風險分擔視角下民辦非營利養(yǎng)老機構運營風險的化解研究

丁學娜 周君婷 張程韡 周蕾

[摘 要]老齡化社會的到來，失能老人增加，機構養(yǎng)老形式的作用凸顯。作為機構養(yǎng)老服務提供的重要載體，民辦非營利養(yǎng)老機構運營中面臨諸多風險，影響到老年人的福利。從養(yǎng)老服務的準公共物品屬性看，養(yǎng)老機構運營風險需要利益相關者進行分擔。調研發(fā)現(xiàn)，機構運營風險并沒有得到有效的分擔，原因在于養(yǎng)老服務的重要利益相關主體缺位，風險分擔意識不強，風險分擔機制尚未建立。為化解養(yǎng)老機構的運營風險，為老人提供更好的服務，需要強化政府、行業(yè)協(xié)會、機構的風險分擔意識，推動風險分擔主體確位，建立明確的風險分擔機制。

[關鍵詞]民辦非營利養(yǎng)老機構;風險分擔;利益相關者

[中圖分類號]C913.7???? [文獻標識碼]A???? [文章編號]1672-1071（2019）01-0098-08

截至2016年底，全國60歲及以上老年人口約2.3億，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口1.5億，占總人口的10.8%，并伴隨大規(guī)模的失能、半失能老年人口，全國失能、半失能老年人大致4063萬人，占老年人口的18.3%，由此導致機構養(yǎng)老服務需求不斷增長。隨著老齡化社會的到來，養(yǎng)老機構的數量在逐步增加，但是其運營狀況卻令人堪憂。2015年中國老齡科學研究中心發(fā)布《中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告》，指出在接受調研的257家養(yǎng)老機構中，運營狀況屬基本持平的占到48.1%，虧損的占32.5%，僅有19.4%有盈余;養(yǎng)老機構供給結構從檔次上看呈現(xiàn)“啞鈴形”，即養(yǎng)老服務市場上高端和低端養(yǎng)老機構較多，而真正符合老年人需要的中檔養(yǎng)老機構份額較少，也就是機構養(yǎng)老服務供給中存在不均衡發(fā)展的問題。十九大報告中提出要健全老年人關愛服務體系，機構養(yǎng)老服務的完善成為社會關注點之一。作為我國社會養(yǎng)老服務體系重要支撐的民辦養(yǎng)老機構，其中90%以上是非營利性的，民辦非營利養(yǎng)老機構（下文簡稱“民非養(yǎng)老機構”）健全完善的迫切性日益凸顯。鑒于民非養(yǎng)老機構初期投入大、投資回收期長、面向群體的特殊性以及機構本身性質的原因，其必定是風險高、收益低的行業(yè)，在日常運行中面臨著內外部潛在或顯現(xiàn)、原生或派生多種具體風險。養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)難度大、風險高的現(xiàn)實影響了社會對養(yǎng)老機構發(fā)展前景的認知，繼而出現(xiàn)對行業(yè)困境的消極判斷，致使社會力量進入養(yǎng)老服務行業(yè)的腳步放緩甚至停滯，也損害了老年人的福利。關注民辦非營利養(yǎng)老機構的運營風險及其化解對于推進養(yǎng)老服務質量的提升有重要意義。

一、文獻綜述

對于養(yǎng)老機構運營風險的研究，學者或關注養(yǎng)老機構運營面臨的整體風險，或側重單項風險進行研究。整體而言，民辦養(yǎng)老機構面臨戰(zhàn)略風險、市場風險、運營風險、法律風險、財務風險五大類經營風險。[1]從養(yǎng)老機構公私合作（PPP）模式角度來看，其面臨宏觀（外在風險）、中觀（項目本身風險）和微觀（內生風險）三個層面的風險。[2]從單項風險的研究看，學者們更多關注養(yǎng)老機構意外事故風險、照護風險、法律風險。對于養(yǎng)老機構面臨風險的化解或規(guī)避，學者們認為要從內外兩個層面進行：在養(yǎng)老機構內部，主要是增強風險意識和法律意識，建立養(yǎng)老機構內部控制體系，對老年人健康狀況進行評估，推進醫(yī)養(yǎng)結合的服務模式，提高服務隊伍的整體素質，強化日常管理機制，構建風險評估、預警和管理機制，加大老年人無障礙生活設施等硬件投入;養(yǎng)老機構外部措施主要是完善養(yǎng)老機構相關政策法規(guī)及行業(yè)標準、利用財政金融工具分擔養(yǎng)老機構的資金問題，建立利益相關者協(xié)同治理體系。[3][4][5][6][7]

研究中提出的應對養(yǎng)老機構運營風險的內外措施較為全面，但從風險承擔主體來看，絕大部分是養(yǎng)老機構自身?，F(xiàn)有對養(yǎng)老機構風險分擔的研究主要集中于養(yǎng)老機構建設階段，探討的是PPP模式下公私部門的風險分擔可行性、[8][9][10][11]原則、框架與流程，[12]而對于養(yǎng)老機構運行服務階段風險分擔則關注較少。養(yǎng)老機構的運營風險主要產生于養(yǎng)老機構具體的運行過程中，對于養(yǎng)老服務質量影響重大。但養(yǎng)老服務的相關利益主體風險分擔的思路仍不清晰，鑒于此，本文將從風險分擔的角度探索民非養(yǎng)老機構運營過程中的風險化解思路。

二、民辦非營利養(yǎng)老機構的風險分擔框架

（一）風險分擔

風險分擔即界定并劃分與將來可能的損失或收益關聯(lián)的責任，且尋求在不同假設環(huán)境下，項目未能按計劃進行時的責任分配問題，[13]是風險管理策略的一部分。新公共管理運動興起后，風險分擔理論被引入公共基礎設施建設、公共服務領域。該理論認為，單一主體承受風險的能力有限，如果沒有公平、高效的風險分配機制，公私合作模式（即PPP模式）下提供公共物品和服務的效率將會受到影響;[14][15]合理的風險分擔成為公私部門合作的關鍵。

風險分擔中實現(xiàn)風險分配合理化是一個動態(tài)的過程，需要多個階段的保障，并非一蹴而就。[16]總體來說，風險分擔需要三個環(huán)節(jié)保障，才能實現(xiàn)風險在公私部門間的分配，確保風險最小化，即初步分擔階段、公私部門談判分擔階段、風險跟蹤和再分擔階段。[17]在每個風險分配階段，風險通常依據風險承擔與合作所獲權利、（風險控制）能力、收益、風險承擔意愿、風險承擔上限[18]等原則被分為兩類：自擔風險、共擔風險。

（二）民辦非營利養(yǎng)老機構運營中的風險分擔

1. 民非養(yǎng)老機構運營風險分擔的必要性分析

機構養(yǎng)老服務是一種準公共物品，具有福利性和公益性，這種屬性決定其發(fā)展具有投資大、見效慢、利潤低、風險大的特點。[19]在機構養(yǎng)老服務提供上，單純依靠政府或市場都無法有效滿足老年人的需要，因為服務過程同時存在市場失靈和政府失靈，非營利組織的介入能夠較好地解決這些問題。

民非養(yǎng)老機構介入養(yǎng)老服務領域雖是對政府養(yǎng)老責任的一種分擔，但是這種分擔并不意味著政府可以把機構養(yǎng)老服務提供中的風險全部轉移給民非組織，因為并非所有的風險都可由民非養(yǎng)老機構控制。從對風險的控制程度來看，養(yǎng)老機構面對的風險可以分為難以控制的風險、可部分控制的風險、可完全控制的風險三類，[20]因而，養(yǎng)老機構運營風險的化解責任無法由民非養(yǎng)老機構一方完全承擔，即風險的承擔與養(yǎng)老服務提供效率之間存在一個最優(yōu)分擔區(qū)間，一旦超過這個區(qū)間，民非組織提供養(yǎng)老服務的效率就會下降。[21]況且非營利組織本身存在志愿失靈[22]的缺陷，需要得到具備風險承擔能力的相關主體的支持，才能更好實現(xiàn)服務目標。最終，社會化風險分擔機制成為化解民非養(yǎng)老機構運營風險的思路。

2. 風險分擔主體的選擇

養(yǎng)老機構的運營過程復雜，牽涉主體較多，應將關聯(lián)密切、且更具風險控制能力的相關利益主體納入到運營風險分擔機制中。利益相關者（Stakeholder）是對組織實現(xiàn)目標有影響，或會對組織實現(xiàn)目標的過程有影響的個人或群體。[23]米切爾依據合法性（Legitimacy）、權力性（Power）和緊急性（Urgency）將組織的利益相關者劃分為三類：確定型（Definitive Stakeholders）、預期型（Expectant Stakeholders）和潛在型（Definitive Stakeholders）。[24]確定型利益相關者同時具備三個屬性，對組織發(fā)展作用重大，組織需要密切關注;對養(yǎng)老機構而言，主要有養(yǎng)老機構投資者、機構負責人、管理人員、護理人員、入住老人及其家屬等。預期型利益相關者具備三個屬性的其中兩個，與組織保持密切聯(lián)系;對養(yǎng)老機構而言，主要有政府、行業(yè)協(xié)會、金融機構、機構投資者等。潛在型利益相關者僅具備三屬性其中之一，對養(yǎng)老機構而言，主要有輿論媒體和社會公眾等。不同類型利益相關者對組織管理活動的影響存在差異，并因時空變換而不同，因而，組織對利益相關者不需同等對待，需因地制宜地分類處理。[25]基于養(yǎng)老機構運營風險承擔的角度，本文主要關注預期型利益相關者，同時考慮到中國民非養(yǎng)老機構發(fā)展尚不穩(wěn)定、部分預期型利益相關主體發(fā)揮作用尚需時間的情境，故而選擇政府、行業(yè)協(xié)會作為主要相關利益主體進行養(yǎng)老機構運營風險分擔分析。另外，限于篇幅，文中將養(yǎng)老機構整體作為一個風險承擔主體，以便于與政府、行業(yè)協(xié)會并列討論。

三、民辦非營利養(yǎng)老機構運營風險分擔現(xiàn)狀

為更好地分析民非養(yǎng)老機構運營風險及其分擔現(xiàn)狀，本研究采用結構訪談法實地調研了N市鼓樓區(qū)具有代表性的多家民非養(yǎng)老機構、行業(yè)協(xié)會以及政府職能部門。N市鼓樓區(qū)的老齡人口比例達到了20%，已經達到了中度老齡化程度。該區(qū)受養(yǎng)老需求不斷增加，社會養(yǎng)老機構發(fā)展較早等因素的影響，民非養(yǎng)老服務在N市已經發(fā)展較為成熟，故民非養(yǎng)老機構運行中展現(xiàn)出的風險情形更具典型性。

本文選取該區(qū)的一家經營近10年且運行情況相對穩(wěn)定的Z機構作為案例。Z機構作為起步較早的一家民非養(yǎng)老機構，曾經得到過各界的廣泛關注，其運行中所面臨的風險狀況及其應對具有較強典型性。機構于2010年建成并運營，占地面積960平方米，床位72個，收費區(qū)間為2000-3400元/人。其主要服務對象為高齡老人及不能自理，半自理的老人，入住率一般保持在60%-70%之間?？傮w上，機構處于收支相對平衡、略微盈利的狀態(tài)。實地調研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機構主要面臨四類風險：財務風險、經營風險、人力風險及責任風險四類，且絕大部分由養(yǎng)老機構獨自承擔，政府和行業(yè)協(xié)會只承擔小部分，且存在分擔效果不理想的狀況。

（一）財務風險分擔不足

1. 政府補貼少，運行資金短缺

民非養(yǎng)老機構的資金來源一般主要由入住費用、政府補貼組成。據調研，政府對該區(qū)的養(yǎng)老機構補貼主要有建設補貼、床位維護補貼等綜合運營補貼、綜合保險補貼以及稅收優(yōu)惠等。雖然有多項補貼，政府每月的補貼額度占Z機構整體運營費用的7%-8%，無法扭轉收支勉強平衡的局面。入住收費是機構運行資金的主要來源，但受入住率影響程度較大。在調研期間，Z機構正由于入住率下降而陷入資金困境。為擺脫資金困境，Z機構考慮過銀行貸款，但是從銀行獲得貸款門檻較高，無法獲得有效資金支持。最終，Z機構選擇了民間借貸，其負責人表示雖然民間借貸利息高于銀行貸款，卻緩解了他們資金困境。

2. 財務管理不規(guī)范，機構對資金總體把握不足

由于聘請專職財務人員需要較高的人力成本，民非養(yǎng)老機構通常采用財務外包形式，缺乏健全的財務管理制度，Z機構采用的就是個人代賬方式。個人代賬方式雖能節(jié)省成本，但較難全盤核算該機構的財務動態(tài)，無法從總體上把握機構總體的資金運轉狀況。

（二）經營風險無分擔

1. 管理過程不順暢，機構發(fā)展動力不足

Z機構負責人表示，當初進入養(yǎng)老行業(yè)是受到政府部門朋友的鼓勵，在此之前，他并沒有相關專業(yè)教育背景及運營經驗，對于機構的發(fā)展方向并沒有充分的把握。同時，Z機構大部分管理人員由負責人的親戚朋友擔任，缺少經濟、管理、心理和服務等各方面的專業(yè)知識，并不具備現(xiàn)代管理理念和能力，也缺乏養(yǎng)老機構持續(xù)運行的長遠眼光。

2. 入住率不確定，機構運營壓力大

老人入住率的高低是影響?zhàn)B老機構盈利與否的重要因素，也是機構能否實現(xiàn)資金可循環(huán)運營的重要方面。據Z機構負責人透露，想要保持盈利，入住率必須達到70%以上，低于這一水平，機構便處于虧損狀態(tài)。調研期間，Z機構正由于入住率低于70%，盈利能力大幅下降，機構運行出現(xiàn)困境;對此，機構束手無策。

（三）人力風險分擔不力

1. 政府介入效果不佳，護理人員數量難保障

Z機構擁有護理人員7人，管理人員2人。護理人員皆為女性，持有初級護理證書的有3人，中級護理證書的有2人，高級護理證書的2人。該機構護理人員專業(yè)素質能夠滿足護理需要，且后期培訓能夠跟得上。對于護理人員的培訓，初級護理由區(qū)級政府組織培訓，培訓周期為2-4次/年，中、高級護理則由省市共同組織，委托第三方專業(yè)機構培訓且承擔全部費用。但是護理人員數量不足，很多時候需要機構管理人員兼任護理人員。雖然N市開始與高校合作培養(yǎng)專業(yè)護理人員，并配套出臺了護理人員入職獎勵辦法，但實施效果不佳，專業(yè)人員仍不愿進入養(yǎng)老行業(yè)。

2. 行業(yè)協(xié)會應急式干預，養(yǎng)老服務隊伍長期供給不穩(wěn)定

Z機構護理人員工資一般在3000-4000元，且沒有參加社會保險。護理人員工作年限三年以下的有3人，三年的有3人，10年的有1人，護理人員的流動性相對較大。面對養(yǎng)老機構護理人員短缺且流動性偏大的問題，行業(yè)協(xié)會的介入表現(xiàn)為對會員養(yǎng)老機構間護理人員進行短期調劑，無法滿足養(yǎng)老服務隊伍穩(wěn)定發(fā)展的需要。

（四）責任風險分擔不利

1. 機構法律責任認知不清，行業(yè)協(xié)會指導力度小

民非養(yǎng)老機構欠缺相關法律責任意識。Z機構雖然與被服務方簽訂了入住協(xié)議等一系列涉及事故發(fā)生的責任承擔合同，但由于機構對養(yǎng)老服務提供過程中的責任認定規(guī)則不清晰，合同中許多責任條款實際為無效條款，實用性不強。與養(yǎng)老機構相比較，入住老人總是處于劣勢地位，一旦事故發(fā)生，養(yǎng)老機構仍然需要承擔責任，合同條款則顯得形同虛設。行業(yè)協(xié)會表示他們更多對養(yǎng)老機構起監(jiān)督作用，并不常涉及養(yǎng)老機構事故責任相關法律知識的普及。

2. 政府保險化機構事故責任，風險化解效果不佳

有效的突發(fā)事故應對機制，可減少養(yǎng)老機構面臨事故時的被動狀態(tài)，但Z機構負責人表示，因設施及護理人員過失而導致的事故較少，因而機構對于老人突發(fā)事故的應對機制尚未成型?，F(xiàn)有對事故的應對方法即是政府將事故責任進行了保險化，即政府統(tǒng)一組織養(yǎng)老機構與第三方保險公司簽訂綜合保險合同，但實施效果并不理想。Z機構對于政府統(tǒng)一投保的綜合險條款及索賠款項并不熟知，同時對保險的使用持完全否定的態(tài)度。原因在于事故責任認定后，雖能得到保險公司的賠付，但也會引發(fā)家屬對于機構責任的追究和更高的索賠要求，最終養(yǎng)老機構將承擔更大的損失。

綜上所述，民非養(yǎng)老機構運營風險中，政府通過綜合運營補貼分擔了一部分財務風險，但補貼總量不足;通過優(yōu)惠政策激勵護理人員質與量的提升，但作用效果有待提升;通過對老人突發(fā)事故責任風險的保險化減輕養(yǎng)老機構的被動狀態(tài)，但現(xiàn)實執(zhí)行中淪為形式化。行業(yè)協(xié)會僅參與人力風險的分擔，通過短期調配民非養(yǎng)老機構間的護理人員余缺，應急式干預護理人員的高流動性對護理服務的影響;但這僅是權宜之計，對于護理服務人員的穩(wěn)定性保障無進一步應對之策。整體而言，民非養(yǎng)老機構的運營風險主要由機構本身承擔，政府、行業(yè)協(xié)會對風險分擔不足。

四、民辦非營利養(yǎng)老機構運營風險分擔不足的原因分析

（一）風險分擔意識弱

民非養(yǎng)老機構的非營利性質本身隱藏了一定的運營風險，雖然它在養(yǎng)老服務供給中能夠提升服務效率，但也會面對志愿失靈，運行資金不足即是最主要的表現(xiàn)。面對風險承擔能力本身存在一定缺陷的民非養(yǎng)老機構，首先，政府并沒有清晰的認識到與民非養(yǎng)老機構合作過程中，風險承擔與養(yǎng)老服務供給效率之間存在一個調整區(qū)間，超出這個區(qū)間，民非養(yǎng)老機構承擔的風險越多，養(yǎng)老服務提供效率就越低。其次，行業(yè)協(xié)會作為代表養(yǎng)老機構利益的中介組織，并沒有意識到其服務、溝通的職能，沒有對民非養(yǎng)老機構運營風險的識別與分析，也沒有推動建立一套風險分擔機制。再次，民非養(yǎng)老機構直接承擔絕大部分運營風險，雖然自身承擔能力不足，但也沒有意識到構建風險化解機制，外分一些需要其他利益相關主體協(xié)助才能解決的風險，推動運營風險的化解。

（二）風險分擔主體缺位

1. 民非養(yǎng)老機構自身發(fā)育不全，承擔風險能力弱

（1）專業(yè)服務定位不清。機構的發(fā)展方向定位決定了機構具體管理活動的組織，最終影響機構的可持續(xù)發(fā)展。調研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機構的管理人員對于機構的服務定位并沒有明確認知，只是著眼于眼前的服務供給環(huán)境;對于老年人心理、老年人服務所需以及滿足需求的手段探索較少，更多只提供基礎護理服務，勉強維持經營。（2）管理能力不足。民非養(yǎng)老機構缺乏專業(yè)管理人員。目前養(yǎng)老機構大部分負責人及具體管理人員很少具備管理經驗，民非養(yǎng)老機構很難適應當前的市場環(huán)境，無法捕捉市場環(huán)境對養(yǎng)老機構的要求并進行管理嘗試，只能被動應對養(yǎng)老服務市場的基本要求。（3）服務隊伍不穩(wěn)定。護理人員的數量和質量是機構養(yǎng)老服務的重要依托，但限于資金壓力等機構本身的原因，民非養(yǎng)老機構無力維持穩(wěn)定的服務人員隊伍。（4）法律意識及知識欠缺。被服務方與機構都對于老人突發(fā)事故責任認定的法律認識不清，法律意識不足，在管理過程中沒有法律方面的咨詢或支撐，民非養(yǎng)老機構在突發(fā)事件的應對上束手無策。

2. 行業(yè)協(xié)會功能嚴重缺失，未明確風險分擔職能

N市的社會福利行業(yè)協(xié)會成立于2006年，具有明確的組織目標，即“推進服務專業(yè)化、規(guī)范化建設，提升社會福利服務從業(yè)人員素質和職業(yè)技能水平”;業(yè)務范圍中明確了其提供政策咨詢、信息交流、職業(yè)技能培訓和職業(yè)中介、機構資質評估、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務指導、維護會員機構合法權益等工作內容。但在具體執(zhí)行中，行業(yè)協(xié)會主要關注的工作內容有：護理人員初級資格證的培訓和考核認證、政策傳達與解釋、機構資質評價。從管理方向上看，行業(yè)協(xié)會的關注點主要是針對民非養(yǎng)老機構從上到下的管控，而對于需要協(xié)會從下到上的代表養(yǎng)老機構進行運營風險化解的工作內容基本不涉及，風險分擔作用不明確。

另外，調研中發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會只是由多家養(yǎng)老機構組成的一個形式架構，沒有對該行業(yè)的具體、特殊情形進行認知，其對于民非養(yǎng)老機構運行風險上的溝通、協(xié)調服務和咨詢功能不足或缺失。從溝通和咨詢職能上看，協(xié)會對民非養(yǎng)老機構的運行狀態(tài)了解甚少，面對養(yǎng)老機構遇到的法律責任風險、管理過程中的混亂狀況無法進行咨詢指導，也無法就養(yǎng)老機構的運營風險與政府部門有效溝通;政府對養(yǎng)老機構運營狀態(tài)的把握要通過其自身構建的相關網絡社交平臺以及組織季度會議。在內外資源協(xié)調上，行業(yè)協(xié)會在養(yǎng)老機構間的協(xié)調機制并未成型，外部資源的引入措施并不顯著。N市行業(yè)協(xié)會主要通過組織養(yǎng)老機構建立微信群進行資源協(xié)調，各機構通過網絡平臺自發(fā)交流，協(xié)會并未在其中發(fā)揮真正的引導作用。

3. 政府作用欠缺，風險分擔效應微弱

由于民非養(yǎng)老機構本身的性質，即使在入住率能夠保障的情況下，運行過程中仍會存在資金方面困難，表現(xiàn)在收入來源無保障、支出負擔大兩方面。首先，收入主要靠服務收費，但非營利性質決定了收費水平普遍偏低，加之入住率的影響，收入來源無保障。調研發(fā)現(xiàn)，目前政府對養(yǎng)老機構的補貼政策影響甚微，無法根本緩解養(yǎng)老機構的財務風險。而對于養(yǎng)老機構的入住率，政府并沒有采取措施分擔養(yǎng)老機構的壓力。另方面，支出負擔主要源于老人意外事故賠償。雖然政府對該風險進行了保險化處理，由保險公司提供相關的第三方責任險。但Z機構負責人表示，保險公司提供的保險不能完全滿足需要，一方面在于該保險的賠付過程繁瑣，不易操作;另一方面在于賠付金額有限;同時，還在于第三方責任險保費大部分由養(yǎng)老機構承擔，一定程度上加重了機構的負擔。

（三）風險分擔機制尚未建構

調研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機構與行業(yè)協(xié)會、政府之間存在著嚴重的信息不對稱問題，無法有效聯(lián)合以共同應對養(yǎng)老機構運行中的風險。

1. 風險分擔原則模糊

風險分擔原則是劃分風險分擔主體責任范圍的依據，明確的風險分擔原則、細化各方有能力控制的風險，能夠減少風險發(fā)生的概率。作為一項準公共物品，政府與民非機構共同合作，才能保障社會整體養(yǎng)老服務供給的質與量?，F(xiàn)實中政府、行業(yè)協(xié)會對養(yǎng)老服務風險分擔有限，究其原因在于三者就養(yǎng)老服務供給風險的分擔界限沒有明確，前二者在風險分擔上的彈性空間較大。

2. 風險分擔框架未成形

由于風險分擔意識不足以及風險分擔各主體間信息溝通不暢，政府、行業(yè)協(xié)會與民非養(yǎng)老機構并沒有就風險分擔框架達成一致。目前來看，雖然政府承擔了民非養(yǎng)老機構部分財務風險、人力風險和責任風險，行業(yè)協(xié)會也參與了部分人力風險的分擔，但是，各主體之間并沒有達成風險分擔的制度性規(guī)定，風險分擔過程中存在較大的隨意性。即風險分擔框架并未成形，對于民非養(yǎng)老機構與政府、行業(yè)協(xié)會就運營風險的識別、分擔比例、風險分擔調整方法等內容都沒有明確界定。

五、民辦非營利養(yǎng)老機構運營風險化解建議

（一）強化機構養(yǎng)老服務相關利益主體的風險分擔意識

養(yǎng)老風險在老齡化條件下是全社會都面臨的風險，政府在化解風險方面負有不可推卸的責任。民非養(yǎng)老機構分擔了政府的養(yǎng)老風險，但在獨立應對機構養(yǎng)老服務風險上存在一定困難和服務效率損失，需要養(yǎng)老服務的相關利益主體進行風險分擔。首先，政府需要意識到民非養(yǎng)老機構承擔養(yǎng)老服務風險時存在一個風險承擔度與服務效率的協(xié)調區(qū)間，積極推動風險分擔機制的建立。其次，行業(yè)協(xié)會要依照其宗旨，明晰風險分擔意識，主動識別養(yǎng)老機構運營風險，并嘗試與政府進行溝通，推動建立風險分擔機制。再次，作為養(yǎng)老服務的主體，民非養(yǎng)老機構也要樹立風險分擔的意識，積極與行業(yè)協(xié)會溝通、反饋運營風險，對于自身無法承擔的風險，尋求風險分擔的解決機制。

（二）推動風險分擔主體確位

民非養(yǎng)老機構風險分擔制度運轉的前提是風險分擔主體的功能完整、對自身職責有明確的認知。面對民非養(yǎng)老機構運行風險化解困境，風險分擔各主體職能明晰化是核心。

1. 促進民非養(yǎng)老機構健全自身功能

民非養(yǎng)老機構在運營中需要明確非營利組織的性質，確定專業(yè)性服務的定位，以此為前提確定養(yǎng)老機構在整個市場環(huán)境中的定位，對于盈利及其分配有更深入的認知;引入專業(yè)管理人員，對養(yǎng)老機構的長遠發(fā)展進行規(guī)劃;提高服務的專業(yè)性，更多考察養(yǎng)老服務市場的專業(yè)化需求，從長遠角度考慮提升機構自身能力，滿足老人對服務的需求;組織制定有效的護理服務管理、財務管理、護理人員管理、應急管理等規(guī)范，保障養(yǎng)老機構在一個穩(wěn)定、規(guī)范的軌道上運行。

2. 做實行業(yè)協(xié)會功能

在民非養(yǎng)老機構運營風險的化解上，行業(yè)協(xié)會需著重做實溝通、協(xié)調服務、咨詢的功能。行業(yè)協(xié)會作為一個養(yǎng)老機構的聯(lián)合，能夠發(fā)揮規(guī)模效應，具備單個養(yǎng)老機構不具備的專業(yè)、資源優(yōu)勢。對于養(yǎng)老機構運營中的共性問題，一方面，行業(yè)協(xié)會在養(yǎng)老機構內部需更加敏感地捕捉問題，并在會員養(yǎng)老機構之間進行內部資源的統(tǒng)籌或互助，或者就相關管理經驗進行發(fā)掘，有效解決單個養(yǎng)老機構面臨的共性問題，例如規(guī)范護理人員調配制度、推動管理制度借鑒利用等;另一方面，對于行業(yè)內部無法解決的共性問題，行業(yè)協(xié)會可發(fā)揮規(guī)模效應，集會員機構之力與政府協(xié)商，或條件允許時引入市場資源等，組織構建多方參與的風險分擔機制。

3. 加強政府作用

加強政府的作用需要在資金和政策方面進行。（1）資金方面，明確財政支持責任，多維度加大資助力度。由于民非養(yǎng)老機構收費水平較低，政府需要完善財政補償機制，加大對其資金支持力度，提高現(xiàn)有對民非養(yǎng)老機構運營補貼力度，健全養(yǎng)老機構服務定價機制，完善稅收優(yōu)惠支持;（2）政策層面，多層次細化對養(yǎng)老機構的支持政策，保障政策的可操作性。例如，針對意外事故保險形式化的現(xiàn)狀，需要繼續(xù)與保險公司談判，細化政策支持，切實解決養(yǎng)老機構的事故賠償壓力。

（三）搭建規(guī)范、合理的風險分擔機制

1. 明確風險分擔原則

結合PPP項目中使用較多的風險分擔原則、民非養(yǎng)老機構的性質、養(yǎng)老服務的高風險、低收益特征，以及目前機構運營風險分擔的現(xiàn)狀，本文認為，在民非養(yǎng)老機構運營風險的風險分擔原則選擇上應采取按照風險控制能力、風險承擔上限的原則進行責任劃分?？傮w而言，民非養(yǎng)老機構、政府、行業(yè)協(xié)會憑借其在養(yǎng)老機構運營風險控制上的優(yōu)勢，明確不同的風險承擔偏好。政府傾向于政治風險、政策調整風險、政府信譽風險等;行業(yè)協(xié)會傾向于技術風險;民非養(yǎng)老機構需要全面統(tǒng)籌化解運營風險，前二者從各自側重的層面對其進行風險分擔。鑒于民非養(yǎng)老機構、行業(yè)協(xié)會發(fā)育尚未健全，承擔風險的能力有限，需逐步強化風險分擔能力，如此，按照各主體的能力進行風險分配，一定程度上給風險分擔主體明確承擔上限，保障風險分擔主體對于所負責風險項目的控制力，而不至于各主體無法承受風險分擔壓力，使風險分擔形式化。

2. 制度化風險分擔框架

風險分擔框架明確了風險分擔的階段及內容，考慮到民非養(yǎng)老機構運營風險的現(xiàn)實狀況，多主體參與、多階段循環(huán)的風險分擔框架制度化是一個可行的選擇。由于養(yǎng)老服務的專業(yè)性以及外部環(huán)境的復雜性、變動性，信息不對稱普遍存在，風險分擔無法一次完成、責任難以長期固定，需要進行風險跟蹤，循環(huán)進行風險分析與再分擔，讓風險分擔效果更好（如圖1所示）。

圖1 民辦非營利養(yǎng)老機構風險分擔實施框架圖

（1）風險識別與分析階段。該階段需要政府、行業(yè)協(xié)會、民非養(yǎng)老機構共同對養(yǎng)老機構運營風險的進行識別，并分析風險致因，為風險責任分擔做好鋪墊。就調研來看，目前明確識別出來的風險有財務風險、經營風險、人力風險和責任風險。

（2）風險分擔階段。風險識別與分析后，按照風險控制能力、風險分擔上限的原則，對養(yǎng)老機構運營風險進行分擔劃分。本文認為，民非養(yǎng)老機構四類運營風險可進行如下的風險分擔。

① 財務風險需要三方共同承擔。針對資金不足的狀況，需要政府多方位、多層次在實質上加大財政支持力度，例如：發(fā)達國家通常為養(yǎng)老機構提供10年以上、利率在5%左右的長期貸款。行業(yè)協(xié)會也需要多方尋求資源，為養(yǎng)老機構擴大收入來源;此處行業(yè)協(xié)會處于輔助分擔的位置。針對民非養(yǎng)老機構財務管理不健全的狀況，行業(yè)協(xié)會可考慮對多家養(yǎng)老機構進行協(xié)調，采用聯(lián)合雇傭方式，即多家養(yǎng)老機構聯(lián)合雇傭一位專業(yè)的財務人員，共同分擔雇傭成本。

② 經營風險需要分工合作。管理能力不足的問題更多需要民非養(yǎng)老機構自身來承擔，但是需要行業(yè)協(xié)會對民非養(yǎng)老機構進行業(yè)務指導及管理溝通能力的培訓，保障行業(yè)協(xié)會與養(yǎng)老機構有長效的信息溝通渠道。對于入住率問題，養(yǎng)老機構本身無法獨立解決，需要政府部門強化補貼，行業(yè)協(xié)會對機構提供咨詢服務，幫助養(yǎng)老機構破解其影響入住率的關鍵點。

③ 人力風險更多需要行業(yè)內部分擔，政府處于輔助的位置上，大部分風險需要民辦養(yǎng)老機構自身以及行業(yè)協(xié)會進行分擔。政府可出臺優(yōu)惠政策、鼓勵多方合作培養(yǎng)和引導優(yōu)秀護理人員進入養(yǎng)老服務行業(yè)。民非養(yǎng)老機構首先需要明確服務定位，招聘適合其發(fā)展需要的人才;其次要強化對已有護理人員的培訓與管理。行業(yè)協(xié)會需要創(chuàng)造性的引導、幫助養(yǎng)老機構找準定位，并制定合理的發(fā)展規(guī)劃;通過強化監(jiān)督、創(chuàng)新培訓方式等手段，推動護理人員隊伍質與量的提升。

④ 責任風險需要各方通力合作。首先，責任風險的應對需要民非養(yǎng)老機構本身的法律意識以及相應的知識，也需要專業(yè)法律人士的介入幫扶。行業(yè)協(xié)會一方面可以對機構負責人進行相關法律知識的培訓，另一方面可以協(xié)會的名義專門聘請一位法律顧問，供協(xié)會會員養(yǎng)老機構咨詢，并嘗試由法律顧問聯(lián)合養(yǎng)老服務行業(yè)專業(yè)人士制定法律上有效的老人入住責任合同，減少責任風險帶給機構的負擔。其次，養(yǎng)老服務事故責任保險化的思路需要政府強化政策干預，推動保險公司改良險種設計;再有，針對參保費用問題，協(xié)會可代表機構與政府進行協(xié)調，優(yōu)化保費分擔方式。

（3）風險跟蹤與再分配階段。風險分擔階段僅就當下情境識別的風險進行了分擔，且實際具體的分擔效果無法把握，因而風險跟蹤需持續(xù)進行。為此，民非養(yǎng)老機構、行業(yè)協(xié)會與政府部門要建立信息互通制度，對于各風險分擔主體在承擔風險過程中遇到的困難進行及時溝通，及時調整風險分擔思路。同時，對于風險分擔后不斷顯現(xiàn)的未識別風險，也要再次納入風險識別、分析與分擔的流程中，進行風險分擔。

注釋：

①中華人民共和國民政部.2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2017-08-03）[2018-02-03]. http：// ww w.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170 800005382.shtml.

②中華人民共和國民政部. 三部門發(fā)布第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查成果[EB/OL].（2016- 10-09）[2018-02-03].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201610/20161000001974.shtml.

③新華網.中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告：受訪養(yǎng)老機構約三成處虧損狀態(tài)[EB/OL]. （2015-07-16） [2018-02-03]. http：//news.xinhuanet. com/fortune/2015-07/16/c_1115948921.htm.

④任猛.我國民辦非營利性養(yǎng)老機構面臨的政策困境及建議[EB/OL].（2017-6-26） [2018-02-03].http：//w ww.cqmj.org.cn/？Politi-cal/5243.html.

⑤中國老齡科學研究中心.養(yǎng)老機構“民辦公助”形同虛設[EB/OL]. （2012-1-12） [2018-02-03].http：//ww w.crca.cn/jjcy/2012- 01-12/579.html.

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（責任編輯：悠 然）

[基金項目]國家社會科學基金2017青年項目“國際比較視野下中國企業(yè)職業(yè)福利供給結構失衡問題研究”（17CGL034）。

[收稿日期]2018-12-24

[作者簡介]丁學娜（1985-），山東沂水人，博士，南京審計大學公共管理學院講師，主要從事社會福利、社會政策研究;周君婷（1996-），江蘇鹽城人，南京審計大學經濟學院本科生;張程韡（1996-），山西陽泉人，南京審計大學法學院本科生;周蕾（1997-），江蘇鹽城人，南京審計大學金融學院本科生。