城市基層治理中的街道改革模式

陸軍 楊浩天

摘要：街道辦事處是我國城市基層行政管理末梢，在實(shí)踐中遇到了職能過載、權(quán)責(zé)錯(cuò)配、職能越位的治理困境，與此同時(shí)，在城市治理體制改革深化過程中，黨和國家對(duì)街道辦事處提出了新的改革要求。從北京、成都、南京等城市改革探索經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，總結(jié)提煉出“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”三種改革模式，對(duì)比其特征與適用場(chǎng)景，提出構(gòu)建城市“多維”基層治理體制的具體建議。

關(guān)鍵詞：街道辦事處改革;城市基層治理;“多維”治理體制

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，習(xí)近平同志鮮明地指出了制度現(xiàn)代化的任務(wù)是建立一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。在這樣的背景下，城市基層治理體制改革也迫在眉睫。

一、引言

街道辦事處是中國城市基層行政管理末梢，連接著政府和社區(qū)，從最初建制至今，其性質(zhì)、地位和職能都在隨著歷史的變化而不斷變化，街道辦事處職能變化反映的是城市基層治理體制的調(diào)整，即城市基層政府①、市場(chǎng)與民間組織等主體間關(guān)系呈現(xiàn)的制度化的權(quán)力安排和互動(dòng)模式的變化與價(jià)值、制度、行為的外在表現(xiàn)形式的調(diào)整②。

長期以來，學(xué)術(shù)界關(guān)于城市基層治理體制的研究都集中在“單位制”解體后，以“街居制”為核心的治理模式應(yīng)如何建立，以及“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型等結(jié)構(gòu)性問題上：陳偉東認(rèn)為，“單位制”解體之后，城市基層管理體制變遷的核心是轉(zhuǎn)向“社區(qū)治理模式”，他以武漢市的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)為案例，探索了全新的城市基層社會(huì)管理體制③;陳雪蓮以“北京市魯古街道社區(qū)管理體制改革”，提出以“社區(qū)制”為制度載體探索多元合作城市基層治理體制，建議在“精簡機(jī)構(gòu)，縮減人員”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)的力量整合起來共同參與城市治理工作陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2009年第9期。;楊宏山梳理了改革開放以來我國城市基層管理經(jīng)歷的制度變遷，認(rèn)為加強(qiáng)和完善城市基層治理，必須要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，依靠合作治理提供社區(qū)服務(wù)，滿足居民多樣化的服務(wù)需求楊宏山：《合作治理與城市基層管理創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期。。

關(guān)于城市基層治理結(jié)構(gòu)的研究更多地限于以改革中的“社區(qū)”為主要研究對(duì)象，一定程度上忽視了街道辦事處在城市基層治理中的重要地位。舒曉虎等在研究國家行政管理與社區(qū)居民自治如何銜接的過程中，就明確提出了這一問題，已有研究將注意力過多地放在建制社區(qū)上，對(duì)于城市基層實(shí)行行政管理還是社區(qū)自治在態(tài)度上模棱兩可或者水火不容舒曉虎、張婷婷、張文靜：《行政與自治銜接——對(duì)我國城市基層治理模式的探討》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2013年第2期。。他們的研究中，將街道辦事處視為行政管理力量在基層的載體、社區(qū)視為居民自治力量在基層的載體，這一劃分與研究“管理-治理”銜接的學(xué)者的研究成果不謀而合：劉建平等提出構(gòu)建一種“嵌合式治理”機(jī)制，在“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的模式下，國家合理嵌入和社區(qū)自主治理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的互動(dòng)與相互增權(quán)劉建平、楊磊：《我國城市基層治理變遷：困境與出路——構(gòu)建一種“嵌合式治理”機(jī)制》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2014年第1期。;張瑞等也提出，城市基層治理的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)的有效劃分與兩種權(quán)力運(yùn)行的有機(jī)銜接，應(yīng)還原社區(qū)本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)分類管理，形成多元資金籌措機(jī)制，推動(dòng)政府行政管理與社區(qū)自治的有機(jī)銜接張瑞、柳紅霞：《城市基層治理：矛盾、改革及其趨向——基于武漢市的實(shí)證考察》，《社會(huì)主義研究》，2010年第4期。。

當(dāng)然也有學(xué)者在街道辦事處改革領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)，尹志剛研究北京城市政府基層管理體制改革，以街道與區(qū)政府及其各專業(yè)管理部門的管理職能、權(quán)限劃分，街道內(nèi)部各機(jī)構(gòu)管理職能的科學(xué)界定及整合等為研究內(nèi)容，希望理順街道與上級(jí)政府專業(yè)管理部門的關(guān)系，理清并整合街道內(nèi)部各科室的職能，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理之路搭建制度性平臺(tái)尹志剛：《從中國大城市基層政府管理體制改革看城市管理及社會(huì)治理（上）——以北京市街道辦事處管理體制改革為例》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第5期。。

綜上，城市基層治理體制一直以來是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，但是更多的研究以社區(qū)為對(duì)象，重點(diǎn)在于激發(fā)“社區(qū)制”下的基層自治活力，其中街道的改革實(shí)踐也被當(dāng)作案例來分析“社區(qū)制”建立過程中遇到的問題與解決對(duì)策，鮮有文章直接以街道為核心，關(guān)注其職能的建構(gòu)調(diào)整與城市基層治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系?；诖?，本文研究中國城市基層治理結(jié)構(gòu)，希望從新中國建國以來城市基層行政管理主體——街道辦事處的職能演變出發(fā)，結(jié)合十八屆三中全會(huì)以來的時(shí)代背景，剖析街道辦事處治理現(xiàn)狀中存在的問題，提出城市基層治理體制的改革方向。

二、城市街道辦事處的歷史

定位和新的要求（一）中國城市街道辦事處職能的歷史沿革

1954年，《城市街道辦事處組織條例》通過，正式規(guī)定街道辦事處作為市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，統(tǒng)一其名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置。作為城市基層行政組織，最初街道辦事處包含以下任務(wù)：市、區(qū)政府居民工作交辦事項(xiàng);指導(dǎo)居民委員會(huì)工作;反映居民意見。

1958年，各城市街道辦事處合并組建人民公社組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這一變化影響到1962年，街道辦事處從人民公社中再度恢復(fù)時(shí)，已經(jīng)開始承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。在1966年開始的文化大革命中，“街道革命委員會(huì)”由街道辦事處改組成立，建立街道黨委，街道在事實(shí)上成為城市的基層政權(quán)組織。直到1980年，《城市街道辦事處組織條例》（1954）重新公布，街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)的定位也被重新確立。

改革開放以后，城市行政管理體制改革呈現(xiàn)出權(quán)力下放、重心下移的特點(diǎn)。一方面，街道承接了實(shí)行“條條”管理的城市職能部門下放的城市管理任務(wù)，另一方面，“單位制”解體，大量原屬于單位的政治、社會(huì)、教育、保障等職能被沉淀到街道。由此，街道辦事處承擔(dān)起城市管理、社會(huì)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、精神文明等多項(xiàng)任務(wù)。面對(duì)這一新形勢(shì)，以上海為代表的城市進(jìn)行了街道管理體制改革，推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府權(quán)力下放，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)限和職能，我國現(xiàn)行的“兩級(jí)政府（市、區(qū)），三級(jí)管理（市、區(qū)、街）”的管理體制正式形成饒常林、常?。骸段覈鞘薪值擂k事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》，2011年第2期。。

（二）“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下街道辦事處的治理困境

“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制的關(guān)鍵在于即“建立起責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、條塊結(jié)合、以塊為主的城市管理體制”張曉玲：《城市基層管理體制改革探討》，《學(xué)術(shù)論壇》，2011年第2期。。但是在這個(gè)過程中，街道辦事處的職責(zé)模糊、權(quán)責(zé)錯(cuò)配、管理越位等，均成為“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下街道辦事處遭遇的治理困境：

第一，街道辦事處職責(zé)定位模糊，職能過載。隨著城市管理重心的不斷下移，很多原來由條條管理中的職能部門負(fù)責(zé)的任務(wù)被下放到了街區(qū)，這使得街道管理內(nèi)容大大增加，特別是當(dāng)前城市綜合整治和綜合執(zhí)法下移的背景下，工商管理、園林綠化、交通道路等部分任務(wù)都被劃轉(zhuǎn)至街道城市管理部門，這些管理內(nèi)容恰恰是每個(gè)職能部門不愿意接受和難以解決的，增加了街道管理難度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其作為派出機(jī)關(guān)的職能范圍。

第二，街道辦事處權(quán)責(zé)錯(cuò)配，條塊分割。作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，法理上不屬于一級(jí)政權(quán)，沒有稅收征管、行政執(zhí)法、人事任免等權(quán)力，但實(shí)際上已經(jīng)履行一級(jí)政府的管理職責(zé)，存在著嚴(yán)重的職能錯(cuò)位張冬冬：《中國城市政府管理體制的結(jié)構(gòu)性突破——以上海市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制作為研究對(duì)象》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第1期。。雖然街道辦事處的職能不斷增加，但是街道辦事處的職權(quán)并沒有隨之配套，普遍存在“權(quán)小責(zé)大”的現(xiàn)象。此外，在街道層面還存在較為突出的條塊矛盾，街道辦事處對(duì)于轄區(qū)內(nèi)職能部門并沒有上下級(jí)管理權(quán)限，各職能部門對(duì)街道辦事處的工作也沒有法定義務(wù)進(jìn)行配合，這使得街道辦事處很多管理職責(zé)無法展開。

第三，街道辦事處職能越位，社區(qū)管理缺乏活力。街道辦事處和居民委員會(huì)在法理層面是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是在實(shí)踐中，居委會(huì)分別對(duì)應(yīng)著街道辦事處的管理職責(zé)對(duì)應(yīng)設(shè)置辦公機(jī)構(gòu)，一定程度上可以被視為準(zhǔn)行政組織，街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系與其說是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不如說是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)在承擔(dān)過多行政職能的同時(shí)卻沒有任何行政權(quán)力，不利于城市管理任務(wù)在社區(qū)的落實(shí)。

因此，職責(zé)模糊、權(quán)責(zé)錯(cuò)配、管理越位，街道辦事處在現(xiàn)有體制下遭遇了嚴(yán)重的治理危機(jī)，已經(jīng)無法滿足城市治理現(xiàn)代化的需求。

（三）街道辦事處在城市治理體制改革深化過程中的時(shí)代要求

國家治理現(xiàn)代化是國家治理制度現(xiàn)代化和各類主體運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力現(xiàn)代化的總和劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性定位——基于淮海路街道改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。。自十八大以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場(chǎng)合提出并闡述了新時(shí)期國家治理現(xiàn)代化應(yīng)有的政策取向，在城市治理體制改革深化的背景下，黨和國家對(duì)于街道辦事處的治理定位也作了新的要求。

1.深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革對(duì)街道辦事處的要求

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》），提出以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效、堅(jiān)持全面依法治國為主的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)原則。

其中，關(guān)于各級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)和治理體系，《決定》提出應(yīng)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)權(quán)力，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。這也意味著，在城市治理體制改革深化過程中，管理和執(zhí)法重心應(yīng)該進(jìn)一步下移，提高街道辦事處治理能力和治理水平。

此外《決定》還特別對(duì)基層管理體制的改革原則做出說明，提出應(yīng)構(gòu)建簡約高效的基層管理體制?；鶎诱?quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配，必須面向人民群眾，不簡單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式，整合基層審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。上級(jí)機(jī)關(guān)要優(yōu)化對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許“一對(duì)多”，由一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù);也允許“多對(duì)一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)。推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，改進(jìn)服務(wù)方式，最大限度方便群眾《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要求構(gòu)建以激發(fā)基層治理活力為目標(biāo)的城市治理體制，強(qiáng)調(diào)城市治理重心下移和基層能動(dòng)性，變?cè)小吧霞?jí)部門”為導(dǎo)向的基層管理模式為“民眾需求”為導(dǎo)向的模式，落實(shí)到城市層面，街道辦事處作為基層政權(quán)的載體和表現(xiàn)，應(yīng)遵循新的治理要求開展改革。

2.完善社會(huì)治理體制對(duì)于街道辦事處的要求

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)治理體制”《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。的總體要求。

落實(shí)到解決城市管理體制問題，應(yīng)重構(gòu)中央到地方的縱向分權(quán)。結(jié)合當(dāng)前執(zhí)法權(quán)下移改革實(shí)踐，各街道辦事處應(yīng)真正成為城市管理工作的行動(dòng)者，強(qiáng)化街道辦事處履行職能的能力是各城市極為迫切的要求與任務(wù)，能夠有效解決街道辦事處職能與權(quán)力之間的錯(cuò)配問題也是城市治理體制改革深化過程中的具體要求。此外，街道辦事處在城市治理過程中存在著專業(yè)化程度不夠，統(tǒng)籌能力差的問題，因此要加強(qiáng)城市管理相關(guān)職能部門對(duì)于街道辦事處工作的指導(dǎo)支持力度，發(fā)揮好城市的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)功能，重構(gòu)從城市內(nèi)部縱向分權(quán)體制。

在城市逐步構(gòu)建適合城市街道辦事處發(fā)揮能動(dòng)性的治理結(jié)構(gòu)，將城市管理工作分為決策和執(zhí)行雙層，即包含市、區(qū)政府的決策指導(dǎo)層和包含街道、社區(qū)的執(zhí)行自治層，在各個(gè)層級(jí)中，分別明確各級(jí)管理主體、職權(quán)定位、職能部門、職責(zé)業(yè)務(wù)，并整合所涉管理主體的機(jī)構(gòu)調(diào)整、工作方式等基本內(nèi)容。

三、當(dāng)前城市治理體制改革

深化中的街道改革實(shí)踐面對(duì)亟待突破的街道辦事處面臨的治理困境、黨和國家對(duì)于街道辦事處新的時(shí)代要求和改革方向，各城市紛紛開始嘗試街道辦事處改革，北京、南京、成都三地，分別代表了不同的街道辦事處改革嘗試。

（一）北京市“吹哨報(bào)到”改革

2018年11月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議，審議通過《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。北京市以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革為抓手，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實(shí)“最后一公里”，形成行之有效的做法《黨建引領(lǐng)基層治理的新探索——北京市創(chuàng)新推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”工作紀(jì)實(shí)》，http：//www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016wkztl/wkztl2016djzzwk/201812/t20181212_4934619.shtml。。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”作為一種街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層管理部門與城市各委辦局的聯(lián)合執(zhí)法模式，其具體做法是：街鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)城市治理中的嚴(yán)重問題，只要“吹聲哨”就可以喚來各委辦局前來“會(huì)診”。通過這個(gè)機(jī)制，在城市中，街道被賦予執(zhí)法“召集權(quán)”，一旦召集信號(hào)發(fā)出，各相關(guān)部門執(zhí)法人員必須趕到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)職責(zé)拿出具體執(zhí)法措施北京市黨的建設(shè)研究會(huì)課題組、鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。

“吹哨報(bào)到”改革解決了長期以來的城市基層治理中的權(quán)責(zé)錯(cuò)配、條塊分割的問題。改革主要包含三個(gè)方面：落實(shí)機(jī)制、基層導(dǎo)向、改革創(chuàng)新：

第一，再造基層條塊關(guān)系機(jī)制，強(qiáng)化街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮黨工委綜合協(xié)調(diào)職權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各類城市管理力量，實(shí)現(xiàn)街道層面部門聯(lián)合執(zhí)法，根據(jù)區(qū)委的授權(quán)，街道黨工委全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作和基層社會(huì)治理，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用北京市黨的建設(shè)研究會(huì)課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。

第二，完善組織結(jié)構(gòu)和基層隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制?！按瞪趫?bào)到”工作以“下沉、賦權(quán)和增效”為基本方向，在“綜合設(shè)置街道各類機(jī)構(gòu)”和“整合協(xié)管員隊(duì)伍”等專項(xiàng)工作方面開展探索北京市黨的建設(shè)研究會(huì)課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。一方面，按照大部制、扁平化管理的思路，精簡接到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由“向上對(duì)口”到“向下對(duì)口”;另一方面，減少管理層級(jí)，推動(dòng)工作力量下沉，以網(wǎng)格為依托整合管理員隊(duì)伍。

第三，創(chuàng)新基層治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“管理”和“自治”的有效銜接。以“吹哨報(bào)到”為契機(jī)，結(jié)合“街巷長制”、“小巷管家”制，使得街區(qū)成為公共服務(wù)、社會(huì)活力激發(fā)的新載體。

第四，建立區(qū)域化黨建機(jī)制，形成黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的基本制度框架。各街道建立以黨（工）委為核心的區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議制度和代表社區(qū)公共意見的社區(qū)委員會(huì)北京市黨的建設(shè)研究會(huì)課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。，調(diào)動(dòng)和組織多方力量共同參與基層社會(huì)治理。建立多元組織體系、建設(shè)多樣化平臺(tái)載體，形成了自下而上的公共議題討論機(jī)制。

北京市“吹哨報(bào)到”的街道辦事處改革是將街道作為城市基層治理的行動(dòng)主體，通過“賦權(quán)”的方式解決街道職能錯(cuò)配的問題。

（二）成都市“還權(quán)、賦能、歸位”改革

成都市運(yùn)用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路和全域成都的理念，在錦江區(qū)和武侯區(qū)率先啟動(dòng)街道職能轉(zhuǎn)變改革試點(diǎn)，通過“還權(quán)、賦能、歸位”改革，著力解決街道辦事處治理困境。

首先，明晰街道功能定位，解決好街道辦事處該干什么的問題。2010年，成都市全面取消街道辦事處承擔(dān)的招商引資和經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，重點(diǎn)考核街道辦事處城市管理、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)保障等職能，推動(dòng)街道辦事處職能向管理與服務(wù)轉(zhuǎn)變。

第二，增強(qiáng)街道便民功能，解決好街道辦事處能干什么的問題。成都市在全面完成市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照“權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放則放、按需下放”的原則，采取授權(quán)、委托、下移的方式，將與居民生活相關(guān)的社會(huì)保障、就業(yè)、教育等服務(wù)事項(xiàng)下沉到基層便民服務(wù)平臺(tái)辦理，構(gòu)建群眾辦事的15分鐘公共服務(wù)圈。

第三，整合行政執(zhí)法資源，解決好街道辦事處如何管理的問題。成都市按照?qǐng)?zhí)法重心下移、屬地管理的原則，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。在區(qū)級(jí)層面設(shè)置綜合管理巡邏執(zhí)法隊(duì)大隊(duì)，在街道層面，依托區(qū)級(jí)綜合執(zhí)法隊(duì)，實(shí)施城市綜合治理，承接城市行政管理職能落地執(zhí)行。

第四，搭建多元共治平臺(tái)，解決好街道辦事處如何服務(wù)的問題。成都市建立了成都社區(qū)公共服務(wù)與社會(huì)管理專項(xiàng)資金，用于城市社區(qū)自治范疇的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目。由社區(qū)居民資助確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出。同時(shí)，成立以市政府作為發(fā)起人的社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)、全面培育社會(huì)組織，街道辦事處設(shè)置社會(huì)組織指導(dǎo)中心，專門負(fù)責(zé)社會(huì)組織培育發(fā)展、監(jiān)督管理和服務(wù)指導(dǎo)工作曾珂、鄧國彬：《成都探索重塑城市街道辦事處功能定位》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2016年第10期。。

成都市街道辦事處改革主要將街道定位為市、區(qū)政府行政管理與社區(qū)居民自治之間的紐帶，起到承上啟下的銜接作用。

（三）南京市撤銷淮海路街道辦事處改革

南京市2002年決定撤銷淮海路街道辦事處，此后經(jīng)歷了2002-2008年以及2008年至今的兩次階段性政策調(diào)整的改革，政府主動(dòng)探索從社會(huì)領(lǐng)域退出的體制改革，改革中涉及到對(duì)于黨委、政府、社會(huì)主體各自的組織建設(shè)和治理職能如何定位的問題，在很長時(shí)間里被上級(jí)政府以及學(xué)術(shù)界認(rèn)為成功地構(gòu)建了一個(gè)新型治理體系劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性定位——基于淮海路街道改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。。

撤銷街道辦事處體現(xiàn)的是減少管理層級(jí)，推行扁平化管理的改革取向，南京市的主要做法是“撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能”。在改革過程中，淮海路街道辦事處圍繞著重新安排黨委、政府、社會(huì)主體的組織方式和職能，進(jìn)行了以下探索：

第一，按屬性轉(zhuǎn)移原屬于街道辦事處承擔(dān)的行政職能與職權(quán)。其中，一部分與居民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)事務(wù)交由新成立的窗口型單位——淮海路行政事務(wù)受理中心承擔(dān)劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性定位——基于淮海路街道改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。，另一部分行政執(zhí)法與行政管理職能，轉(zhuǎn)移給區(qū)政府的其他職能部門，原街道辦事處工作人員隨之分流。

第二，調(diào)整黨委系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化黨委治理職能。原街道工委更名為淮海路地區(qū)工委，除了延續(xù)已有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、把握公共治理活動(dòng)的大局和方向，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用之外，還把沒能夠轉(zhuǎn)移到社會(huì)和區(qū)政府的原街道辦事處行政管理責(zé)任承接下來，避免公共治理的缺位和失序劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性定位——基于淮海路街道改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。。

第三，激發(fā)社會(huì)力量的治理參與活力。在此次改革中，淮海路街道辦事處建立了三個(gè)具有社會(huì)屬性的組織承擔(dān)原街道辦事處的公共治理職能：一是建立具有獨(dú)立法人資格的“淮海路社會(huì)工作站”，接受公共財(cái)政支持、采取社會(huì)化運(yùn)行，以較低的收費(fèi)為居民提供服務(wù);二是建立民辦非企業(yè)單位“淮海路社區(qū)服務(wù)中心”，以公司化運(yùn)營的方式對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，開展便民活動(dòng);三是強(qiáng)化社區(qū)黨組織和居委會(huì)，將原先5個(gè)社區(qū)居委會(huì)合并為3個(gè)，并且賦予其自主招聘社工的權(quán)力，提高自治水平劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性定位——基于淮海路街道改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。。

南京市撤銷街道辦事處的改革嘗試，主要將街道辦事處的職能分流于區(qū)級(jí)、社區(qū)兩級(jí)，管理的歸區(qū)政府、服務(wù)的歸社區(qū)。

四、從典型案例到一般規(guī)律的

街道改革模式比較通過北京、成都、南京分別的街道改革進(jìn)行特征總結(jié)，筆者發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中，以街道辦事處為改革主體，形成了三種不同的改革方向，即以街道為治理主體、以街道為“管”“治”紐帶、以街道為撤銷對(duì)象。本節(jié)就對(duì)這三種模式分別的特征進(jìn)行比較分析（表1），得出其適用場(chǎng)景。

以北京、成都、南京為代表的三種街道辦事處改革模式，是城市應(yīng)對(duì)街道辦事處治理困境的不同嘗試，代表著實(shí)踐中不同的改革取向。

首先，北京市“吹哨報(bào)到”改革代表著以街道賦權(quán)為核心的基層治理改革取向。針對(duì)街道辦事處面臨的職能超載、職權(quán)錯(cuò)配的問題，直接采取街道賦權(quán)的方式，為街道配以與其當(dāng)前治理職能相適應(yīng)的治理權(quán)力，正是這種“缺什么補(bǔ)什么”的改革取向，可以起到很好的“治療病癥”的效果。

第二，成都市“還權(quán)、賦能、歸位”改革代表著以激發(fā)社區(qū)活力為核心的基層治理改革取向。同樣都有對(duì)于街道辦事處“賦能”的環(huán)節(jié)，但是成都市與北京市最大的區(qū)別是，街道辦事處職權(quán)增加的同時(shí)要有限度，即有限賦能，在“缺什么補(bǔ)什么”的過程中做好“需多少補(bǔ)多少”。賦能以街道辦事處能夠很好地銜接城市決策層與執(zhí)行層、支持社區(qū)自治為限，基層治理重心落在社區(qū)治理層面。

第三，南京市“撤銷淮海路街道辦事處”改革代表著以減少政府行政管理層級(jí)為核心的基層治理改革取向。撤銷街道辦事處的改革與前述以街道“賦權(quán)賦能”為核心的改革有較大區(qū)別，其思路是既然街道辦事處出現(xiàn)治理困境，那么就采取類似于外科手術(shù)的方式“切除病灶”，即撤銷街道辦事處，以區(qū)級(jí)政府直接管轄各個(gè)社區(qū)，達(dá)到減少政府行政層級(jí)、推行扁平化管理、提高行政管理效率的目標(biāo)。

（二）改革內(nèi)容及模式

在改革內(nèi)容上，三地的改革都圍繞著城市治理結(jié)構(gòu)中基層治理和城市管理的關(guān)系展開，特別是區(qū)、街道、社區(qū)之間的責(zé)權(quán)利的分配，這是因?yàn)榻值擂k事處的治理改革，就是要調(diào)整街道辦事處的職能權(quán)責(zé)，或賦權(quán)、或減負(fù)、或削權(quán)，那么相應(yīng)地就要調(diào)整與街道緊密相關(guān)的上級(jí)（區(qū)級(jí)）和下級(jí)（社區(qū)）相應(yīng)的職權(quán)，這也是三地在改革實(shí)踐中的最本質(zhì)區(qū)別。

首先，北京市在改革中授予街道黨（工）委及政府更多的行政職權(quán)，筆者將其總結(jié)為打造“紡錘式”治理結(jié)構(gòu)。在改革中，區(qū)級(jí)政府承擔(dān)的部分職權(quán)授予街道，特別是街道可以以“吹哨”的形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)區(qū)政府職能部門，以更好地推進(jìn)城市綜合治理。同時(shí)，社區(qū)在街道黨（工）委及政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)居民及轄區(qū)單位參與基層治理?？梢哉f，“紡錘式”治理結(jié)構(gòu)在區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)中將基層治理協(xié)調(diào)權(quán)集中于街道。

其次，成都市在改革明確街道權(quán)責(zé)范圍，為街道減負(fù)，筆者將其總結(jié)為打造“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)。在改革中，將街道原承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能“歸還”區(qū)政府，將街道原承擔(dān)的基層便民服務(wù)功能“下沉”到社區(qū)服務(wù)站，只為街道留下與區(qū)政府進(jìn)行工作對(duì)接、指導(dǎo)社區(qū)自治的職權(quán)。與此同時(shí)，區(qū)政府承擔(dān)基層城市管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，社區(qū)承擔(dān)組織社會(huì)化、市場(chǎng)化力量參與社區(qū)自治的職能?？梢哉f，“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)將街道打造為銜接區(qū)政府“管理”和社區(qū)“自治”的握把，減輕街道過載的職能。

再次，南京市撤銷街道辦事處，將原屬于街道的職權(quán)分流，筆者將其總結(jié)為打造“鋸齒式”治理結(jié)構(gòu)。在改革中，區(qū)級(jí)政府承擔(dān)了原屬于街道的行政管理職能，社區(qū)承擔(dān)了原屬于街道的公共服務(wù)職能，但是，在處理不能有效分流的街道職能時(shí)，通過設(shè)立在基層、管理權(quán)在區(qū)政府的“窗口型”單位，以及接受公共財(cái)政支持的“社會(huì)型”組織?？梢哉f，“齒式”治理結(jié)構(gòu)將街道撤銷，區(qū)政府、社區(qū)直接銜接并相互滲透，城市行政管理和基層居民自治呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”的形態(tài)。

（三）改革手段、結(jié)果及其適用場(chǎng)景

三地不同的改革內(nèi)容與改革模式，意味著需要不同的改革手段與其配套，這對(duì)城市行政資源調(diào)配能力有著不同的要求，而城市行政資源調(diào)配能力與城市規(guī)模、城市級(jí)別、城市定位等息息相關(guān);同時(shí)，不同規(guī)模、不同級(jí)別、不同定位的城市面臨的改革取向也不同，因此不同改革模式形成的改革結(jié)果，適用于不同的城市。本節(jié)對(duì)三種模式形成的改革結(jié)果，進(jìn)行適用場(chǎng)景分析，希望借以指導(dǎo)進(jìn)一步的城市街道辦事處改革實(shí)踐。

在進(jìn)行適用場(chǎng)景分析之前，要理清城市規(guī)模會(huì)如何影響城市基層治理結(jié)構(gòu)的模式選擇。首先，不同規(guī)模的城市有著不同的資源控制能力，這體現(xiàn)在城市管理的財(cái)政支持、法律法規(guī)的制定權(quán)限以及管理人才隊(duì)伍等方面，資源控制能力會(huì)影響城市政府對(duì)社會(huì)的行政管理能力的強(qiáng)弱，規(guī)模較大的城市往往有著較強(qiáng)的資源控制能力，也會(huì)相應(yīng)地有較強(qiáng)的政府行政管理能力。其次，不同規(guī)模的城市會(huì)面臨不同的管理復(fù)雜程度，具體體現(xiàn)在城市劃分的行政單元的數(shù)量及范圍、管理對(duì)象的多少以及管理責(zé)任的強(qiáng)弱上，管理復(fù)雜程度會(huì)影響城市治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)，一般來說，規(guī)模較大的城市面臨著復(fù)雜的城市管理狀況，需要將城市管理劃分為數(shù)量較多的縱向?qū)蛹?jí)來進(jìn)行管理，即采取科層制的管理模式，而規(guī)模較小的城市的管理狀況較為簡單，可以采取扁平化的管理模式。由此，不同規(guī)模的城市有著不同的基層治理需求，需要得到基層治理結(jié)構(gòu)的響應(yīng)（圖4）。

至此，本文的研究視角開始聚焦于城市規(guī)模與三種改革模式間具體的互動(dòng)關(guān)系，試圖得到關(guān)于其適用場(chǎng)景的分析：

首先，“紡錘式”治理結(jié)構(gòu)改革中更多地使用行政主導(dǎo)的手段，通過自上而下的城市行政層級(jí)之間的分權(quán)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，這要求城市有著強(qiáng)大的行政資源調(diào)配能力，包括執(zhí)法隊(duì)伍配備、公共財(cái)政支持等。通過打造“紡錘式”治理結(jié)構(gòu)，街道辦事處成為基層管理和服務(wù)的核心，街道辦事處也更適合在更廣的城市空間中發(fā)揮作用。因此，“紡錘式”治理結(jié)構(gòu)適合超大城市的基層管理，一方面超大城市的資源調(diào)配能力能夠保障改革順利進(jìn)行，另一方面，強(qiáng)大的街道辦事處治理能力可以在超大城市內(nèi)部組織有效的基層治理，加強(qiáng)城市政府對(duì)于城市基層的管理和服務(wù)能力。

其次，“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)改革中更多地引入社會(huì)化、市場(chǎng)化的手段，探索自下而上的社區(qū)自治手段，這要求社區(qū)有著良好的社會(huì)動(dòng)員能力和居民組織能力，城市政府則對(duì)社區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政支持、制度保障等，而銜接城市政府與社區(qū)之間的紐帶就是街道辦事處?？梢哉f，“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)能否推行就取決于社區(qū)自治是否具有活力，無論是大中小城市，只要城市政府政策支持、積極探索，完全能夠探索出激發(fā)社區(qū)自治活力的方式，因此“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)也適用于大中小城市的治理改革。當(dāng)然，實(shí)踐中也可以將“啞鈴式”治理結(jié)構(gòu)中的激發(fā)社區(qū)活力的政策辦法，與其他治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行組合，以輔助其更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

再次，“鋸齒式”治理結(jié)構(gòu)改革同時(shí)運(yùn)用行政、社會(huì)的手段，將街道辦事處的職能進(jìn)行“管治二分”，分別將其賦予區(qū)級(jí)、社區(qū)，這直接增加了區(qū)政府和社區(qū)的職能任務(wù)。而在改革之后，區(qū)政府直接與社區(qū)進(jìn)行對(duì)接，在管理上，如果區(qū)政府管轄的社區(qū)數(shù)量過多、事務(wù)過細(xì)，那么對(duì)于區(qū)政府的行政效率會(huì)有較大的影響，同時(shí)社區(qū)由原來的幾個(gè)小社區(qū)合成大社區(qū)，也增加了其組織居民自治的難度，因此“鋸齒式”治理結(jié)構(gòu)適合小城市，在較小的范圍內(nèi)推行，既可以實(shí)現(xiàn)減少行政層級(jí)、提高行政效率的效果，又可以很好地控制區(qū)政府和社區(qū)增加的工作量。

通過對(duì)于實(shí)踐中的三種改革模式的對(duì)比，筆者得出了不同模式的改革手段、結(jié)果以及適用場(chǎng)景，具體在城市中選用哪種模式進(jìn)行改革，需根據(jù)不同城市的管理特征來進(jìn)行分析選擇。

城市基層治理體制通過對(duì)北京、成都、南京三地改革中采用的“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”改革進(jìn)行分析，本文發(fā)現(xiàn)單一種模式并不能解決城市街道辦事處的治理困境，應(yīng)該綜合三種模式各自的優(yōu)點(diǎn)：推廣北京“吹哨報(bào)到”改革經(jīng)驗(yàn)，賦予街道辦事處更多的職權(quán)以與其職能相匹配，同時(shí)借鑒成都改革經(jīng)驗(yàn)，通過市場(chǎng)化、社會(huì)化的方式激發(fā)社區(qū)活力，以輔助街道更好地完成社會(huì)服務(wù)的職能。此外，還需借鑒南京改革經(jīng)驗(yàn)，通過簡化街道辦事處的辦事流程，引入“窗口型”單位等，輔助街道更好地完成公共管理職能。本文在總結(jié)三種模式的基礎(chǔ)上，取其精髓，將其整合為一種可以有效解決街道辦事處治理困境的城市基層治理體制，具體做法是：

首先，“強(qiáng)化”街道辦事處的責(zé)權(quán)利，將其向著城市一級(jí)政府打造，但因現(xiàn)有街道辦事處轄區(qū)范圍較小，可在條件允許的情況下，對(duì)街道轄區(qū)進(jìn)行整合。其次，城市管理體制圍繞街道進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，區(qū)級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)城市管理權(quán)力下放，與市級(jí)政府一起為街道提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策決策，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能應(yīng)收歸區(qū)政府，以減輕街道辦事處的職能負(fù)擔(dān)。再次，社區(qū)治理體制也應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新，提升基層自治能力。由此，在城市基層構(gòu)建起以街道為核心的“多維”治理體制。

（一）調(diào)整區(qū)級(jí)職能，構(gòu)建城市基層治理指導(dǎo)維

在以街道為核心的新城市治理體制中，區(qū)政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，將區(qū)政府的城市管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能授權(quán)于街道，配合好市級(jí)政府決策職能，構(gòu)建以市級(jí)政府為核心、區(qū)級(jí)政府為輔助的基層治理指導(dǎo)維。

在城市管理領(lǐng)域，按照“強(qiáng)市弱區(qū)”模式調(diào)整職能部門相關(guān)職責(zé)，劃定權(quán)責(zé)邊界。其中，市政府負(fù)責(zé)：處理地方與中央一級(jí)與兄弟省市的關(guān)系;加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)職責(zé)，協(xié)調(diào)區(qū)縣關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各下轄地方政府管理活動(dòng)，對(duì)城市活動(dòng)制定統(tǒng)一的規(guī)劃方案，并且對(duì)下級(jí)政府業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其行為方式以行政立法、制定公共政策和戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督為主。區(qū)政府作為市級(jí)政府和街道之間的鏈接紐帶，負(fù)責(zé)上傳下達(dá)、執(zhí)行決策、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等，具體而言，落實(shí)市級(jí)政府規(guī)劃、審批建設(shè)項(xiàng)目、派出工作人員進(jìn)駐街道、進(jìn)行各街道之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等。

城市指導(dǎo)維與城市執(zhí)行維的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的，也可以說是服務(wù)與被服務(wù)的，因此，應(yīng)賦予街道對(duì)市、區(qū)工作的考核評(píng)價(jià)權(quán)，市、區(qū)政府各職能部門派專職工作人員進(jìn)駐街道辦事處提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作支持，并定期由街道辦事處對(duì)其工作進(jìn)行反饋評(píng)價(jià)，與市、區(qū)政府職能部門績效掛鉤。

（二）整合城市街道，構(gòu)建城市基層治理執(zhí)行維

城市基層治理工作的核心為街道辦事處，以此為核心構(gòu)建基層治理執(zhí)行維。

首先，有條件的地區(qū)可以按照土地功能分區(qū)的原則，對(duì)街道辦事處進(jìn)行整合?！冻鞘杏玫胤诸惻c標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)土地類型的分類標(biāo)準(zhǔn)做了明確的劃分，以土地利用性質(zhì)為依據(jù)，將城市土地劃分為居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、人文綠化區(qū)、公共設(shè)施區(qū)等功能區(qū)，并對(duì)不同功能區(qū)的特點(diǎn)、管理目標(biāo)、管理工具和手段進(jìn)行歸納總結(jié)，以此作為管理的出發(fā)點(diǎn)。土地功能分區(qū)原則落位到街道，賦予每個(gè)街道不同管理屬性，考慮街道的功能定位和行政邊界，將相鄰的多個(gè)街道按照功能相近或互補(bǔ)的原則整合為城市“最優(yōu)管理區(qū)”，以此為城市基層管理單位。

街道作為基層治理的核心，是城市管理的具體實(shí)施主體，承接城市管理改革中下移的執(zhí)法權(quán)，在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行綜合治理與綜合執(zhí)法。具體而言，強(qiáng)化街道黨（工）的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌轄區(qū)工作，促進(jìn)社會(huì)共治、維護(hù)安全穩(wěn)定，協(xié)調(diào)城市管理、營造良好環(huán)境，組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)（張萬生，2014）張萬生：《加強(qiáng)街道社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)》，《求知》，2014年第1期。。按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，從區(qū)政府獲得街道辦事處應(yīng)有的人權(quán)、財(cái)權(quán)，保證街道在開展城市管理各項(xiàng)工作時(shí)有足夠的人力與財(cái)力支撐，真正實(shí)現(xiàn)屬地管理。

構(gòu)建城市基層“多維”治理體制的精髓正在于城市管理的行動(dòng)執(zhí)行權(quán)下沉至街道，并以街道為單位實(shí)行綜合治理。具體而言：

第一，搭建街道城市綜合治理工作小組，明確領(lǐng)導(dǎo)核心。由街道辦事處黨委副書記擔(dān)任組長，城管監(jiān)察辦公室主任任副組長，成員包括城建辦、綜治辦、派出所、執(zhí)法中隊(duì)、各社區(qū)以及物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人。該小組作為街道城市管理工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一負(fù)責(zé)街道內(nèi)城管資源和執(zhí)法力量。

第二，整合城市管理職能。在屬地黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在“大部制”機(jī)構(gòu)調(diào)整背景下，將行政執(zhí)法、保潔綠化、市政管養(yǎng)、衛(wèi)生監(jiān)督、工商管理、道路交通管理、物業(yè)管理等涉及街道管理的全部或部分職能納入工作小組，由城管監(jiān)察辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和執(zhí)法。

第三，整合城市管理資源。首先，將分散在各個(gè)職能系統(tǒng)內(nèi)的管理資源統(tǒng)一整合進(jìn)入工作小組，如城管執(zhí)法局、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、民政等管理資源;其次，將分散在各單位的監(jiān)控資源統(tǒng)一整合，按照網(wǎng)格化無縫漏的要求進(jìn)行完善不缺，加強(qiáng)城市管理現(xiàn)代化的手段運(yùn)用;最后，將街道城管、總之、城建、環(huán)衛(wèi)、之大中隊(duì)、社區(qū)保安力量等進(jìn)行整合，創(chuàng)建路面綜合管理中隊(duì)，負(fù)責(zé)城市管理工作。

（三）激活城市社區(qū)，構(gòu)建城市基層治理自治維

在以街道為核心的城市基層治理體制中，社區(qū)作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的單位，是城市最基本的管理單元，應(yīng)以激發(fā)基層自治活力為核心，合理界定行政管理事務(wù)和社區(qū)的自治事務(wù)，明確不同事務(wù)的權(quán)力主體，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建基層治理自治維：

街道辦事處可以在社區(qū)建立“社會(huì)化”運(yùn)作的城市工作管理服務(wù)工作站，將社區(qū)治安、養(yǎng)綠護(hù)綠、環(huán)衛(wèi)保潔等社會(huì)綜合管理職能與資源一起下沉到社區(qū)，在社區(qū)干部兼任城管專職人員的同時(shí)，探索建立社區(qū)城市管理協(xié)助制度;搭建公眾參與平臺(tái)，分階段、分步驟地拓展參與渠道、擴(kuò)大參與領(lǐng)域，探索推行開放式?jīng)Q策模式，以社區(qū)為單位選擇社區(qū)居民代表、社區(qū)組織代表等，和政府直接對(duì)話，共商對(duì)策;社會(huì)組織通過必要的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)以及外部制度與資金支持，提高自身專業(yè)化程度，打造優(yōu)秀的社工隊(duì)伍，通過政府購買服務(wù)等方式，提供公共服務(wù)，并建立社區(qū)基金、社區(qū)社會(huì)企業(yè)等新型社會(huì)組織形式，更好地參與社區(qū)管理與公共服務(wù)提供。

城市執(zhí)行維和城市自治維的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的，也是服務(wù)與被服務(wù)的。街道社區(qū)工作黨工委和社區(qū)基層黨支部以“1+N”的形式幫扶社區(qū)成長，推進(jìn)居民自治，發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用;街道駐區(qū)部門負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行?？顚Ｓ茫鐓^(qū)基本公共物品和公共服務(wù)的提供所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政支出并列入每年的財(cái)政預(yù)算;街道監(jiān)督社區(qū)自治工作，并定期召開聯(lián)席會(huì)議總結(jié)和指導(dǎo)社區(qū)工作情況。

六、結(jié)束語

街道辦事處是我國基層城市管理末梢，從其設(shè)置早期開始就是為了加強(qiáng)城市管理工作，但是隨著歷史的沿革、時(shí)間的演進(jìn)，街道辦事處遇到了職責(zé)模糊、權(quán)責(zé)錯(cuò)配、管理越位等問題，已經(jīng)無法滿足治理體制改革深化過程中黨和國家對(duì)其新的時(shí)代需求。

因此，各個(gè)城市紛紛進(jìn)行以街道辦事處為核心的基層治理體制改革嘗試，以北京市、成都市、南京市為代表，分別在改革中以街道辦事處為基層治理主體、管治銜接紐帶、撤銷對(duì)象。筆者對(duì)其改革實(shí)踐進(jìn)行一般性規(guī)律總結(jié)，歸納出“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”三種街道辦事處改革模式，并且依據(jù)其改革手段、改革結(jié)果分析其適用場(chǎng)景。

最后，提出構(gòu)建街道核心的多維城市基層治理體制為推進(jìn)街道辦事處改革的具體路徑，綜合北京、成都、南京的改革經(jīng)驗(yàn)，分別構(gòu)建了城市基層治理指導(dǎo)維、執(zhí)行維、自治維，希望以此來指導(dǎo)城市街道辦事處改革實(shí)踐。

（責(zé)任編輯：徐東濤）