(quán)和養(yǎng)老金[11];二是村集體有償收回老年人宅基地后再分配利用如分給他人、復墾和種植名茶，用收益無償提供老年公寓農(nóng)民免費居住;三是縣政府通過減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤，解決老年人養(yǎng)老資金。松陽縣宅基地換養(yǎng)老在舊村改造中盤活土地資源的同時緩解了農(nóng)村養(yǎng)老問題。

1.3 宅基地退出易地扶貧養(yǎng)老模式

四川省瀘縣以嘉明鎮(zhèn)為試點將宅基地有償退出與易地扶貧相結(jié)合[12]，首先自愿退出宅基地的貧困戶免費入住建有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營配套的扶貧公寓;其次對農(nóng)民提供免費就業(yè)技能培訓，引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè) [13]，各行政村成立“村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”，盤活集體資產(chǎn)，創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游示范點，成立了“龍腦橋旅游發(fā)展公司”;最后宅基地改革遵守農(nóng)民自愿有償退出，土地承包經(jīng)營權(quán)不變，交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)而收益仍歸農(nóng)民，公寓選址在村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園附近并提供就業(yè)，解決農(nóng)民不愿集中安置到城鎮(zhèn)公寓和擔心生活成本提高問題的同時，發(fā)揮了宅基地財產(chǎn)性價值增加農(nóng)民收入保障養(yǎng)老。

1.4 農(nóng)家樂旅游養(yǎng)老模式

農(nóng)家樂旅游養(yǎng)老是農(nóng)民借助優(yōu)勢的土地資源和自然風光，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，為游客提供感受鄉(xiāng)村風光放松身心的一種旅游方式，以獲取收入保障養(yǎng)老[14]。一是農(nóng)民改造自家農(nóng)房，自主經(jīng)營，二是農(nóng)民將宅基地出租或流轉(zhuǎn)使用權(quán)于公司統(tǒng)一開發(fā)，以獲得租金保障養(yǎng)老。杭州白沙村80%以上的農(nóng)房在原基礎(chǔ)上改造成了農(nóng)家樂，提供住宿，另有農(nóng)民流轉(zhuǎn)使用權(quán)直接獲取租金[9]。成都農(nóng)家樂以地方優(yōu)勢發(fā)展“農(nóng)家壩子民族旅游”和“書房村桃花節(jié)”等，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、采農(nóng)家果”為特色[15]。陜西省依托農(nóng)業(yè)自然資源、地方文化及特色飲食，形成餐飲住宿式、農(nóng)園觀光采摘式和農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園式等農(nóng)家樂發(fā)展模式。

2 宅基地養(yǎng)老的挑戰(zhàn)

通過試點地區(qū)宅基地養(yǎng)老現(xiàn)狀的描述，發(fā)現(xiàn)宅基地養(yǎng)老模式促進了農(nóng)村土地集約化利用，發(fā)揮了閑置宅基地財產(chǎn)價值，并增加經(jīng)濟收入緩解了農(nóng)民養(yǎng)老問題，但由于我國宅基地與農(nóng)民的特殊關(guān)系，使得推廣宅基地養(yǎng)老仍然存在諸多挑戰(zhàn)。

2.1 合并零散閑置宅基地

我國農(nóng)村農(nóng)戶宅基地閑置是零散分布在農(nóng)村居民點中，如何合并零散閑置宅基地，尤其是偏遠地區(qū)。如四川省瀘縣位于我國西部地區(qū)，分散居住和零散的生產(chǎn)方式，宅基地合并使原本的親情網(wǎng)絡(luò)和生活方式改變，農(nóng)民參與性不高;浙江省麗水市畎岸村舊村改造中有一戶未拆遷影響了整個村的土地集約節(jié)約度，嘉興市東進村村支書表示只要有5%的人不同意置換，土地利用率就會降到80%[11]。

2.2 宅基地收回利用

盤活閑置宅基地，緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力，但怎樣保障在農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的前提下，形成長期的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系和養(yǎng)老模式多樣化。若是引進企業(yè)支持發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，則怎樣招商引資，調(diào)動企業(yè)參與，政府又如何管控企業(yè)占用農(nóng)村土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，強勢資本侵占農(nóng)村，在活躍經(jīng)濟的同時，也會帶來資本的負面效應，如利用自然資源發(fā)展農(nóng)家樂，怎樣保護自然環(huán)境和土地資源。

2.3 補償金來源和發(fā)放

閑置宅基地退出養(yǎng)老，如何保障補償金，不同情況的農(nóng)民如何規(guī)定補償金。宅基地退出中拆舊房、建新居、土地復墾都要投資，若作為一項普適性制度推廣，早期政府補助但后期資金怎么解決;另外社會經(jīng)濟發(fā)展促進了農(nóng)民的分化，第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工對宅基地財產(chǎn)屬性和附帶價值的認可度與依賴度不同，怎樣兼顧不同農(nóng)民的利益，這些方面都是今后應該探索解決的重點問題。

2.4 宅基地生存保障的思想束縛和精神寄托

閑置宅基地退出養(yǎng)老，農(nóng)民如何沖破傳統(tǒng)思想束縛和精神寄托;我國宅基地世代相傳，除居住保障外，也有承載精神家園的一面，是農(nóng)民“家”概念的具象，中國農(nóng)民“故土”思想、安土重遷、落葉歸根的觀念根深蒂固。傳統(tǒng)的孝道觀念，固化的養(yǎng)兒防老、遺傳繼承的舊思想，若以宅基地養(yǎng)老子女會受人輿論，老人也會受子女指責。鄰居及親屬關(guān)系的社會交往網(wǎng)絡(luò)在拆遷安置后瓦解，老人容易產(chǎn)生陌生孤獨感。宅基地養(yǎng)老除生活照料外，情感需求和精神慰藉更是關(guān)鍵。

3 完善宅基地養(yǎng)老的建議

宅基地換養(yǎng)老是一項包括宅基地土地整治和建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的長期復雜工作，要注意農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的長期性;解決我國農(nóng)村養(yǎng)老問題，靈活利用宅基地保障養(yǎng)老，還需相關(guān)配套政策的完善。

3.1 政府加快配套政策制定和監(jiān)管

首先政府制定優(yōu)惠支持政策，如對下鄉(xiāng)企業(yè)減免稅收，對建設(shè)養(yǎng)老院給予資金資助，支持產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務體系建設(shè)，如養(yǎng)老院設(shè)施齊全和就醫(yī)轉(zhuǎn)診暢通。其次成立公立咨詢部門，明確補償金數(shù)額和發(fā)放流程，細化農(nóng)村宅基地退出申請與審核程序，各鎮(zhèn)成立宅基地養(yǎng)老領(lǐng)導小組和資源環(huán)境保護小組，村委會作監(jiān)督。最后要建立全國土地整理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，省市縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村各級對宅基地整理情況及時登記更新，避免企業(yè)非法占用土地，侵犯農(nóng)民權(quán)益。

3.2 農(nóng)民積極發(fā)揮宅基地價值

農(nóng)民要發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性價值，積極參與宅基地養(yǎng)老。首先支持村集體利用閑置宅基地建立村養(yǎng)老院，滿足老人在家養(yǎng)老的家鄉(xiāng)情結(jié)。其次有能力的農(nóng)民應參與養(yǎng)老，發(fā)展“互助式養(yǎng)老”，主動學習技術(shù)，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務質(zhì)量;其次農(nóng)民要積極開發(fā)旅游業(yè)和農(nóng)家樂等服務行業(yè)，注重豐富精神享受的娛樂方式。

3.3 加大宣傳消除思想束縛和文化引導

首先村委會和領(lǐng)導小組組織講座、走訪等宣傳方式講解宅基地退出養(yǎng)老模式，進行思想教育，逐步改變“養(yǎng)兒防老”的舊思想。其次擴大宅基地退出養(yǎng)老參與人群，凡有宅基地的孤寡無子女貧困或無自理能力的老人、跟隨子女進城或進城購房的人、已在城里有房定居的人等都可參與，并召集老人們的子女，做好解釋工作，對需要資金的給及發(fā)放補償金，對選擇免費居住村養(yǎng)老院者定時繳納養(yǎng)老保險金，消除子女顧慮，推廣宅基地養(yǎng)老模式。

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作者簡介

張雁翔（1993-），女，河北省邯鄲市人。碩士研究生?，F(xiàn)任職于武漢大學健康學院。研究方向為人口與健康。