“三權(quán)分置”背景下土地流轉(zhuǎn)的問題與對策研究

王瑞雪　孫海清

[摘要]為了提高土地利用效率，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，土地“兩權(quán)分離”改革為“三權(quán)分置”模式，在依法保護土地集體所有權(quán)情況下，土地經(jīng)營權(quán)逐漸呈現(xiàn)多元化流轉(zhuǎn)趨勢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。各地確權(quán)工作的基本完善，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也日益擴大，為減少小農(nóng)經(jīng)濟帶來的土地細碎化的弊端，更好地引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。通過對云南省壩區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況走訪調(diào)研，總結(jié)了壩區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式，發(fā)掘土地流轉(zhuǎn)中存著相關(guān)部門管理不力、土地流轉(zhuǎn)失約問題普遍存在、新型經(jīng)營主體資金短缺、市場服務(wù)體系不健全、缺乏專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才的問題，并提出加強制度建設(shè)完善、健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、完善土地資產(chǎn)抵押政策等對策，有效推進西南區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略生活富裕的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 云南壩區(qū);三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F301.3[文獻標識碼]A

1 研究背景

“三權(quán)分置”順應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要，進一步推動了農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)改革。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村外出打工與外出求學(xué)人數(shù)較多，農(nóng)村留下的勞動力大多數(shù)為老弱病殘，土地大部分閑置拋荒，為了提高土地利用效率，農(nóng)戶自下而上的進行土地流轉(zhuǎn)的實踐。

云南位于中國西南邊陲之地，屬于山地高原地形，全省總面積為39.4萬km2，山地和高原面積總體達到云南省總面積的94%，云南壩區(qū)總面積僅占省總面積的6%左右，便于種植糧食作物的條件相對匱乏。壩區(qū)主要于山間盆地、河流沿岸等地區(qū)散狀分布，由于其氣候相對溫和，土壤較為肥沃，灌溉比較便利等環(huán)境條件，在技術(shù)條件相對落后的古代，是勞動人民集中生存之地，直至今日，云南省6%左右的壩區(qū)便集中了全省2/3的人口和1/3的耕地，這些面積小但數(shù)量多的壩區(qū)彌補了云南省缺少大平原大規(guī)模整體發(fā)展的不足，由于長時間的適應(yīng)與改造，壩區(qū)已經(jīng)成為了云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行的主要聚集地，成為了云南省農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。

2 云南省壩區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

壩區(qū)的區(qū)位特征和地理環(huán)境等因素使壩區(qū)有其自身的獨特性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中既存在著優(yōu)勢，也存在著不同于平原地區(qū)的弊端。

2.1 相關(guān)部門管理不力

壩區(qū)由于其獨特的地理環(huán)境與村落分布，非本土人員難以對不同問題精準定位，在處理土地流轉(zhuǎn)問題時更加復(fù)雜，因地制宜及時有效地解決爭論與糾紛是推動農(nóng)業(yè)高效成功改革的關(guān)鍵。然而，目前部分壩區(qū)缺乏權(quán)責(zé)明晰執(zhí)行有效的糾紛處理部門，在面臨糾紛問題時，甚至?xí)霈F(xiàn)各部門相互“踢皮球”的情況。土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的糾紛問題難以得到快速有效的解決，農(nóng)戶便無法維持對政府部門的信任，無法積極應(yīng)對各種政策的實施，甚至?xí)U大糾紛帶來的負面影響。這一系列艱難低效的解決糾紛方式，使農(nóng)村制度改革的順利推行更加困難。

2.2 土地流轉(zhuǎn)失約問題普遍存在

土地流轉(zhuǎn)失約問題的存在，嚴重挫傷了各主體流轉(zhuǎn)土地的積極性，當代壩區(qū)農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度下生存，經(jīng)歷了艱難的開墾拓荒過程，“小農(nóng)思想”普遍存在，農(nóng)戶“兩違”現(xiàn)象突出，制度改革初期難免會出現(xiàn)大量農(nóng)戶思想不積極、不敢進行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。工商部門逐利心切，缺乏足夠的專業(yè)素養(yǎng)，忽視農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機制，不了解壩區(qū)的實際情況便盲目跟風(fēng)，遇到虧本就跑路，既欺騙了國家又坑害了農(nóng)民;政府監(jiān)管不到位，大批沒有經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力的企業(yè)鉆了漏洞，有能力爭地沒有能力經(jīng)營，最終導(dǎo)致“毀約棄耕”;土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，很多無良企業(yè)得以躲避法律監(jiān)管范圍，違背租約承諾。這既損害了農(nóng)戶利益，阻礙“三權(quán)分置”土地改革的實施進程，破壞社會信任機制，甚至?xí){到我國的糧食安全。

2.3 新型經(jīng)營主體資金短缺問題亟待解決

根據(jù)走訪壩區(qū)新型經(jīng)營主體的情況表明，農(nóng)業(yè)本身是投入大、回收期長的產(chǎn)業(yè)[3]，設(shè)施農(nóng)業(yè)的固定資產(chǎn)不可抵押，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互交織，缺乏明確的管理模式約束，即使實施抵押，各項權(quán)利邊界比較混亂，致使新型經(jīng)營主體流入土地的意愿減弱，有效經(jīng)營土地的進程放緩，部分土地不得已荒置，降低了土地的利用率。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前壩區(qū)很多龍頭企業(yè)的運行資金主要來源于企業(yè)總部，缺乏自主流動資金，應(yīng)對市場風(fēng)險的能力相對較弱，在大市場背景下，迫切需要相關(guān)抵押政策的扶持，高速有效地解決新型經(jīng)營主體的融資問題，調(diào)動工商資本下鄉(xiāng)的積極性，促成土地規(guī)?；?，保障農(nóng)戶的現(xiàn)實收益。

2.4 市場服務(wù)體系不健全

通過走訪家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)大戶得知，在部分農(nóng)作物如大蒜等的生產(chǎn)銷售過程中，不僅沒有盈利，甚至出現(xiàn)了虧損，究其根源是流通成本高昂。云南位屬國內(nèi)偏遠地區(qū)，流通環(huán)節(jié)過于繁復(fù)，容易受到其它地區(qū)的低價沖擊，致使市場價格比農(nóng)戶銷售價格高達三倍，形成過大的價格差，農(nóng)業(yè)大戶的勞動與收入不能達到同比增長;農(nóng)業(yè)大戶承包土地規(guī)模不足，不能達到市場直銷的最低水平，一系列原因?qū)е碌奶潛p使農(nóng)戶拒絕流入土地，相互之間的矛盾造成了死循環(huán)，進一步減緩?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)的進程，加劇損害農(nóng)戶的利益;產(chǎn)品市場管理體系不完備，市場供給的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，難以形成品牌化經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，嚴重挫傷了農(nóng)戶流入土地的積極性，不利于時代背景下家庭承包經(jīng)營的升華，縮減了土地規(guī)?；?jīng)營的水平，甚至造成土地荒廢，有損國家的糧食產(chǎn)量。

2.5 缺乏專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才

社會資本為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了資金支持，但先進的技術(shù)和經(jīng)營管理模式亟需專門的技術(shù)人才去引領(lǐng)實施。近年來，隨著壩區(qū)城市務(wù)工人員的增多，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴重，農(nóng)村勞動力普遍老齡化的現(xiàn)象顯著。據(jù)調(diào)查，在土地確權(quán)時，由于農(nóng)村技術(shù)型人才不足，部分村小組成員不完全熟悉壩區(qū)復(fù)雜的地塊分布，不能嫻熟運用技術(shù)衡量工具，在實踐中難以實時高效地進行全方位磋商，確權(quán)之路異常艱難。歷年來，農(nóng)村人才資源的匱乏一直制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，大量硬件設(shè)施的投入不能從本質(zhì)上解決問題，沒有技術(shù)人員操控運行的農(nóng)業(yè)機器只能閑置。缺乏專門從事農(nóng)業(yè)的人才是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。

3 推進云南省壩區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策

壩區(qū)與平原地區(qū)農(nóng)業(yè)的管理模式有所不同，在“三權(quán)分置”的政策條件下，吸收成功的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，積極探索更適用的發(fā)展模式，正視自己的弊端，精準定位，迸發(fā)獨屬于自己的能量，有效解決壩區(qū)土地流轉(zhuǎn)的困境。

3.1 加強制度建設(shè)完善

農(nóng)戶對政府的信任是順利推行農(nóng)村制度改革的重要前提。實踐表明，相互配合的工作相對高效，尤其是在壩區(qū)的地理環(huán)境背景影響下，迫切需要分工明晰的專有部門和契合的法律法規(guī)解決一系列的糾紛問題，立足于當?shù)氐乩項l件和人文習(xí)俗，針對不同的糾紛問題如簡單的口角、合同問題等設(shè)立不同的解決方案，賦予相關(guān)部門充分的權(quán)利，開通便捷通道，搭建有關(guān)部門間協(xié)商溝通的橋梁，建立多級部門調(diào)節(jié)機制，保證及時、高效、合理的溝通。明晰完整的解決方案，劃定法律界限，將工作落到實處，給農(nóng)戶一個良好的土地流轉(zhuǎn)氛圍和工作印象，穩(wěn)定以農(nóng)民為主體的群體的權(quán)益，維護集體的利益，完善社會主義的保障體系，保障土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序的發(fā)展。

3.2 健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

穩(wěn)定、有保障的收益是吸引農(nóng)戶積極流轉(zhuǎn)土地的關(guān)鍵性因素，可采用多種可行性方案齊頭并進的方式，多方位保障農(nóng)民權(quán)益。成立農(nóng)民合作社，參考四川省邛崍市組建負責(zé)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織，將壩區(qū)松散分布的耕地通過土地流轉(zhuǎn)的方式集中，盡量避免個體間隨意流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)壩區(qū)農(nóng)戶團結(jié)起來，改善農(nóng)民弱勢群體的地位，使合作社更好地服務(wù)農(nóng)民，實行經(jīng)營權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，盡可能最大程度地提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的收益;加強政府引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，建立合理的審查、審核制度，促進集體“雙向選擇”，篩選優(yōu)質(zhì)投資工商企業(yè);構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險機制，為農(nóng)戶提供充分的后續(xù)保障，并建立相關(guān)配套制度，在保護農(nóng)戶利益的基礎(chǔ)上，盡量避免挫傷優(yōu)質(zhì)工商資本下鄉(xiāng)的積極性。

3.3 完善土地抵押政策

全面推動壩區(qū)土地抵押政策的實施，在相關(guān)部門的合理監(jiān)管下，明確劃分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的界限，為新型經(jīng)營主體提供資金支撐;基于國情，農(nóng)業(yè)由于其自身的生長周期特點決定了其發(fā)展必須有國家資金補貼的扶持，必須建立信貸擔(dān)保體系及承包期土地經(jīng)營權(quán)的抵押機制，為新型經(jīng)營主體創(chuàng)造一個良好的資金氛圍，吸引龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)補貼和價格支持雙管齊下，充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體及時更新科技化機器，向規(guī)模化經(jīng)營靠攏。完善土地抵押政策，合理有效地利用壩區(qū)土地，保障農(nóng)民主體的收入，提高國家糧食產(chǎn)量。

3.4 精簡流通環(huán)節(jié)，提高有效供給

開通“農(nóng)戶—市場”綠色通道，加大政府扶持土地規(guī)模化經(jīng)營的力度，給予家庭農(nóng)場或農(nóng)業(yè)大戶等生產(chǎn)主體以充分的話語權(quán)，為農(nóng)產(chǎn)品的流通提供補貼，針對農(nóng)業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體實施一系列優(yōu)惠政策，使農(nóng)業(yè)勞動者勞有所得，激發(fā)農(nóng)戶流入土地的積極性;繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障有效供給，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，擴大土地生產(chǎn)規(guī)模，增強集約化程度，推動結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，充分利用壩區(qū)的優(yōu)勢，避免土地荒置;加快推動農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，號召農(nóng)戶由單一農(nóng)作物生產(chǎn)轉(zhuǎn)向多種農(nóng)作物生產(chǎn)，著力推動綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新形態(tài)，促進農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的有機融合，增強農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，發(fā)掘優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮壩區(qū)農(nóng)業(yè)的潛力，深挖都市特色農(nóng)業(yè)和都市休閑農(nóng)業(yè)動能，使農(nóng)業(yè)成為一種“潮流產(chǎn)業(yè)”。

3.5 培育新型經(jīng)營主體與種植能手

加大人才引進力度，增加培訓(xùn)人才強度。建議建立相關(guān)人才培育部門，積極培育本土人才，培育熟悉本地能夠扎根在本地的本土適用型人才，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，引領(lǐng)農(nóng)民適應(yīng)不斷變化的市場，拓寬眼界，創(chuàng)新特色管理化模式，促進土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營;實行優(yōu)惠政策，鼓勵外出人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，近年來，農(nóng)村到城市的單向人才流動日益突出，必須搭建優(yōu)質(zhì)平臺，積極改變這種現(xiàn)象，促使單向人才流動向雙向人才流動轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)人才回流，為土地的順利流轉(zhuǎn)與經(jīng)營提供人才資源;物盡其用，人盡其才，要讓人才精英能夠在農(nóng)村舞臺上充分發(fā)揮自己的專業(yè)知識與能力，健全人才服務(wù)管理體系，解決返鄉(xiāng)人才的待遇問題，增強其榮譽感，為農(nóng)村積極響應(yīng)政策做貢獻。

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