行政問(wèn)責(zé)法治化的構(gòu)成要素及其現(xiàn)實(shí)面相的理性審思

[摘 要]行政問(wèn)責(zé)法治化是當(dāng)下我國(guó)行政問(wèn)責(zé)走向現(xiàn)代化的根本要求，分析行政問(wèn)責(zé)法治化的構(gòu)成要素是研究行政問(wèn)責(zé)法治化的基本前提。行政問(wèn)責(zé)法治化的構(gòu)成要素是按照現(xiàn)代法治理論對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行規(guī)范所涉及的符合法律規(guī)制要求的主要組成元素，包括結(jié)構(gòu)要素和機(jī)制要素。行政問(wèn)責(zé)法律關(guān)系中最重要的結(jié)構(gòu)要素是問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象，最主要的機(jī)制要素是問(wèn)責(zé)條件和問(wèn)責(zé)方式。這些要素的內(nèi)在邏輯聯(lián)系及實(shí)際作用效果，既與現(xiàn)代法治理論貫穿其中的程度有關(guān)，也與不同法治環(huán)境下其反映現(xiàn)實(shí)需要的程度有關(guān)。

[關(guān)鍵詞]行政問(wèn)責(zé)法治化;問(wèn)責(zé)主體;問(wèn)責(zé)對(duì)象;問(wèn)責(zé)條件;問(wèn)責(zé)方式

[中圖分類號(hào)]D922.1???? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A???? [文章編號(hào)]1672-1071（2019）01-0076-07

現(xiàn)代法治的內(nèi)涵集中表現(xiàn)為體現(xiàn)多數(shù)人意志和利益的“眾人之治”，其核心要義是良法善治。行政問(wèn)責(zé)法治化是一個(gè)體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志、追究公權(quán)力不當(dāng)或非法行使的責(zé)任、維護(hù)公眾權(quán)利或公民權(quán)利的過(guò)程。[1]行政問(wèn)責(zé)法治化的構(gòu)成要素是指按照現(xiàn)代法治理論對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行規(guī)范所涉及的符合法律規(guī)制要求的主要組成元素，主要包括結(jié)構(gòu)要素和機(jī)制要素。這些要素的內(nèi)在邏輯聯(lián)系及實(shí)際作用效果，既與現(xiàn)代法治理論貫穿其中的程度有關(guān)，也與不同法治環(huán)境下其反映現(xiàn)實(shí)需要的程度有關(guān)。

行政問(wèn)責(zé)法治化的結(jié)構(gòu)要素是指符合現(xiàn)代法治要求的構(gòu)成行政問(wèn)責(zé)法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)主體類型，在行政問(wèn)責(zé)法律關(guān)系中最重要的結(jié)構(gòu)要素包括問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象。在現(xiàn)代法治化視域下，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象的性質(zhì)和界定都離不開(kāi)權(quán)利本位這個(gè)現(xiàn)代法治的本初要求，而且從群體性權(quán)利需求和個(gè)體性權(quán)利需求[2]及其現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)的角度分析更加有利于對(duì)問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象認(rèn)識(shí)的深入。

行政問(wèn)責(zé)法治化的機(jī)制要素是指符合現(xiàn)代法治要求的推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)順利、有效進(jìn)行的機(jī)理性、制度性的必要組成元素，在現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)法律關(guān)系中最主要的機(jī)制要素包括兩個(gè)方面：?jiǎn)栘?zé)條件和問(wèn)責(zé)方式。問(wèn)責(zé)條件的設(shè)置又包括問(wèn)責(zé)事由和問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，問(wèn)責(zé)方式的構(gòu)建又包括問(wèn)責(zé)形式和問(wèn)責(zé)程序。作為機(jī)制性要素，在分析問(wèn)責(zé)條件和問(wèn)責(zé)方式時(shí)從法制完備的角度深入更有利于體現(xiàn)機(jī)制的要求，而且從法制完備的實(shí)質(zhì)性和形式性的關(guān)系[3]并結(jié)合當(dāng)下法治實(shí)踐環(huán)境去理解也更加有利于看清行政問(wèn)責(zé)機(jī)制要素存在的問(wèn)題或完善的路徑。

以下就行政問(wèn)責(zé)法治化構(gòu)成要素中屬于結(jié)構(gòu)要素的問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象以及屬于機(jī)制要素的問(wèn)責(zé)條件、問(wèn)責(zé)方式的法理內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)面相進(jìn)行理性分析。

一、問(wèn)責(zé)主體及其現(xiàn)實(shí)架構(gòu)

行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體是指依法享有和行使問(wèn)責(zé)職權(quán)、承擔(dān)問(wèn)責(zé)義務(wù)和責(zé)任的特定組織或個(gè)人。首先，行政問(wèn)責(zé)法治化建設(shè)要求行政問(wèn)責(zé)主體必須是依法設(shè)立或認(rèn)可的，即行政問(wèn)責(zé)的主體在實(shí)質(zhì)上是反映多數(shù)人的意志和利益的、在實(shí)體上是明確的而不是約定俗成的;其次，行政問(wèn)責(zé)主體在享有和行使問(wèn)責(zé)職權(quán)的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和由此產(chǎn)生的責(zé)任。從當(dāng)前民主制度的發(fā)展和多數(shù)國(guó)家問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的現(xiàn)狀看，多數(shù)包括的組織有：權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，[4]個(gè)人主要表現(xiàn)為廣大社會(huì)公眾、新聞機(jī)構(gòu)。因?yàn)榉ㄖ位男姓?wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體體現(xiàn)的是一種國(guó)家行為，行使的是一種公權(quán)性質(zhì)的職權(quán)，依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的有力保障，所以問(wèn)責(zé)主體的直接表現(xiàn)形式主要是組織，其次是組成社會(huì)公眾的個(gè)人，且個(gè)人的行政問(wèn)責(zé)職能的實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)組織達(dá)到的。

1. 組織性的行政問(wèn)責(zé)主體。所謂組織性的行政問(wèn)責(zé)主體是指有法定的內(nèi)部組織形式且發(fā)揮問(wèn)責(zé)職能主要是通過(guò)組織體來(lái)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)責(zé)主體。從權(quán)利本位角度看，作為組織的行政問(wèn)責(zé)主體其設(shè)置和運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理更多的應(yīng)該體現(xiàn)權(quán)利本位的群體性要求，兼顧的應(yīng)該是權(quán)利本位的個(gè)體性要求。擁有公權(quán)性職權(quán)的組織必須要體現(xiàn)權(quán)利本位的要求，但這種權(quán)利本位的要求不是簡(jiǎn)單的一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾中的個(gè)人權(quán)利本位的疊加，而是這個(gè)社會(huì)公眾的群體性權(quán)利本位的體現(xiàn)，既這個(gè)權(quán)利本位的要求是一定范圍內(nèi)社會(huì)公眾的權(quán)利需求的最大公約數(shù)，而不是直接累加的總和，實(shí)質(zhì)上是多數(shù)人的意志和利益的民主表達(dá)的結(jié)果。針對(duì)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體，群體性權(quán)利本位的要求主要有兩個(gè)方面，一是這個(gè)群體的意志和利益問(wèn)責(zé)主體必須予以最大程度的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，二是一切有可能危及該群體意志和利益的其他組織或個(gè)人問(wèn)責(zé)主體都必須予以最大程度的監(jiān)督和糾正。這里的群體概念可以是指一個(gè)國(guó)家、也可以指一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門、一個(gè)機(jī)構(gòu)等等。所以群體性權(quán)利本位要求的兩個(gè)方面實(shí)質(zhì)上集中了一個(gè)問(wèn)題，那就是作為行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體，無(wú)論是在系統(tǒng)內(nèi)部、還是在系統(tǒng)外部，其與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間甚至與利益相關(guān)部門之間都必須遵循權(quán)力相互制約的要求，否則監(jiān)督很難有實(shí)效、問(wèn)責(zé)很難有公信。相反，若主要從個(gè)體性權(quán)利本位的角度出發(fā)，則行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體的職能的發(fā)揮將是碎片化的，合法性、穩(wěn)定性和權(quán)威性難以體現(xiàn)，且易被優(yōu)勢(shì)個(gè)體利用，催生新的不公，最終損及行政問(wèn)責(zé)的公信力。

現(xiàn)代民主國(guó)家中，符合現(xiàn)代法治要求且能夠體現(xiàn)以上問(wèn)責(zé)權(quán)力制約的問(wèn)責(zé)主體的組織形式主要有代議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。（1）代議機(jī)關(guān)。代議機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的問(wèn)責(zé)主體。代議機(jī)關(guān)是現(xiàn)代民主社會(huì)中最能直接體現(xiàn)多數(shù)人意志和利益的國(guó)家機(jī)關(guān)，這也決定了代議機(jī)關(guān)具有最高的合法性，所以在一定意義上說(shuō)是一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，最高代議機(jī)關(guān)就是一個(gè)國(guó)家最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度就是如此。代議機(jī)關(guān)可以通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政問(wèn)責(zé)行為，但作為行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體，其最重要的體現(xiàn)是作為民意的直接代表可以直接要求行政機(jī)關(guān)按要求匯報(bào)事項(xiàng)、直接對(duì)相關(guān)行政部門或執(zhí)行人進(jìn)行質(zhì)詢、彈劾、罷免等等，這個(gè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的過(guò)程。（2）司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)也是獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的問(wèn)責(zé)主體。司法機(jī)關(guān)成為行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體，是由其性質(zhì)和職能決定的。民主制度下的司法機(jī)關(guān)應(yīng)該是民意機(jī)構(gòu)直接產(chǎn)生或通過(guò)特定程序間接產(chǎn)生的，能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志和利益這一根本屬性;司法機(jī)關(guān)的職能主要是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力糾正社會(huì)扭曲、化解社會(huì)矛盾，恢復(fù)符合多數(shù)人意志和利益的社會(huì)秩序，司法機(jī)關(guān)的這一職能在行政系統(tǒng)中對(duì)特定問(wèn)責(zé)關(guān)系的作用就是行政問(wèn)責(zé)主體作用的具體表現(xiàn)形式。（3）行政機(jī)關(guān)。相對(duì)于代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在行政問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)主體作用的發(fā)揮主要是通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置達(dá)到的，所以行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)主體是相對(duì)獨(dú)立的，按照問(wèn)責(zé)主體相互制約的基本要求，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)的制度效力是低于代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的，其實(shí)際效果的好壞與行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間利益關(guān)聯(lián)度的大小有關(guān)，一般情況下利益關(guān)聯(lián)度與實(shí)際效果成負(fù)相關(guān);其實(shí)際效果的好壞還與行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)的公開(kāi)度有關(guān)，一般情況下公開(kāi)度與實(shí)際效果成正相關(guān)。

2. 個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)主體。所謂個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體是指法定國(guó)家機(jī)關(guān)外的符合法律規(guī)定的由個(gè)人或由個(gè)人組成的團(tuán)體對(duì)行政部門或其執(zhí)行人進(jìn)行問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體。從權(quán)利本位角度看，個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體的作用機(jī)理和效果應(yīng)更多地反映權(quán)利本位的個(gè)體性要求，而兼顧權(quán)利本位的群體性要求。無(wú)論是個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體中的個(gè)人還是由個(gè)人組成的團(tuán)體，其問(wèn)責(zé)的最直接動(dòng)力首先是其個(gè)體性權(quán)利本位的需要，其次是群體性權(quán)利本位的需要，因?yàn)閭€(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)一般都處于自發(fā)問(wèn)責(zé)狀態(tài)，即便是個(gè)人組成的團(tuán)體的問(wèn)責(zé)其組織性與法定國(guó)家機(jī)關(guān)明確的問(wèn)責(zé)職責(zé)相比也相去甚遠(yuǎn)，之所以能夠推動(dòng)問(wèn)責(zé)多與自身切實(shí)利益有密切關(guān)系，即便是一個(gè)團(tuán)體也更多體現(xiàn)的是自身利益趨同的個(gè)體的集合。正是由于個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體對(duì)自身利益的關(guān)注度高，所以其問(wèn)責(zé)對(duì)象也多集中于與其利益直接關(guān)聯(lián)的組織和個(gè)人。個(gè)體性權(quán)利本位的要求在個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體問(wèn)責(zé)上的集中體現(xiàn)就是：?jiǎn)栘?zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間的利益關(guān)聯(lián)度越高問(wèn)責(zé)的動(dòng)力就越大，問(wèn)責(zé)主體對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的事務(wù)了解得越多、越真實(shí)問(wèn)責(zé)的效果就越好。當(dāng)然，若使個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)發(fā)揮更加積極的作用，就必須擴(kuò)大利益共鳴空間和強(qiáng)度，一是要擴(kuò)大利益趨同的主體的數(shù)量和范圍，二是要增強(qiáng)利益趨同的個(gè)體之間的組織性和提升由個(gè)體組成的團(tuán)體的問(wèn)責(zé)能力。所有這些問(wèn)責(zé)積極性的實(shí)現(xiàn)，從法治建設(shè)的角度看要尤其突出三個(gè)方面：一是要保障知情權(quán)，因?yàn)橹挥兄椴拍軐徱暋⒉拍馨l(fā)現(xiàn)，問(wèn)責(zé)才有前提，尤其針對(duì)相對(duì)弱勢(shì)的個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體來(lái)說(shuō)保障其知情權(quán)意義更加明顯;二是要保障表達(dá)權(quán)，因?yàn)閭€(gè)體性行政問(wèn)責(zé)組織性相對(duì)薄弱，所以個(gè)體借助新聞媒體等等發(fā)出聲音擴(kuò)大影響就顯得更為重要，這是個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)得以成行的關(guān)鍵環(huán)節(jié);三是要保障參與權(quán)，因?yàn)閭€(gè)體性行政問(wèn)責(zé)最終主要通過(guò)特定問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，其問(wèn)責(zé)具有相對(duì)間接性，所以若使問(wèn)責(zé)不被延誤、不被歪曲，保障個(gè)體性行政問(wèn)責(zé)主體在相應(yīng)問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)中的參與權(quán)是確保問(wèn)責(zé)效果的重要因素。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，公民的權(quán)利意識(shí)在不斷深化，同時(shí)對(duì)國(guó)家發(fā)展的責(zé)任意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中的表現(xiàn)就是個(gè)體性問(wèn)責(zé)主體越來(lái)越成為民主國(guó)家中推動(dòng)問(wèn)責(zé)進(jìn)步、保證問(wèn)責(zé)效果的重要力量。從當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展現(xiàn)狀看，最主要的可歸納為社會(huì)公眾和新聞機(jī)構(gòu)這兩個(gè)問(wèn)責(zé)主體。（1）社會(huì)公眾。這里的社會(huì)公眾作為問(wèn)責(zé)主體主要是通過(guò)特定的個(gè)體或不特定的多數(shù)個(gè)體組成的集體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。特定的個(gè)體進(jìn)行問(wèn)責(zé)主要是基于特定個(gè)體權(quán)利受到侵害，為了恢復(fù)自身權(quán)利而對(duì)行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)行人進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和申訴，所以特定個(gè)體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)對(duì)象往往是相對(duì)明確的，問(wèn)責(zé)事由和內(nèi)容往往也是相對(duì)具體的，且問(wèn)責(zé)的過(guò)程和結(jié)果需要依賴于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行。特定個(gè)體問(wèn)責(zé)因其自身力量相對(duì)單薄而不易引起重視，或因其特定個(gè)人利益需求的狹隘性而難以得到廣泛的支持，這是特定個(gè)體問(wèn)責(zé)作用發(fā)揮面臨的主要瓶頸，除了特定個(gè)人的努力外，更重要的是通過(guò)制度的設(shè)計(jì)來(lái)提高問(wèn)責(zé)的能力和效果，因?yàn)橐?guī)范的制度是特定個(gè)體增強(qiáng)問(wèn)責(zé)力量的平臺(tái)和保障。不特定的多數(shù)個(gè)體組成的集體的問(wèn)責(zé)主要是基于集體共同關(guān)心的與各自直接或間接利益息息相關(guān)的權(quán)利受到侵害，為了恢復(fù)共同認(rèn)同的權(quán)利而對(duì)行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)行人進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和申訴，所以不特定的多數(shù)個(gè)體組成的集體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)對(duì)象既有明確的、也有相對(duì)難以界定的，問(wèn)責(zé)的事由和內(nèi)容既有具體的、也有抽象的，且問(wèn)責(zé)的過(guò)程和結(jié)果也需要依賴于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行。不特定的多數(shù)個(gè)體組成的集體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的主要瓶頸在于如何有效地確定問(wèn)責(zé)對(duì)象、統(tǒng)一問(wèn)責(zé)事由和內(nèi)容，從而使問(wèn)責(zé)得以順利進(jìn)行。不特定的多數(shù)個(gè)體組成的集體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的最大優(yōu)勢(shì)在于能夠充分體現(xiàn)力量、能夠迅速贏得重視和支持?？朔款i的主要路徑是國(guó)家必須設(shè)計(jì)出有利于聚集民意、表達(dá)民聲的體制機(jī)制，從而使多數(shù)人的智慧和力量得以有效發(fā)揮，以避免一盤散沙。（2）新聞機(jī)構(gòu)。這里的新聞機(jī)構(gòu)不是指的作為政府組成部分的新聞管理機(jī)構(gòu)，而是指按照企業(yè)法人要求建立起來(lái)的按照市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行新聞媒體事業(yè)的具有相對(duì)獨(dú)立人格的機(jī)構(gòu)。由于這類新聞機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體性質(zhì)，在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為與普通個(gè)人、企業(yè)相同的民事主體身份，其與行政機(jī)關(guān)不同，行為不具有公權(quán)性質(zhì)、不直接體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力，從性質(zhì)上講，與特定的個(gè)體或以不特定的多數(shù)個(gè)體組成的團(tuán)體具有相同性，所以可以歸并為個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)主體。不過(guò)在從事行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，其與特定的個(gè)體或以不特定的多數(shù)個(gè)體組成的團(tuán)體在問(wèn)責(zé)的動(dòng)力來(lái)源上，雖然主要都是反映權(quán)利本位的個(gè)體性要求，而兼顧權(quán)利本位的群體性要求，但新聞機(jī)構(gòu)反映權(quán)利本位的個(gè)體性要求是通過(guò)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中的利益得失或盈虧?rùn)C(jī)制來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的，為追求新聞經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的最大化而對(duì)行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)行人進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢，而特定個(gè)體或以不特定的多數(shù)個(gè)體組成的團(tuán)體則主要是在權(quán)利受到侵害，為了恢復(fù)自身權(quán)利而對(duì)行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)行人進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和申訴。所以對(duì)于新聞機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，完善新聞媒體市場(chǎng)化運(yùn)作的體制機(jī)制、保障公平公正的合法競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境從而促進(jìn)其自身利益的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)，是其積極發(fā)揮監(jiān)督作用、推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵所在。

二、問(wèn)責(zé)對(duì)象及其現(xiàn)實(shí)界定

行政問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)對(duì)象是指在法律規(guī)定和認(rèn)可的前提下對(duì)行政問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)督、質(zhì)詢和申訴等行為負(fù)有回應(yīng)、擔(dān)責(zé)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)行人。行政問(wèn)責(zé)對(duì)象既可以是行政機(jī)關(guān)，即組織性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象，也可以是行政事務(wù)的執(zhí)行人，即個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為組織且以組織的名義作出不對(duì)或不當(dāng)行為時(shí)，其必須承擔(dān)相應(yīng)被問(wèn)責(zé)的責(zé)任，當(dāng)然行政機(jī)關(guān)成為問(wèn)責(zé)對(duì)象時(shí)，其決策者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行政事務(wù)的執(zhí)行人包括領(lǐng)導(dǎo)干部和普通職工，若違背相應(yīng)規(guī)定作出不對(duì)或不當(dāng)行為，其必須承擔(dān)相應(yīng)被問(wèn)責(zé)的責(zé)任。從問(wèn)責(zé)對(duì)象的構(gòu)成和問(wèn)責(zé)責(zé)任的落實(shí)看，作為個(gè)體的行政事務(wù)執(zhí)行人承擔(dān)問(wèn)責(zé)責(zé)任的可能性和數(shù)量要大于作為組織的行政機(jī)關(guān)。從權(quán)利本位的角度看，因?yàn)樽鳛閭€(gè)體的行政事務(wù)的執(zhí)行人是行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的主體，而行政機(jī)關(guān)占的比例相對(duì)較小，所以在問(wèn)責(zé)機(jī)制制度的設(shè)置時(shí)應(yīng)以個(gè)體性權(quán)利需求為主，而以群體性權(quán)利需求為輔。具體從行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的不同類型和層次來(lái)說(shuō)，主要分為以下幾個(gè)方面。

1. 組織性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為組織且以組織的名義作出不對(duì)或不當(dāng)行為時(shí)，其必須承擔(dān)相應(yīng)被問(wèn)責(zé)的責(zé)任，此行政機(jī)關(guān)便是組織性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。行政機(jī)關(guān)成為行政問(wèn)責(zé)對(duì)象其基本依據(jù)是行政機(jī)關(guān)是國(guó)家法定的執(zhí)行法律法規(guī)、履行行政職責(zé)的機(jī)關(guān)，向人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，更具體說(shuō)，向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。從權(quán)利本位的角度看，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行為是組織性行為，集體決策、組織實(shí)施，所以在行政問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)理上應(yīng)以考慮權(quán)利本位的群體性需要為主，以權(quán)利本位的個(gè)體性為輔，以利于組織職能的行使和發(fā)揮。組織性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)問(wèn)責(zé)責(zé)任的形式和要求，一般應(yīng)該具有“雙罰性”，既作為組織的行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)責(zé)任，但作為組織行為的決策者即機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在一定的條件下也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2. 個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行政事務(wù)的執(zhí)行人包括領(lǐng)導(dǎo)干部和普通職工，若違背相應(yīng)規(guī)定作出不對(duì)或不當(dāng)行為，其必須承擔(dān)相應(yīng)被問(wèn)責(zé)的責(zé)任，此行政事務(wù)執(zhí)行人即是個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。行政事務(wù)執(zhí)行人之所以要承擔(dān)相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)責(zé)任，主要依據(jù)是其行使的是國(guó)家賦予的行政職權(quán)，是一種公權(quán)力，不僅受相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要受到人民的監(jiān)督。個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中的體制機(jī)制的設(shè)置，應(yīng)與個(gè)體行使職能和接受監(jiān)督的形式和性質(zhì)相一致，應(yīng)該以權(quán)利本位的個(gè)體性需求為主，而以權(quán)利本位的群體性需求為輔，這樣既有利于個(gè)體間的相互監(jiān)督，也有利于行政問(wèn)責(zé)責(zé)任的有效承擔(dān)。

從人民授予的權(quán)力必須接受人民的監(jiān)督、使用納稅人的錢就必須對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的角度看，所有行政機(jī)關(guān)及其行政事務(wù)執(zhí)行人都應(yīng)該接受行政問(wèn)責(zé)而成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。[5]但從不同的行政事務(wù)執(zhí)行人在行政決策中地位的高低、在行政執(zhí)行中作用的大小，以及行政問(wèn)責(zé)資源的有限性和使用的效益性，在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中對(duì)不同的行政事務(wù)執(zhí)行人問(wèn)責(zé)的要求是存在很大差距的?？傮w來(lái)說(shuō)，從權(quán)責(zé)統(tǒng)一、提高效益的角度看，可以分為以下幾種具體情形：（1）從干群關(guān)系來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)于普通職工是主要的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)單位和部門的有一定決策權(quán)和決定權(quán)的成員，而普通職工主要是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策和決定的事務(wù)的具體執(zhí)行者。（2）從職務(wù)層級(jí)來(lái)看，上級(jí)相對(duì)于下級(jí)來(lái)說(shuō)上級(jí)是主要的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部的科層結(jié)構(gòu)中下級(jí)服從上級(jí)是基本的行政原則，而且上級(jí)具有下級(jí)所沒(méi)有的更重要的行政決策權(quán)。（3）從決策機(jī)制來(lái)看，一般情況下主要負(fù)責(zé)人或者正職相對(duì)于一般決策者和副職是主要的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。但這要分別不同的決策機(jī)制。行政機(jī)關(guān)一般實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在這種機(jī)制下首長(zhǎng)或正職是主要的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象理所當(dāng)然。但在實(shí)行一人一票的決策機(jī)制下，就決策本身來(lái)說(shuō)決策集體中的每一個(gè)人都應(yīng)是行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。

無(wú)論是組織性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象還是個(gè)體性的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象，在具體的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，因?yàn)榇嬖谥鴨?wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象所處機(jī)制構(gòu)成的關(guān)系不同，權(quán)利本位的體現(xiàn)也有所不同，主要有兩類關(guān)系：一是同體問(wèn)責(zé)，即問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象共處職能關(guān)聯(lián)度高且利益趨同性強(qiáng)的同一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，其監(jiān)督的制衡性相對(duì)較弱，為了盡可能激發(fā)起行政問(wèn)責(zé)的積極性，在問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)置中應(yīng)更多地考慮權(quán)利本位的個(gè)體性需求，以便在相對(duì)統(tǒng)一的系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建相對(duì)直接的利益制約關(guān)系。二是異體問(wèn)責(zé)，即問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象處在職能關(guān)聯(lián)度低且利益趨同性弱的相對(duì)獨(dú)立的不同系統(tǒng)中，其監(jiān)督的制衡性基礎(chǔ)較好，為了促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)更有效益，在問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)置中應(yīng)更多地考慮權(quán)利本位的群體性需求，以提高行政問(wèn)責(zé)在社會(huì)公眾中的公信力。

三、問(wèn)責(zé)條件及其現(xiàn)實(shí)設(shè)置

行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)條件主要是分析在現(xiàn)代法治理念下什么情況要問(wèn)責(zé)、什么程度才問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，即問(wèn)責(zé)條件涉及到問(wèn)責(zé)依據(jù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，是行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容合法性的直接體現(xiàn)和關(guān)鍵所在，盡管其內(nèi)容要有一定的表現(xiàn)形式，但其合法性的基礎(chǔ)在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志和利益，所以在理解行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)條件時(shí)應(yīng)該結(jié)合法制完備的要求，而且以法制完備的實(shí)質(zhì)性為主、以法制完備的形式性為輔。

1. 問(wèn)責(zé)事由。行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)事由是指應(yīng)該受到問(wèn)責(zé)的不當(dāng)行政事務(wù)的范圍。理論上講，廣義上的問(wèn)責(zé)事由應(yīng)該指的是所有不當(dāng)行政行為，無(wú)論是否已違反國(guó)家法律規(guī)定，也無(wú)論該行政行為的性質(zhì)和執(zhí)行者，只要有不當(dāng)行為，都得接受問(wèn)責(zé)。[6]但在實(shí)踐中，這種廣義上的問(wèn)責(zé)事由的理解會(huì)帶來(lái)具體的問(wèn)責(zé)執(zhí)行上的混亂，從而模糊問(wèn)責(zé)的邊界、弱化問(wèn)責(zé)的價(jià)值、影響問(wèn)責(zé)的效果、降低問(wèn)責(zé)的權(quán)威。首先，已有的行政上的違法犯罪行為應(yīng)不應(yīng)該納入問(wèn)責(zé)范圍、作為問(wèn)責(zé)事由？若納入問(wèn)責(zé)范圍、作為問(wèn)責(zé)事由，則行政問(wèn)責(zé)就是一切行政違法犯罪行為的總稱，這樣，要么行政違法犯罪行為可以由行政問(wèn)責(zé)行為取代，要么已有的絕大部分行政問(wèn)責(zé)行為都失去了分類研究的意義，因?yàn)樾姓幜P、職務(wù)犯罪等等都有了相對(duì)成熟的學(xué)科和研究，總之，行政問(wèn)責(zé)將在很大程度上失去其存在的價(jià)值和研究的必要。所以行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)事由應(yīng)該是排除已有行政違法犯罪行為之外的不當(dāng)行政行為，包括不履行或不正確履行的行政行為。其次，是否是行政主體的不當(dāng)?shù)乃季S也要納入問(wèn)責(zé)范圍、作為問(wèn)責(zé)事由。一般認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任應(yīng)該涉及到法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任等，而政治責(zé)任、道德責(zé)任難免涉及到政治思想和道德修養(yǎng)，很多屬于人的思維的范疇。而現(xiàn)代法治的一個(gè)基本理念就是主張法律調(diào)整人的行為、不調(diào)整人的思想，思想的無(wú)形性、不確定性、難確認(rèn)性使法律處罰結(jié)果的正當(dāng)性難以保證，甚至產(chǎn)生冤假錯(cuò)案。所以，行政問(wèn)責(zé)若要走向法治化，就必須秉持現(xiàn)代法治的基本理念，問(wèn)責(zé)事由只能是行為而不能是思維。

從法制完備的法治化要求看，問(wèn)責(zé)事由在滿足法制完備的形式性要求即要以法律條文的形式清晰準(zhǔn)確的表達(dá)出來(lái)以體現(xiàn)法律的公開(kāi)性的同時(shí)，更重要的是要滿足法制完備的實(shí)質(zhì)性要求即條文的內(nèi)容必須是多數(shù)人意志和利益的體現(xiàn)，因?yàn)橹挥信c行政行為有關(guān)聯(lián)的多數(shù)人自己才最能認(rèn)識(shí)到何種行政行為應(yīng)納入問(wèn)責(zé)事由范圍從而才能現(xiàn)實(shí)地、更好地體現(xiàn)和維護(hù)自己的利益和意志。法制完備的實(shí)質(zhì)性對(duì)問(wèn)責(zé)事由設(shè)置的現(xiàn)實(shí)要求是：首先，問(wèn)責(zé)事由的界定必須由代議制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生或由代議制機(jī)構(gòu)通過(guò)法律明確授權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，而不應(yīng)該是某個(gè)團(tuán)體甚至個(gè)別人意志的體現(xiàn)。其次，即便是出現(xiàn)特殊情形，也必須經(jīng)過(guò)由代議制機(jī)構(gòu)或由代議制機(jī)構(gòu)授權(quán)的機(jī)構(gòu)制定的程序并按照程序認(rèn)定，以避免問(wèn)責(zé)事由產(chǎn)生的隨意性，維護(hù)行政問(wèn)責(zé)的公信力和權(quán)威性。

2. 問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。行政問(wèn)責(zé)法治化所指的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是指行政行為應(yīng)受問(wèn)責(zé)時(shí)其不當(dāng)性必須達(dá)到的嚴(yán)重程度。問(wèn)責(zé)事由范圍確定后，并非此范圍內(nèi)的所有不當(dāng)行政行為都必須受到具體的行政問(wèn)責(zé)，而是這個(gè)范圍內(nèi)的不當(dāng)行政行為達(dá)到法定問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)后才能啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)，而在此標(biāo)準(zhǔn)之下的行政行為即使不當(dāng)也應(yīng)免受行政問(wèn)責(zé)?？梢?jiàn)，行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是行政問(wèn)責(zé)是否啟動(dòng)的界限，其重要性不言而喻。行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有兩種表現(xiàn)形式：定量和定性。首先，定量是指不當(dāng)行政行為的不當(dāng)程度是可以用數(shù)量來(lái)衡量和表述的，如財(cái)物的損失等可以用金錢的數(shù)量來(lái)衡量。不過(guò)定量的最低數(shù)目要求是多數(shù)人意志的體現(xiàn)而不是少數(shù)人或個(gè)別人的主觀臆斷。其次，定性是指不當(dāng)行政行為的不當(dāng)程度只能定性描述，而沒(méi)有具體數(shù)量可以衡量。定性化的表述在具體運(yùn)用過(guò)程中不易把握，且容易受非法治因素的干擾，所以定性表述在多數(shù)群眾約定俗成的條件下容易形成共識(shí)，而在特殊情況下不能形成共識(shí)時(shí)，必須通過(guò)民主機(jī)制對(duì)具體問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)提供一個(gè)有說(shuō)服力、有操作性的明確依據(jù)或產(chǎn)生依據(jù)的規(guī)范程序。

從法制完備的法治化要求看，行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)除了要體現(xiàn)法制完備的形式性要求即必須有公開(kāi)的定量或定性的表述外，更重要的是必須突出法制完備的實(shí)質(zhì)性要求，即問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的定量或定性的表述都必須是與行政行為相關(guān)聯(lián)的多數(shù)人的意志和利益的體現(xiàn)，在具體實(shí)踐中就是必須是代議制機(jī)構(gòu)或代議制機(jī)構(gòu)授權(quán)的機(jī)構(gòu)依法產(chǎn)生的定量標(biāo)準(zhǔn)或定性標(biāo)準(zhǔn)，即便是特殊情況下也必須按照代議制機(jī)構(gòu)或代議制機(jī)構(gòu)授權(quán)的機(jī)構(gòu)依法設(shè)定的程序來(lái)解決，避免小團(tuán)體或個(gè)別人主觀臆斷，從而影響行政問(wèn)責(zé)的公正性。

四、問(wèn)責(zé)方式及其現(xiàn)實(shí)構(gòu)建

行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)方式主要是分析在現(xiàn)代法治理念下問(wèn)責(zé)類型如何設(shè)置、問(wèn)責(zé)過(guò)程如何規(guī)范的問(wèn)題，即問(wèn)責(zé)方式是相對(duì)于問(wèn)責(zé)內(nèi)容且為內(nèi)容服務(wù)的問(wèn)責(zé)的具體外在表現(xiàn)形式，相對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容來(lái)說(shuō)明顯具有表面化、工具性的特征，盡管問(wèn)責(zé)內(nèi)容（如問(wèn)責(zé)條件）的合法性的根本在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志和利益，但作為問(wèn)責(zé)內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的形式和步驟必須關(guān)注問(wèn)責(zé)方式的科學(xué)性、合理性、實(shí)效性，所以在理解行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)方式時(shí)應(yīng)該結(jié)合法制完備的要求，而且以法制完備的形式性為主、以法制完備的實(shí)質(zhì)性為輔，即尤其強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)方式的科學(xué)性、合理性和實(shí)效性。

1. 問(wèn)責(zé)形式。這里的問(wèn)責(zé)形式指的是根據(jù)需要設(shè)置的行政問(wèn)責(zé)的類型。形式是為內(nèi)容服務(wù)的，所以基于行政問(wèn)責(zé)的理念、目的、效果等等，問(wèn)責(zé)類型的設(shè)置也不一樣。此處主要介紹三種類型的問(wèn)責(zé)形式。一是基于制約的問(wèn)責(zé)理念，行政問(wèn)責(zé)可以分為自律性問(wèn)責(zé)和他律性問(wèn)責(zé)。所謂自律性問(wèn)責(zé)是指問(wèn)責(zé)制度的設(shè)計(jì)主要是基于問(wèn)責(zé)對(duì)象的主觀意愿而展開(kāi)的，即問(wèn)責(zé)對(duì)象自我主觀認(rèn)為自身的行政行為有不當(dāng)或不對(duì)之處并造成負(fù)面影響且主動(dòng)通過(guò)責(zé)任的自我承擔(dān)是削減或糾正不當(dāng)或不對(duì)行政行為造成負(fù)面影響的必要條件，從而主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，典型的自律性問(wèn)責(zé)實(shí)踐是引咎辭職制度，自律性問(wèn)責(zé)對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的擔(dān)當(dāng)素質(zhì)要求較高、而對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象權(quán)力制約的制度性要求較低。所謂他律性問(wèn)責(zé)是指問(wèn)責(zé)制度的設(shè)計(jì)主要是基于對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象權(quán)力的制約而展開(kāi)的，即問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)自身不當(dāng)或不對(duì)行政行為造成的負(fù)面影響的責(zé)任承擔(dān)主要不是基于問(wèn)責(zé)對(duì)象的主觀意愿，而是基于權(quán)力制約的理念而設(shè)計(jì)的獨(dú)立于問(wèn)責(zé)對(duì)象之外的問(wèn)責(zé)力量的評(píng)價(jià)或決定，該評(píng)價(jià)或決定是問(wèn)責(zé)對(duì)象是否要承擔(dān)責(zé)任或承擔(dān)多大責(zé)任的主要依據(jù)，典型的他律性問(wèn)責(zé)實(shí)踐是彈劾制度。他律性問(wèn)責(zé)對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象權(quán)力制約的制度性要求較高、而對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的擔(dān)當(dāng)素質(zhì)要求較低。二是基于問(wèn)責(zé)的目的要求，行政問(wèn)責(zé)可以分為預(yù)防性問(wèn)責(zé)和懲罰性問(wèn)責(zé)，當(dāng)然這種分類是相對(duì)的，因?yàn)閺囊欢ㄒ饬x上講所有問(wèn)責(zé)結(jié)果都既具有預(yù)防性也具有懲罰性，這里只是相對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果具有預(yù)防性或懲罰性的程度和關(guān)聯(lián)度而言進(jìn)行的分類。所謂預(yù)防性問(wèn)責(zé)是指行政問(wèn)責(zé)主要是基于對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的訓(xùn)誡和對(duì)其他同類行政執(zhí)行人的警示而展開(kāi)的，其教育意義大于懲罰意義，一般運(yùn)用于造成負(fù)面影響較小的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，典型的預(yù)防性問(wèn)責(zé)實(shí)踐有通報(bào)、誡勉談話等;所謂懲罰性問(wèn)責(zé)是指行政問(wèn)責(zé)主要是基于對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的懲處而展開(kāi)的，其懲罰意義大于教育意義，一般運(yùn)用于造成負(fù)面影響較大的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，典型的懲罰性問(wèn)責(zé)實(shí)踐有撤職、開(kāi)除等。三是基于問(wèn)責(zé)的機(jī)制結(jié)構(gòu)，行政問(wèn)責(zé)可以分為同體性問(wèn)責(zé)和異體性問(wèn)責(zé)。所謂同體性問(wèn)責(zé)是指行政問(wèn)責(zé)的主體和對(duì)象所處的組織或系統(tǒng)在性質(zhì)上相一致或相類似的程度較高、彼此利益的趨同性較強(qiáng)的問(wèn)責(zé)類型，這種問(wèn)責(zé)類型有利于問(wèn)責(zé)效率的提高，典型的同體性行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐有行政機(jī)關(guān)部門內(nèi)部和部門之間的問(wèn)責(zé);所謂異體性問(wèn)責(zé)是指行政問(wèn)責(zé)的主體和對(duì)象所處的組織或系統(tǒng)在性質(zhì)上相分立或相對(duì)立的程度較高，彼此利益制衡性較強(qiáng)的問(wèn)責(zé)類型，這種問(wèn)責(zé)類型有利于不同權(quán)力之間的制約，典型的異體性行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐有司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的問(wèn)責(zé)。

從法制完備的法治化要求看，行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)形式因?yàn)轶w現(xiàn)的是問(wèn)責(zé)內(nèi)容的需要，而問(wèn)責(zé)內(nèi)容是由多數(shù)人的意志和利益決定的，所以從根本上說(shuō)問(wèn)責(zé)形式也必須體現(xiàn)多數(shù)人意志和利益的，即法制完備的實(shí)質(zhì)性要求。但問(wèn)責(zé)形式畢竟具有表面化、類型化的特點(diǎn)，在實(shí)踐中手段性、工具性較強(qiáng)，所以必須體現(xiàn)形式上的科學(xué)性、合理性和實(shí)效性，即必須體現(xiàn)法制完備的形式性要求，而且在一定意義上、在一定實(shí)踐中法制完備的形式性要求即科學(xué)性、合理性和實(shí)效性是決定行政問(wèn)責(zé)效率和效果的主要因素甚至決定因素，尤其在法治建設(shè)不完善的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中。

2. 問(wèn)責(zé)程序。行政問(wèn)責(zé)法治化的問(wèn)責(zé)程序是指行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中行政問(wèn)責(zé)主體和行政問(wèn)責(zé)對(duì)象在時(shí)間和空間上必須遵循的步驟和條件?！罢x不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式去實(shí)現(xiàn)”[7]因?yàn)槌绦蚬龝?huì)使結(jié)果的公正帶有必然性，而程序的不公正會(huì)使結(jié)果的公正帶有偶然性。行政問(wèn)責(zé)法治化在形式上的一個(gè)重要體現(xiàn)就是行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的程序化，行政問(wèn)責(zé)程序化是避免行政問(wèn)責(zé)隨意性、選擇性的重要保障。行政問(wèn)責(zé)程序主要可以從行政問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象在時(shí)間和空間上應(yīng)遵循的程序進(jìn)行分析。一是在時(shí)間上應(yīng)遵循的程序。在時(shí)間上應(yīng)遵循的程序主要表現(xiàn)為行政問(wèn)責(zé)應(yīng)遵循的時(shí)間期限和時(shí)間順序。時(shí)間期限是指行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該遵守的時(shí)間長(zhǎng)短的限制，因?yàn)樾姓?wèn)責(zé)的過(guò)程是一個(gè)發(fā)現(xiàn)線索、收集材料、調(diào)查取證、作出決定的過(guò)程，無(wú)論是從問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)效率還是從問(wèn)責(zé)對(duì)象的行政效率的角度看，作出一定的時(shí)段限制都是非常必要的。一則使問(wèn)責(zé)主體盡可能在合理的時(shí)間內(nèi)掌握事實(shí)真相，避免時(shí)間拖延給恢復(fù)事實(shí)真相帶來(lái)難度，有利于問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性，同時(shí)也可以在整體上縮短行政問(wèn)責(zé)時(shí)間、提高行政問(wèn)責(zé)效率和公信力;二則使問(wèn)責(zé)對(duì)象的被問(wèn)責(zé)狀態(tài)盡可能早的結(jié)束不確定性，該受問(wèn)責(zé)者承擔(dān)責(zé)任，不須問(wèn)責(zé)者安心工作，不僅有利于行政工作連續(xù)進(jìn)行，也有利于使問(wèn)責(zé)嫌疑人免受質(zhì)疑、恢復(fù)常態(tài)。時(shí)間次序是指行政問(wèn)責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)必須符合依據(jù)事實(shí)發(fā)展邏輯而設(shè)計(jì)的前后順序，如問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的立案、調(diào)查、決定、處理、救濟(jì)等基本先后順序必須依據(jù)法律規(guī)定，不可隨意調(diào)換，以免出現(xiàn)程序倒置、混淆是非，比如所有問(wèn)責(zé)都必須調(diào)查在前、決定在后，再如，沒(méi)有專門的問(wèn)責(zé)立案，不得進(jìn)行問(wèn)責(zé)的后續(xù)程序，等等。二是在空間上應(yīng)遵循的程序?？臻g上的程序主要包括問(wèn)責(zé)主體的身份特征和問(wèn)責(zé)進(jìn)行的地域限制。身份特征的要求在于，行政問(wèn)責(zé)畢竟是一個(gè)追究被問(wèn)責(zé)者責(zé)任的過(guò)程，涉及到被問(wèn)責(zé)者的切身利益，必須由法定機(jī)構(gòu)、法定職權(quán)和法定身份的人去具體實(shí)施，以保證問(wèn)責(zé)的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，這既是對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象免受隨意問(wèn)責(zé)而可能使權(quán)利受到不必要的侵害負(fù)責(zé)，也是對(duì)行政問(wèn)責(zé)失當(dāng)從而公正合理追究問(wèn)責(zé)主體相關(guān)責(zé)任負(fù)責(zé)，做到有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。地域限制的要求在于行政問(wèn)責(zé)必須依據(jù)規(guī)定做到公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)公正與效果的統(tǒng)一。行政問(wèn)責(zé)的具體問(wèn)責(zé)過(guò)程必須依據(jù)需要在規(guī)定的地域內(nèi)、規(guī)定的人員范圍內(nèi)進(jìn)行，避免暗箱操作，同時(shí)也避免在事實(shí)不夠充分、依據(jù)不夠準(zhǔn)確的情況下出現(xiàn)負(fù)面影響;問(wèn)責(zé)決定的傳達(dá)或公布也必須根據(jù)需要在規(guī)定的地域內(nèi)和人員范圍內(nèi)進(jìn)行，使問(wèn)責(zé)既達(dá)到懲戒效果也發(fā)揮警示作用。

從法制完備的法治化角度看，問(wèn)責(zé)程序與問(wèn)責(zé)方式一樣，根本上都是法治核心要義的體現(xiàn)即多數(shù)人意志和利益的體現(xiàn)，但作為一種約束行為的程序性要求，在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中必須把滿足現(xiàn)代法治要求的程序如公開(kāi)、法定、秩序等充分考慮，即在體現(xiàn)法制完備的實(shí)質(zhì)性要求的同時(shí)，重點(diǎn)是滿足法制完備的形式性要求，通過(guò)形式性要求來(lái)保證行政問(wèn)責(zé)公平公正的真正實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：青 山）

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政問(wèn)責(zé)法治化研究”（13BFX041）。

[收稿日期]2019-01-04

[作者簡(jiǎn)介]張華民（1969-），安徽青陽(yáng)人，法學(xué)博士，南京市委黨校政法教研部主任、教授，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、法治理論與實(shí)踐。