信訪治理的理論困境與實踐出路
——以新時代“楓橋經驗”為切入點

陳立峰

（紹興市委黨校，浙江 紹興 312000）

一、問題的提出：信訪治理的困境

（一）信訪治理內卷化

“內卷化” 意指某種模式在發(fā)展到一定階段后， 便停滯不前， 無法轉化為更高一級的模式現(xiàn)象。在“內卷化”信訪治理模式困境下，既有的邏輯并沒有得到轉變，而是以更加強化的態(tài)勢在延續(xù)，最終造成資源投入邊際效用遞減的趨勢愈加明顯?？梢灶A見這種基層信訪治理模式是暫時的、不可持續(xù)的， 要被一種更為科學合理的新型信訪治理模式所取代。這就必須提到“楓橋經驗”：黨政聯(lián)手、依靠群眾、源頭預防、依法治理、減少矛盾、促進和諧。 有數(shù)據(jù)表明，浙江在創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經驗”的十余年間，其信訪總量持續(xù)下降，人民群眾安全感滿意率始終在95%以上，連續(xù)十年走在全國前列，被公認為全國最安全的省份之一。

（二）“國家管理”模式的危機

當前，在我國，“國家管理”模式已難以適應新情況，多元主體共享共建共治成為發(fā)展趨勢，要求公民廣泛、 深入地參與社會治理。 正如有學者指出，“公共治理＝開放的公共管理＋廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。[1]從制度經濟學的角度來看，解決個人理性與集體理性之間的沖突的辦法，就是設計一種機制， 在滿足個人理性的前提下達到集體理性。[2]“楓橋經驗”的主要特點是依靠和發(fā)動群眾，鼓勵群眾參與社會治理，利用社會組織等有形的和村規(guī)民約等無形的方式發(fā)揮其主體作用，最終實現(xiàn)矛盾不上交，就地解決問題，有效解決了“國家管理”模式對信訪管理的“失靈”問題。

（三）信訪行動主體互動關系的再構

當前的學術分析框架并未將“社會”作為一個獨立的信訪行動主體，研究者也習慣于用“群眾”來代替“社會”[3]。 筆者認為，信訪行動主體互動關系的構造， 基礎是設定信訪制度運行過程中的主體，然后才是其相互之間的關系問題。

首先， 社會作為人們通過交往形成的社會關系的總和，它不能用個體性特征明顯的“群眾”概念來代替， 因為作為信訪制度發(fā)生基礎的群眾路線中的“群眾”是與干部相對應的概念，它與社會本身的內涵和范圍都存在巨大的差異， 不能等同使用。其次，也不能忽略“社會”作為信訪行動的主體，因為無論是從法律意義上還是從哲學意義上，都能證明“社會”是當然的信訪行動主體。 新時代“楓橋經驗”在信訪治理中的有效性，其中的重要原因就是將“社會”作為信訪行動主體，在執(zhí)政黨、政府和群眾之間發(fā)揮著獨特的作用， 呈現(xiàn)出與官僚制既不相同又能融合的運作邏輯。

二、新時代“楓橋經驗”在信訪治理方面的創(chuàng)新與發(fā)展

“楓橋經驗”源于紹興諸暨市楓橋鎮(zhèn)，但又不限于楓橋。在信訪治理方面，縣鄉(xiāng)兩級黨委政府結合各地實際，從預防、接訪、化解、考核四個層面做出了許多有益的探索，形成一系列新的工作機制，現(xiàn)將其中具有典型性的概括如下：

（一）預防層面

習近平總書記曾對信訪工作作出重要指示，要求各地各部門要加強風險研判，加強源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，避免小問題拖成大問題， 避免一般性問題演變成信訪突出問題。

1.加強風險分析研判

諸暨市楓橋鎮(zhèn)將信訪矛盾研判分析制度化，各行政村把信訪形勢分析作為每周民情分析會的主要內容，落實化解責任人，明確具體措施。 柯橋區(qū)信訪局建立了信訪問題和矛盾糾紛的月排月報、隨排隨報、急排急報的“三排三報”制度，隨時了解、 發(fā)現(xiàn)、 掌握和化解各種矛盾糾紛和苗頭隱患。 在重點時段、重點節(jié)點開展動態(tài)排查，防止出現(xiàn)重大越級信訪和重大集體性上訪現(xiàn)象。

2.加強源頭化解矛盾

上虞區(qū)豐惠鎮(zhèn)以建立“網格微信熱線” 的方式，實現(xiàn)“小事不出網、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)”。以網格為單位，組建由網格長、網格指導員、專職網格員、網格警員、戶代表組成的微信群，通過引導群內戶代表在本網格群內發(fā)布訴求的方式，將原本需要用信訪途徑解決的瑣事通過“網格微信熱線”尋求解決途徑，按照“訴”、“核”、“答”、“訪”四步工作法來操作。

（二）接訪層面

1.視頻接訪“村村通”

柯橋區(qū)信訪局建立區(qū)綜合信息指揮中心，形成區(qū)、鎮(zhèn)街和村居電子政務視聯(lián)網一網通平臺，并創(chuàng)立區(qū)、 鎮(zhèn)、 村三級連線雙向互動的視頻連線接訪，群眾可以提前進行預約登記，通過工作室視頻連線直接向區(qū)、鎮(zhèn)領導面對面反映訴求，讓“數(shù)據(jù)跑”代替“群眾跑”，真正實現(xiàn)“小事不出村”。

2.信訪聯(lián)合接待中心

諸暨市探索成立“1+10+X”信訪聯(lián)合接待中心，推動實現(xiàn)多家聯(lián)合一次分流的“一站式接待”工作模式。具體來說，由市信訪局牽頭，市國土局、綜合行政執(zhí)法局、環(huán)保局、建設局等10 家市級部門聯(lián)合參與，視情引入紀委、公檢法等單位一次性分流接待涉紀、涉法、涉訴類事項，并及時向社會公布進駐部門接訪計劃。按照“誰主管、誰負責”原則， 由市信訪局專人負責初步登記甄別群眾來訪事宜，安排事權單位工作人員聯(lián)合接待，確保信訪事項精準分流交辦。

（三）化解層面

1.信訪問題研判咨詢小組

上虞區(qū)為提高信訪工作專業(yè)化水平， 根據(jù)信訪案件涉及事項情況， 由區(qū)信訪局聘請專業(yè)人員組成信訪問題研判咨詢小組。 可以就某一專業(yè)性較強的事項， 向相關專業(yè)的研判咨詢小組成員進行咨詢。 研判咨詢小組通過審閱信訪人提交的全部證據(jù)和材料， 開展相關事實的調查和證據(jù)搜集工作，最終形成《研判咨詢意見書》，就該咨詢事項及相關工作提出建議意見， 并對不完善的法規(guī)政策提出完善建議。這一工作模式，有助于抓住矛盾的癥結，提高對策的針對性和有效性。

2.發(fā)動社會力量參與信訪矛盾化解

依靠群眾是“楓橋經驗”的靈魂。 發(fā)動社會力量參與信訪矛盾化解， 從根本上講就是調動群眾參與社會治理， 妥善處理好人民群眾反映的實際問題，定紛止爭。諸暨市楓橋鎮(zhèn)在發(fā)動社會力量參與信訪矛盾化解方面卓有成效，一方面，健全信訪矛盾聯(lián)調聯(lián)動機制，充分發(fā)揮村級治調干部、公檢法司、人力社保、調解志愿者聯(lián)合會、老楊調解室等主體的作用，及早發(fā)現(xiàn)化解矛盾。 另一方面，大力發(fā)展社會組織，鼓勵參與社會治理，著力發(fā)揮鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的引領作用。

3.“訪調對接”信訪化解工作模式

上虞區(qū)以“訪調對接”為重點，利用多元化人民調解力量參與初信初訪化解。一是以“自治為核心”，打造“片調委會”。 相鄰的2-3 個行政村劃為一片，片區(qū)聯(lián)合調解，實行鎮(zhèn)領導包片責任制。 二是以“法治為保障”，推進“多元調解”。 協(xié)調派出所、司法所、人民法庭、法律服務所等部門，開展司法、治安、行政和各類行業(yè)性調解工作，及時妥善處置矛盾。 三是以“德治為支撐”，升級“鄉(xiāng)賢治理”，推動矛盾糾紛化解。

（四）考核層面

1.初信初訪“七日辦結制”

諸暨市全面推行初信初訪“七日辦結制”。 一是提速增效。 以“七日辦結為原則， 不辦結為例外”。 二是強化考核通報。 將初信初訪辦理工作列入年度崗位目標責任制考核指標，對交辦件超期、不規(guī)范辦理、處理意見不落實、初信初訪轉重訪或越級訪，以及回訪督查中發(fā)現(xiàn)的事實不清、弄虛作假等問題予以通報，追究相關人員責任。三是促進問題解決。嚴格落實“首問”與“首辦”責任制，實行分管領導和主要領導“雙審核”，把調解挺在辦理之前，進一步提高群眾滿意度，著力減少重復訪和越級訪。

2.初信初訪首辦責任制和積壓案件領導包案制

諸暨市楓橋鎮(zhèn)推行初信初訪首辦責任制，以責任領導為首辦責任人， 職能科室干部、 駐村干部、 村干部為經辦責任人， 以誰經辦誰負責的原則，限期辦結，一案到底。 強化有效溝通到位的回訪，要求限時以電話、面訪等形式回訪，及時掌握信訪人思想動態(tài)，以初信初訪數(shù)量、辦結率、滿意率為標準， 嚴格考核排位， 督促初信初訪案件化解。

3.信訪調查報告“一案一評”工作機制

嵊州市信訪局聯(lián)合市紀委、監(jiān)察委下發(fā)了《關于進一步加強農村信訪調處履職監(jiān)督嚴格失責追究的通知》，要求責任單位對信訪事項進行統(tǒng)一分類登記、精準分流調處、規(guī)范報結答復，信訪調處結果要分級負責、層層審核并簽字背書，市信訪局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上傳的信訪調查報告要逐件列表督評，包括調查事項是否齊全、問題事實是否查清、合理訴求是否解決和處置結果是否到位等四方面，不合格的退回重辦，并在工作目標責任制考核中扣分。

三、新時代“楓橋經驗”化解信訪問題的理論基礎

“楓橋經驗”形成于二十世紀六十年代，發(fā)展于改革開放新時期， 深化于中國特色社會主義新時代，經歷了“管制——管理——治理”三個階段。其內涵與時俱進， 為新時代化解信訪問題提供了理論指導，這與其所蘊含的“以人民為中心”的群眾觀、“實事求是”的思想路線、堅持“重點論”的矛盾分析法以及豐富的社會學理論有著密切聯(lián)系。

1.六度分離理論

“六度分離”理論（Six Degrees of Separation）表達了人與人之間通過一定的聯(lián)系方式能夠產生必然聯(lián)系的一種社會狀態(tài)。它很好地詮釋了“楓橋經驗”歷久彌新的原因。

改革開放以后， 我國鄉(xiāng)村的熟人社會正在向半熟人社會變遷。[4]熟人社會基礎上的治理模式遇到極大挑戰(zhàn)， 最為突出的問題是村莊喪失了通過強制解決內部沖突的合法性， 喪失了自主解決內部沖突的能力。[5]而“楓橋經驗”的應用為鄉(xiāng)村社會的治理提供了便捷的條件。例如，諸暨市店口鎮(zhèn)創(chuàng)造的“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的管理模式：聘請外地干部對外來民工實行親情管理， 解決了當?shù)馗刹颗c外來民工之間溝通難的問題， 提高了農民工管理工作的效率。[6]這種管理模式高度契合六度分離理論，即通過屬人管理者， 在屬地管理者和農民工之間架起了一層關系，實現(xiàn)關系的親近和管理的便利。

2.協(xié)同治理理論

“協(xié)同治理是指通過與政府以外的生產者共同努力， 并與之以共享自由裁量權的方式追求官方選定的公共目標。 ”[7]其內涵要點有四：第一，治理主體的多元化；第二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性；第三，自組織間的協(xié)同；第四，共同規(guī)則的制定。[8]

從“楓橋經驗” 解決信訪治理困境的實踐來看，其與協(xié)同治理理論在主體、過程、機制三個維度高度契合。就主體而言，“楓橋經驗”在黨委政府間以及黨委政府同群眾間都形成良性互動， 滿足治理主體多元、協(xié)同的要求。就過程而言，“楓橋經驗”化解基層社會矛盾形成“事前、事中、事后”三環(huán)相扣的連續(xù)性程序；在案件處置中，形成預防、預警、處置、善后和考核等環(huán)節(jié)，符合協(xié)同治理連續(xù)的、前后銜接的治理過程的要求。 就機制而言，“楓橋經驗”構建起完整的矛盾預防機制、協(xié)調機制和規(guī)范機制，符合協(xié)同治理的機制聯(lián)動、互補的要求。

四、啟示

當前我國正處于典型的社會轉型期， 信訪制度運行的社會條件發(fā)生了巨變， 需要通過多種途徑推進信訪運行機制改革。

1.明確功能定位，整合機構資源

基層信訪部門可以探索減弱或剝離權利救濟功能（見圖1），把其發(fā)包給第三方，如社會組織；而對于涉法涉訴案件則依法納入司法部門， 并提請各級人大監(jiān)督其處理與反饋過程， 通過功能分流，緩解部門壓力。

圖1： 基層治理主體關系

2.加強法律規(guī)范配套，建立分類治理機制

《信訪條例》法律位階低，規(guī)范范圍窄，執(zhí)行可操作性差，信訪事項程序性辦理規(guī)定執(zhí)行不嚴格。在全面依法治國的大背景之下， 當務之急是要完善頂層設計，建立信訪甄別機制，在保障公民基本信訪權利的同時，對少數(shù)“謀利”型上訪者，采取一定的強制措施。

3.暢通司法渠道，完善救濟途徑

目前信訪運行中的超負荷現(xiàn)象， 在一定程度上反映出利益表達渠道不通暢、 法律救濟途徑不完善等問題，行政訴訟、行政復議等救濟機制還難以充分發(fā)揮化解社會矛盾的作用。因此，在發(fā)揮信訪及時性、效率性優(yōu)勢的同時，要構建多元化的利益表達機制，暢通權利救濟渠道，使司法、信訪各司其職、互相配合，從根本上解決問題。

4.改革考核標準，明確功能所屬

信訪機制的有效運轉，要防止考核壓力過重，使其演變?yōu)榈胤秸托旁L人圍繞信訪考核的異化的博弈關系。 首先， 要明確信訪傳達民意的職能，弱化目前權利救濟屬性，解除各級信訪部門的枷鎖，使信訪秩序逐步規(guī)范；其次，推進信訪考核制度改革，積極探索無理上訪終結機制；再次，調整基層信訪考核機制， 使其兼具剛性壓力與彈性空間，如增設信訪數(shù)量彈性預警線，一旦超過預警線，則可以對其進行考核。[9]

5.加強干部關懷，提升隊伍活力

為了確保工作順利開展， 在進一步完善工作制度的同時，建議加強對信訪干部的關心愛護。首先，要營造良好輿論氛圍，加強正面宣傳，贏得社會各界的廣泛理解和支持；其次，要高度關注信訪干部身心健康，優(yōu)化待遇，擴大、提高特崗津貼的發(fā)放范圍和標準，強化交流提拔，提升信訪干部自我認同感。