探索非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中扮演的角色：從合作生產(chǎn)到合作 治理

程遠(yuǎn) 畢薈蓉 翁士洪

摘要：通過(guò)使用美國(guó)大城市中非營(yíng)利組織在公園支出的獨(dú)特?cái)?shù)據(jù)集，調(diào)查了非營(yíng)利組織參與合作治理或公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的決定性因素。結(jié)果表明，當(dāng)非營(yíng)利組織成立時(shí)間更短、規(guī)模更大，在資源更豐富、更穩(wěn)定的社區(qū)中運(yùn)作時(shí)，它們更有可能參與合作治理。此外，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性與社會(huì)資本水平和政府供給相應(yīng)公共服務(wù)的能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。本文指出了一種政府-非營(yíng)利合作的新模式，這種模式超越了公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。由于政府公務(wù)人員在維持所需的公共服務(wù)水平方面面臨巨大挑戰(zhàn)，這些調(diào)查結(jié)果對(duì)促進(jìn)公民參與和通過(guò)跨部門(mén)來(lái)解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題具有重要的政策影響。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給;非營(yíng)利組織;合作生產(chǎn);合作治理

二十世紀(jì)八九十年代，新公共管理開(kāi)始形成，以新西蘭、西歐和美國(guó)的行政改革為例。公共管理借鑒了私營(yíng)部門(mén)的管理實(shí)踐，簽訂契約合同在美國(guó)各級(jí)政府中廣泛存在①。政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地使用間接管理工具和網(wǎng)絡(luò)安排來(lái)供給公共服務(wù)②。非營(yíng)利組織或一般的第三部門(mén)因其在供給和生產(chǎn)公共服務(wù)方面的突出作用越來(lái)越受到公共管理學(xué)者的關(guān)注Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501;Smith，Steven Rathgeb，and Michael Lipsky.1993. Nonprofits for Hire： The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge，MA： Harvard University Press.。

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的興趣激增Gazley，Beth，and Chao Guo. 2015. What Do We Know about Nonprofit Collaboration？ A Comprehensive Systematic Review of the Literature. In Academy of Management Proceedings 2015（1）： 15409.，但公共管理文獻(xiàn)的關(guān)注點(diǎn)仍然在于以政府工具為導(dǎo)向下的非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給，探討的關(guān)鍵問(wèn)題依舊是非營(yíng)利組織如何能成為政府提高生產(chǎn)和供給公共服務(wù)效率的工具。自殖民時(shí)期以來(lái)，從1636年哈佛學(xué)院的創(chuàng)建到安德魯·卡內(nèi)基推動(dòng)的公共圖書(shū)館運(yùn)動(dòng)，再到近年來(lái)蓋茨基金會(huì)努力改進(jìn)的k-12教育，盡管非營(yíng)利組織在形成、規(guī)劃和設(shè)計(jì)公共服務(wù)中一直扮演著重要角色Hall，Peter Dobkin. 1992. Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays in Philanthropy，Voluntarism and Nonprofit Organizations. Baltimore： Johns Hopkins University Press.，但非營(yíng)利組織在該過(guò)程中的角色定位始終是公共管理學(xué)的一個(gè)研究盲點(diǎn)。當(dāng)各級(jí)政府都面臨財(cái)政壓力，越來(lái)越多地依賴非營(yíng)利組織為公共服務(wù)供給資金時(shí)，這種研究局限性就被放大了Gazley，Beth，Yuan Cheng，and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services： Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action，Annual Conference，Chicago，November 19-21;Nelson，Ashlyn，and Beth Gazley. 2014. The Rise of School-Supporting Nonprofits. Education Finance and Policy 9（4）： 541-66.。因此，全面了解非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給的多個(gè)階段中的不同作用迫在眉睫Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501;Smith，Steven Rathgeb，and Michael Lipsky. 1993. Nonprofits for Hire： The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge，MA： Harvard University Press;Fyall，Rachel. 2016. The Power of Nonprofits： Mechanisms for Nonprofit Policy Influence. Public Administration Review 76（6）： 938-48;Mosley，Jennifer E. 2012. Keeping the Lights on： How Government Funding Concerns Drive the Advocacy Agendas of Nonprofit Homeless Service Providers. Journal of Public Administration Research and Theory 22（4）： 841-66.。

治理方面的文獻(xiàn)為解釋非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的作用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。治理關(guān)注的是不同部門(mén)之間如何相互作用并參與共同決策Klijn，Erik-Hans. 2012. New Public Management and Governance： A Comparison. In Oxford Handbook of Governance，edited by David Levi-Faur，201-14. Oxford： Oxford University Press.，它強(qiáng)調(diào)了傳導(dǎo)性公共組織的促進(jìn)作用和跨界管理挑戰(zhàn)Agranoff，Robert. 2012. Collaborating to Manage： A Primer for the Public Sector. Washington，DC： Georgetown University Press.。Denhardt 等學(xué)者提出的新公共服務(wù)認(rèn)為現(xiàn)代政府的新特征是服務(wù)而非掌舵Denhardt，Robert B.，and Janet Vinzant Denhardt. 2000. The New Public Service： Serving Rather than Steering. Public Administration Review 60（6）： 549-59;Denhardt，Janet V.，and Robert B. Denhardt. 2015. The New Public Service Revisited. Public Administration Review 75（5）： 664-72.，政府的正確作用不是決定公民需要什么，而是通過(guò)各種機(jī)制幫助公民實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，并最終為公民服務(wù)。在非營(yíng)利組織研究中，非營(yíng)利組織和志愿協(xié)會(huì)作為政治秩序和個(gè)人生活現(xiàn)實(shí)之間的中介結(jié)構(gòu)或公民中介，其作用受到了強(qiáng)烈關(guān)注Berger，Peter，and John Neuhaus. 1977. To Empower People： The Role of Mediating Structures in Public Policy. Washington，DC： American Enterprise Institute;Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67;LeRoux，Kelly. 2007. Nonprofits as Civic Intermediaries： The Role of Community-Based Organizations in Promoting Political Participation. Urban Affairs Review 42（3）： 410-22.。在社區(qū)治理中，非營(yíng)利組織逐漸參與公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)體現(xiàn)了這一重要角色，因?yàn)樗麄儙椭駞⑴c關(guān)鍵的公共服務(wù)供給決策。

本文以合作生產(chǎn)、合作治理以及政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，基于美國(guó)大城市中非營(yíng)利組織支持下的204家公園這一背景，探討非營(yíng)利組織是否參與合作治理或公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的關(guān)鍵情景和組織因素。本研究的理論和實(shí)踐貢獻(xiàn)在于，首先，盡管學(xué)界對(duì)非營(yíng)利組織在公共服務(wù)合同生產(chǎn)中的作用有較深的研究，但公共管理學(xué)者對(duì)非營(yíng)利組織在公共服務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的作用關(guān)注較少。早期的研究表明，非營(yíng)利組織這一作用的研究往往是缺失或不完善的Osborne，Stephen P.，and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector： Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships？ Regional Studies 38（5）： 571-80;Tsukamoto，Ichiro，and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan： Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8（4）： 567-81.。本研究以美國(guó)當(dāng)?shù)氐墓珗@和娛樂(lè)服務(wù)為研究對(duì)象，其中非營(yíng)利組織在資金資助和支持公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。

其次，本實(shí)證研究建立在現(xiàn)有的關(guān)于合作生產(chǎn)類型研究的基礎(chǔ)上，為我們理解合作生產(chǎn)的變化，特別是在集體層面上，提供了有益的探索。本研究不僅運(yùn)用因子分析法和內(nèi)容分析法，對(duì)這些支持公園的非營(yíng)利組織網(wǎng)站進(jìn)行了廣泛的公共服務(wù)支持活動(dòng)及其模式研究，還通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)確定公共服務(wù)供給中政府與非營(yíng)利組織的合作特征是否可以區(qū)分為合作治理和合作生產(chǎn)。

最后，本文基于組織層面和社區(qū)層面的特征構(gòu)建了一個(gè)綜合理論框架，并運(yùn)用多層次邏輯回歸分析模型的嵌套數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)（將支持公園的非營(yíng)利組織嵌套在城市中）。此外，本研究還將地方政府供給公共服務(wù)的能力納入理論模型中，更詳細(xì)解釋了政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系以及這些關(guān)系如何影響非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給的不同階段的參與。

一、合作治理：一種非營(yíng)利組織支持

公共服務(wù)供給的獨(dú)特類型在政治學(xué)和公共管理的相關(guān)文獻(xiàn)中，合作生產(chǎn)是理解公民參與公共服務(wù)供給的重要理論基礎(chǔ)。根據(jù)合作生產(chǎn)理論，公民參與公共服務(wù)供給可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。這一概念的提出可以追溯到20世紀(jì)70年代的奧斯特羅姆，當(dāng)時(shí)他們研究了城市治理和公共經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)Aligica，Paul Dragos，and Peter J. Boettke. 2009. Challenging Institutional Analysis and Development： The Bloomington School. New York： Routledge.。Ostrom通過(guò)合作生產(chǎn)來(lái)反映這樣一個(gè)事實(shí)，即如果公共服務(wù)使用者對(duì)公共服務(wù)沒(méi)有充分的知情和積極參與，那么就無(wú)法完全衡量公共服務(wù)的價(jià)值Ostrom，Elinor. 1996. Crossing the Great Divide： Coproduction，Synergy，and Development. World Development 24（6）： 1073-87.。隨著這一思想的起源，學(xué)者們指出，公民個(gè)體和群體（非正式群體和正式組織之間偶爾會(huì)有區(qū)別）都有可能參與這種公共服務(wù)的合作生產(chǎn)。Parks等人利用家長(zhǎng)和學(xué)生在改善教育服務(wù)方面的共同努力來(lái)闡述合作生產(chǎn)的概念Parks，Roger B.，Paula C. Baker，Larry Kiser，Ronald Oakerson，Elinor Ostrom，Vincent Ostrom，Stephen L. Percy，Martha B. Vandivort，Gordon P. Whitaker，and Rick Wilson. 1981. Consumers as Coproducers of Public Services： Some Economic and Institutional Considerations. Policy Studies Journal 9（7）： 1001-11.。Brudney等學(xué)者指出了合作生產(chǎn)的集體形式的重要性，并總結(jié)出“合作生產(chǎn)”的三種類型：個(gè)體合作生產(chǎn)、群體合作生產(chǎn)和集體合作生產(chǎn)Brudney，Jeffrey L.，and Robert E. England. 1983. Toward a Definition of the Coproduction Concept. Public Administration Review 43（1）： 59-65.。Nabatchi，Sancino以及Sicilia在最近一篇關(guān)于合作生產(chǎn)類型的綜述中，將當(dāng)?shù)毓珗@部門(mén)和市民合作提供公園和娛樂(lè)服務(wù)作為一種典型的為整個(gè)社區(qū)供給社會(huì)福利的集體生產(chǎn)形式，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤钦街驹笀F(tuán)體或正式朋友間的組織往往在促進(jìn)和組織公民參與這類服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76.。

盡管專注于制度化的合作生產(chǎn)模式可能存在忽視公民偶然投入的風(fēng)險(xiǎn)Brandsen，Taco，and Marlies Honingh. 2016. Distinguishing Different Types of Coproduction： A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions. Public Administration Review 76（3）： 427-35.，但合作生產(chǎn)是需要資源的Bovaird，Tony，and Elke Loeffler. 2012. From Engagement to Co-production： The Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value. Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23（4）： 1119-38.，這種合作生產(chǎn)可以更好地由正式組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，如社區(qū)協(xié)會(huì)或慈善組織Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。因此，通過(guò)研究組織層面的合作生產(chǎn)，我們可以更好地理解這些資源是如何被組織和維持的。最近，各級(jí)政府面臨持續(xù)的財(cái)政壓力，非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著愈加重要的作用，學(xué)術(shù)界對(duì)第三部門(mén)在公共服務(wù)供給方面的作用產(chǎn)生了濃厚興趣Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.。

合作生產(chǎn)的最初概念主要把它當(dāng)作供給公共服務(wù)的一種替代機(jī)制。然而，學(xué)者們很快發(fā)現(xiàn)，這還不足以涵蓋公民參與公共服務(wù)供給的大量活動(dòng)。因此，“合作生產(chǎn)”逐漸成為描述各種公民支持和參與公共服務(wù)的總稱Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76;Verschuere，Bram，Taco Brandsen，and Victor Pestoff. 2012. Co-Production： The State of the Art in Research and the Future Agenda. Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23（4）： 1083-1101.。盡管有人努力試圖將合作生產(chǎn)與共同供給Ferris，James M. 1984. Coprovision： Citizen Time and Money Donations in Public Service Provision. Public Administration Review 44（4）： 324-33.、共同創(chuàng)造Voorberg，William H.，Viktor Bekkers，and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production： Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17（9）： 1333-57.、共同管理Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.和合作治理Osborne，Stephen P.，and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector： Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships？ Regional Studies 38（5）： 571-80.區(qū)分開(kāi)來(lái)，但這些術(shù)語(yǔ)在文獻(xiàn)中通常可以互換使用Osborne，Stephen P.，and Kirsty Strokosch. 2013. It Takes Two to Tango？ Understanding the Co-Production of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. Supplement 1，British Journal of Management 24： S31-47.。

本文的主旨不在于廣泛討論合作生產(chǎn)的定義，而是基于現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)合作生產(chǎn)的共識(shí)做進(jìn)一步的討論。學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是在個(gè)體層面還是組織層面，合作生產(chǎn)在公共政策或公共服務(wù)周期的各個(gè)階段都扮演著重要角色Brandsen，Taco，Trui Steen，and Bram Verschuere，eds. 2018. Co-production and Co-creation： Engaging Citizens in Public Services. New York： Routledge.。Nabatchi，Sancin以及Sicilia基于“合作生產(chǎn)在服務(wù)周期不同階段的運(yùn)用”，劃分了合作生產(chǎn)類型。共同委托和共同設(shè)計(jì)側(cè)重于公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段，而共同交付和共同評(píng)估則側(cè)重于這些服務(wù)的實(shí)施和評(píng)價(jià)階段Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76.。Brandsen和Pestoff通過(guò)區(qū)分公共服務(wù)規(guī)劃（合作治理）和公共服務(wù)生產(chǎn)（共同管理和合作生產(chǎn)）來(lái)劃分合作生產(chǎn)類型Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）：493-501.。Voorberg，Bekkers和Tummers根據(jù)參與程度確定了公民在公共服務(wù)供給中可能扮演的三種角色：作為共同實(shí)施者的公民、作為共同設(shè)計(jì)者的公民以及作為發(fā)起者的公民Voorberg，William H.，Viktor Bekkers，and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production： Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17（9）： 1333-57.?；谶@些區(qū)別，他們進(jìn)一步指出，區(qū)分共同創(chuàng)造和合作生產(chǎn)可能更好。當(dāng)公民作為公共服務(wù)的共同發(fā)起者或共同設(shè)計(jì)者時(shí)，就實(shí)現(xiàn)了共同創(chuàng)造。而合作生產(chǎn)側(cè)重于公民參與公共服務(wù)的實(shí)際交付或?qū)嵤＿@些不同類型的合作生產(chǎn)可能會(huì)對(duì)公共服務(wù)結(jié)果產(chǎn)生不同的影響B(tài)randsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.。按照合作生產(chǎn)和合作治理/共同創(chuàng)造之間的這種區(qū)別，合作治理被定義為非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃或公共政策制定的一種模式Zambrano-Gutiérrez，Julio César，Amanda Rutherford，and Sean Nicholson-Crotty. 2017. Types of Coproduction and Differential Effects on Organizational Performance： Evidence from the New York City School System. Public Administration 95（3）： 776-90.。

二、非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)的

決定性因素文獻(xiàn)已經(jīng)確定了各種可能影響非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給的社區(qū)和組織因素，并提出五個(gè)社區(qū)能力因素和三個(gè)組織能力因素用以解釋非營(yíng)利組織如何參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

（一）社區(qū)能力

1.社區(qū)財(cái)政和人力資源。社區(qū)財(cái)政和人力資源在動(dòng)員和支持集體活動(dòng)方面發(fā)揮著重要作用。由于公共服務(wù)設(shè)計(jì)和規(guī)劃的專業(yè)性較強(qiáng)，人力資本和集體技能在促使社區(qū)參與此類活動(dòng)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。此外，擁有更多財(cái)政資源的社區(qū)可能會(huì)為當(dāng)?shù)胤菭I(yíng)利組織供給更多的財(cái)政支持，例如捐贈(zèng)以及獲取收入的機(jī)會(huì)。反過(guò)來(lái)，這些資源將支持非營(yíng)利組織從事更復(fù)雜的公共服務(wù)支持活動(dòng)。研究始終表明，盡管資源貧乏的社區(qū)可能會(huì)產(chǎn)生更多的合作生產(chǎn)需求，但在公共服務(wù)供給方面獲得慈善支持和公民參與，供應(yīng)側(cè)的考慮更為重要。Grnbjerg和Paarlberg發(fā)現(xiàn)，收入和教育與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)非營(yíng)利組織的密度呈正相關(guān)關(guān)系Grnbjerg，Kirsten A.，and Laurie Paarlberg. 2001. Community Variations in the Size and Scope of the Nonprofit Sector： Theory and Preliminary Findings. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 30（4）： 684-706.。以K-12公共教育為例，Paarlberg和Gen還發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的人力和財(cái)政資源對(duì)公共服務(wù)的非營(yíng)利支持的形成和規(guī)模具有顯著的積極影響Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。因此，一個(gè)社區(qū)的人力和財(cái)力資源存在增加非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性。

假設(shè)1：非營(yíng)利組織所在社區(qū)的財(cái)政和人力資源越豐富，非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

2.社區(qū)穩(wěn)定。除了社區(qū)的財(cái)政和人力資源外，社區(qū)穩(wěn)定還會(huì)對(duì)塑造公民支持公共服務(wù)的意愿和長(zhǎng)期承諾產(chǎn)生重要影響。參與公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)需要社區(qū)公民廣泛投資，但由于居民存在流動(dòng)性，因此可能無(wú)法享受這種投資的長(zhǎng)期效益。此外，更穩(wěn)定的社區(qū)也更有可能表明在公民和政府官員之間存在更高水平的信任。在公園和娛樂(lè)服務(wù)供給中，公園總體規(guī)劃過(guò)程可能需要數(shù)年時(shí)間，且需要多次公開(kāi)會(huì)議才能最終確定，如果社區(qū)中沒(méi)有居民的堅(jiān)定支持和一定程度的社區(qū)穩(wěn)定，那么非營(yíng)利組織就很難在這個(gè)復(fù)雜的過(guò)程中生存下來(lái)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中經(jīng)常使用當(dāng)?shù)刈》繐碛新首鳛楹饬可鐓^(qū)穩(wěn)定和公民對(duì)社區(qū)長(zhǎng)期承諾的指標(biāo)Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.?；诖?，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)2：非營(yíng)利組織所在社區(qū)穩(wěn)定性越高，非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

3.社會(huì)多樣性。社會(huì)多樣性是非營(yíng)利組織從事公共物品供給的重要原因之一。由于民主投票制度的限制，地方政府傾向于在滿足中間選民的需求上生產(chǎn)公共產(chǎn)品Weisbrod，Burton A. 1988. The Nonprofit Economy. Cambridge，MA： Harvard University Press.Wilsker，Amanda L.，and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations？ Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38（2）： 193-216.，一個(gè)更具社會(huì)多樣性的社區(qū)會(huì)對(duì)地方公共物品供應(yīng)提出更為多樣化的要求。同時(shí)，地方政府面臨著滿足所有公民需求的挑戰(zhàn)。那些對(duì)地方政府當(dāng)前公共產(chǎn)品供給不滿意的居民或具有高需求的居民，很可能創(chuàng)建和支持非營(yíng)利組織以滿足這些未被滿足的需求。這也增加了非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)設(shè)計(jì)和規(guī)劃的可能性?；诖?，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)3：非營(yíng)利組織所在社區(qū)的社會(huì)多樣性越高，非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

4.社會(huì)資本。社會(huì)資本是可能影響非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)合作治理的另一種重要社區(qū)資源。社會(huì)資本理論強(qiáng)調(diào)信任、公民參與和社團(tuán)活動(dòng)在社區(qū)慈善事業(yè)和非營(yíng)利組織發(fā)展中的作用。從社會(huì)資本角度看，更豐富的社會(huì)資本會(huì)增加人際關(guān)系和信任，從而降低公民為交往而面臨的交易成本和解決集體行動(dòng)的困境。Saxton和Benson發(fā)現(xiàn)，非營(yíng)利部門(mén)的增長(zhǎng)與社會(huì)資本水平呈正相關(guān)Saxton，Gregory D.，and Michelle A. Benson. 2005. Social Capital and the Growth of the Nonprofit Sector. Social Science Quarterly 86（1）： 16-35.。Paarlberg和Yoshioka也發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本與社區(qū)慈善事業(yè)之間存在正相關(guān)Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.。非營(yíng)利組織不僅受到所在社區(qū)社會(huì)資本水平的影響，同時(shí)也為促進(jìn)社區(qū)生成這些關(guān)鍵資源發(fā)揮著重要作用。Fernandez和Alexander進(jìn)一步解釋了以社區(qū)為基礎(chǔ)的非營(yíng)利組織作為機(jī)構(gòu)行動(dòng)者在創(chuàng)造社會(huì)資本、公民參與和社區(qū)政治參與方面發(fā)揮的重要作用Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67.。基于此，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)6：組織規(guī)模越大，非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

2.組織成立年限。組織成立年限是非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)合作治理的又一影響因素。成立時(shí)間越久的組織通常擁有更多資源和合法性來(lái)開(kāi)展其他類型的活動(dòng)。學(xué)者們的研究已經(jīng)表明，公共管理者與非營(yíng)利組織的合作經(jīng)驗(yàn)可以增加他們對(duì)合作成功的預(yù)判，這樣的成功經(jīng)驗(yàn)將降低合作的交易成本，并激勵(lì)公共管理者和非營(yíng)利組織管理者參與更復(fù)雜的合作活動(dòng)Graddy，Elizabeth A.，and Bin Chen. 2006. Influences on the Size and Scope of Networks for Social Service Delivery. Journal of Public Administration Research and Theory 16（4）： 533-52.，如公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。由于成立時(shí)間更長(zhǎng)的非營(yíng)利組織更可能與地方政府建立長(zhǎng)期的工作關(guān)系，因此他們也更可能參與公共服務(wù)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃?；诖?，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)7：組織成立年限越久，非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

3.捐贈(zèng)收入比例。捐贈(zèng)收入比例是影響非營(yíng)利組織參與不同類型的合作生產(chǎn)活動(dòng)的另一個(gè)因素。Young提出了一種非營(yíng)利組織收益理論，認(rèn)為“收入來(lái)源應(yīng)與這些資源的供給者所獲得或感興趣的收益的性質(zhì)相一致Young，Dennis R. 2007. Toward a Normative Theory of Nonprofit Finance. In Financing Nonprofits： Putting Theory into Practice，edited by Dennis R. Young，339-72. Lanham，MD：Altamira Press.?！备鶕?jù)收益理論，供給私人服務(wù)的非營(yíng)利組織更多地依賴所獲得的項(xiàng)目收益，而非營(yíng)利組織供給公共服務(wù)時(shí)更依賴于捐贈(zèng)Fischer，Robert L.，Amanda Wilsker，and Dennis R. Young. 2011. Exploring the Revenue Mix of Nonprofit Organizations： Does It Relate to Publicness？ Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 40（4）： 662-81.。通過(guò)分析來(lái)自87個(gè)猶太社區(qū)中心的詳細(xì)收入和支出數(shù)據(jù)，Wilsker和Young的研究表明了收入來(lái)源與非營(yíng)利組織供給的服務(wù)類型之間的顯著相關(guān)性：非營(yíng)利組織供給公共物品屬性更高的服務(wù)更依賴于慈善捐贈(zèng)Wilsker，Amanda L.，and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations？ Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38（2）： 193-216.。在公共服務(wù)設(shè)計(jì)和規(guī)劃中，由于其可能有助于增加整個(gè)社區(qū)福祉，更可能成為公共利益。此外，更依賴慈善來(lái)源可能會(huì)增加非營(yíng)利組織的合法性，因?yàn)楦嗟刈尮駞⑴c公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)會(huì)讓他們對(duì)非營(yíng)利組織產(chǎn)生更多的信任。基于此，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)8：非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)收入比例越高，其參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性越大。

總之，通過(guò)綜述有關(guān)社區(qū)慈善和合作生產(chǎn)的文獻(xiàn)，本文構(gòu)建了一個(gè)分析框架，并提出了關(guān)于非營(yíng)利組織在社區(qū)和組織層面參與公共服務(wù)合作治理可檢驗(yàn)的八個(gè)假設(shè)。本研究將使用美國(guó)大城市非營(yíng)利組織支持公園和娛樂(lè)服務(wù)的案例對(duì)這些假設(shè)進(jìn)行一一檢驗(yàn)。

三、研究設(shè)計(jì)

在美國(guó)部分公園和娛樂(lè)服務(wù)的供給中，非營(yíng)利組織已經(jīng)與地方政府達(dá)成了積極合作，共同提供這些重要的公共服務(wù)Pincetl，Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles： An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services.Social Science Quarterly 84（4）： 979-1001.。隨著城市化的快速發(fā)展（聯(lián)合國(guó)2014年），由于城市公園和開(kāi)放式綠地在保護(hù)飲用水、管理雨水、清潔空氣、促進(jìn)健康生活方式、減輕壓力和社區(qū)重建等方面產(chǎn)生的環(huán)境效益和社會(huì)效益，其對(duì)城市居民生活質(zhì)量的提高越來(lái)越重要。盡管如此，公園和娛樂(lè)服務(wù)仍然不被官員或城市管理者重視，因此容易被削減預(yù)算Skidmore，Mark，and Eric Scorsone. 2011. Causes and Consequences of Fiscal Stress in Michigan Cities. Regional Science and Urban Economics 41（4）： 360-71.。由于公園管理部門(mén)面臨諸如此類的約束，非營(yíng)利組織或公民團(tuán)體在公園和娛樂(lè)服務(wù)的融資和支持方面則發(fā)揮著重要作用Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land;Walls，M. 2014. Private Funding of Public Parks： Assessing the Role of Philanthropy. Washington，DC： Resources for the Future.。

非營(yíng)利組織可以參與到公園和娛樂(lè)服務(wù)供給的不同階段。它們可以幫助公園管理部門(mén)籌集資金、組織志愿者、保護(hù)自然資源、運(yùn)營(yíng)設(shè)施或提供教育和娛樂(lè)項(xiàng)目Gazley，Beth，Yuan Cheng，and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services： Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action，Annual Conference，Chicago，November 19-21.。為了有效開(kāi)展諸如此類的工作和公共公園的長(zhǎng)期發(fā)展，公園和娛樂(lè)服務(wù)供給需要制定總體規(guī)劃。通過(guò)總體規(guī)劃，公園管理者可以對(duì)公園建設(shè)和改善做出科學(xué)決策，特別是在出現(xiàn)某些利益沖突時(shí)。但是，總體規(guī)劃的制定又是一個(gè)費(fèi)時(shí)耗資的過(guò)程，一個(gè)總體規(guī)劃的成本超過(guò)20萬(wàn)美元是一件很容易的事情Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land.。除此之外，它還需要公民和專家的廣泛投入。學(xué)者們已經(jīng)觀察到，盡管與公園的其他支持活動(dòng)相比，這種參與程度要少得多，但非營(yíng)利組織在公園規(guī)劃和供給方面的參與程度已經(jīng)有所上升Pincetl，Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles： An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services. Social Science Quarterly 84（4）： 979-1001.。這也正是本研究的重點(diǎn)，即為何有的非營(yíng)利組織要進(jìn)一步參與公園規(guī)劃活動(dòng)，以及這將對(duì)公園和娛樂(lè)服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生何種潛在影響。

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源和研究方法

本研究通過(guò)對(duì)多個(gè)數(shù)據(jù)源的多層次邏輯回歸分析，探討了非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)合作治理的決定性因素。本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)人口普查局、國(guó)家慈善統(tǒng)計(jì)中心（NCC）、財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化城市（FiSC）數(shù)據(jù)庫(kù)，所選定的非營(yíng)利組織官網(wǎng)以及國(guó)內(nèi)收入署（IRS）。

根據(jù)國(guó)家免稅實(shí)體分類法，對(duì)2013 NCCS Core PC Files進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索，篩選出有公園支出的慈善機(jī)構(gòu)。用NCC數(shù)據(jù)集的一個(gè)局限在于，它更有可能獲得更正式和更大的慈善機(jī)構(gòu)（年收入超過(guò)50000美元）。由于政府財(cái)政數(shù)據(jù)的限制，本研究?jī)H獲得美國(guó)最大的150個(gè)城市的數(shù)據(jù)。本研究篩選樣本的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：（1）非營(yíng)利組織的設(shè)立主要是為了支持當(dāng)?shù)氐墓补珗@;（2）非營(yíng)利組織至少有一個(gè)活躍的網(wǎng)站，為活動(dòng)編碼提供信息。最終，本研究收集到的非營(yíng)利組織遍布美國(guó)75個(gè)大城市，涉及到204個(gè)公共公園。

（二）研究變量

本研究的因變量是公園規(guī)劃，用來(lái)衡量一個(gè)支持公共公園的非營(yíng)利組織是否參與了公共公園總體規(guī)劃的制定。如果網(wǎng)站特別提到參與過(guò)制定公園總體規(guī)劃，則變量編碼為1;反之，則為0。為了與這些非營(yíng)利組織從事的其他支持活動(dòng)進(jìn)行比較，編碼內(nèi)容中還包括了其他類型的公園支持活動(dòng)。比如公園管理、宣傳、籌資、自然資源保護(hù)和維護(hù)、志愿者招募、教育和外聯(lián)、提供娛樂(lè)項(xiàng)目、設(shè)施建設(shè)和會(huì)員服務(wù)活動(dòng)等支持類別/活動(dòng)是根據(jù)非營(yíng)利組織網(wǎng)站、990份表格、部分信息電話、網(wǎng)絡(luò)搜索和相關(guān)政府文件進(jìn)行編碼的?；谠碚摰拈_(kāi)放協(xié)議進(jìn)行活動(dòng)編碼：編碼從非營(yíng)利組織從事的一系列已知活動(dòng)開(kāi)始。隨著在編碼過(guò)程中發(fā)現(xiàn)更多的支持活動(dòng)，支持類別繼續(xù)擴(kuò)大，直到在編碼過(guò)程中未發(fā)現(xiàn)其他支持活動(dòng)類別。然后對(duì)這些支持類別進(jìn)行虛擬編碼，以表明非營(yíng)利組織是否參與每種類型的支持活動(dòng)。。

基于上文所提出的理論框架，本研究的自變量主要為社區(qū)特征和組織層面的相關(guān)變量。（1）有關(guān)社區(qū)特征的變量，包括種族、收入、住房擁有率、家庭收入中位數(shù)和住房?jī)r(jià)值中位數(shù)，這些數(shù)據(jù)均來(lái)自2013年美國(guó)社區(qū)調(diào)查（ACS）的年度預(yù)估。有關(guān)公共財(cái)政的數(shù)據(jù)來(lái)自2013年財(cái)政部數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)可以從重疊的管轄區(qū)（如市政府、縣政府和特殊公園區(qū)）獲得公園和娛樂(lè)服務(wù)的公共支出，從而將數(shù)據(jù)與美國(guó)大城市相比較（2017年林肯土地政策研究所）。（2）有關(guān)組織特征的變量，包括組織成立年限、組織總支出、捐贈(zèng)收入占比。這些所有數(shù)據(jù)均來(lái)自2013 NCCS Core PC Files。此外，由于沒(méi)有2013年的可用數(shù)據(jù)，因此通過(guò)對(duì)賓夕法尼亞州立大學(xué)東北部烏拉爾發(fā)展區(qū)域中心Rupasingha，Anil，Stephan J. Goetz，and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35（1）： 83-101.的歷史社會(huì)資本數(shù)據(jù)（1997、2005、2009）的推算來(lái)獲得2013年的社會(huì)資本數(shù)據(jù);通過(guò)來(lái)自CQ新聞發(fā)布會(huì)投票和選舉收集的總統(tǒng)選舉投票數(shù)據(jù)（1992、1996、2000、2004、2008）來(lái)推算2013年的總統(tǒng)選舉投票數(shù)據(jù)。

本研究修正了Paarlberg和Gen提出的種族同質(zhì)性測(cè)量Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.，社區(qū)社會(huì)多樣性指標(biāo)通過(guò)不同種族在社區(qū)中的比例來(lái)進(jìn)行衡量，

其中，ni是種族群體i在社區(qū)中的人口，N是社區(qū)中的總?cè)丝凇?shù)據(jù)集包括7個(gè)種族群體，包括白人、黑人/非洲人美洲、美洲印第安人和阿拉斯加本地人、亞洲人、夏威夷本地人和其他太平洋島民、僅其他一些種族以及兩個(gè)或更多種族。社會(huì)多樣性指數(shù)從0到1不等，其中0代表完全的種族同質(zhì)性，即社區(qū)中只有一個(gè)種族。

社區(qū)財(cái)政和人力資源通過(guò)所選區(qū)域的家庭收入中位數(shù)、住房?jī)r(jià)值中位數(shù)和具有大學(xué)學(xué)位或更高學(xué)歷的居民百分比來(lái)測(cè)量。由于這三個(gè)變量高度相關(guān)（alpha=0.912），因此采用主成分分析法來(lái)構(gòu)建社區(qū)資源指數(shù)。保留主因子的特征值為2551，占這三個(gè)變量變化的85%以上。社區(qū)穩(wěn)定性是以社區(qū)的房屋擁有率來(lái)衡量的。縣一級(jí)社會(huì)資本衡量指標(biāo)采用東北農(nóng)村發(fā)展中心為鄉(xiāng)村發(fā)展所構(gòu)建的一個(gè)指標(biāo)，用以衡量協(xié)會(huì)密度、選民投票率、人口普查響應(yīng)率和社區(qū)中非營(yíng)利組織的數(shù)量Rupasingha，Anil，Stephan J. Goetz，and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35（1）： 83-101.。在最近的總統(tǒng)選舉中，投票給民主黨候選人的居民所占的百分比被設(shè)為社區(qū)政治意識(shí)形態(tài)的控制變量。

政府在社區(qū)中提供公園和娛樂(lè)服務(wù)的能力這一指標(biāo)，本研究通過(guò)地方政府投入到公園的公共支出和當(dāng)?shù)卣司珗@支出的比例來(lái)衡量。這兩個(gè)指標(biāo)反映的地方政府提供公共服務(wù)能力略有不同：投入到公園公共支出的比例是衡量公園和娛樂(lè)服務(wù)相對(duì)于其他公共服務(wù)的相對(duì)重要性，而人均公園公共支出衡量的是公園和娛樂(lè)服務(wù)的規(guī)模。使用這兩個(gè)變量（alpha=0.901）來(lái)構(gòu)建地方政府能力指數(shù)。保留主因子的特征值為1.820，占這兩個(gè)變量變化的91%以上。

在組織層面，組織規(guī)模是以組織總支出來(lái)衡量的。該組織的成立年限是通過(guò)2013減去美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署認(rèn)定該組織501（c）（3）身份的年份來(lái)操作的。雖然非營(yíng)利組織可以在國(guó)內(nèi)收入署承認(rèn)之前作為未注冊(cè)的慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作，但這種影響可以忽略不計(jì)。最后，通過(guò)將組織公共捐款總額除以該組織的年總收入，計(jì)算捐贈(zèng)收入的比例，以衡量捐贈(zèng)收入的比例。

本研究通過(guò)對(duì)線性回歸模型的方差膨脹因子（VIF）的計(jì)算，檢驗(yàn)了自變量之間的多重共線性。結(jié)果表明，多重共線性對(duì)最終模型中包含的獨(dú)立變量的影響有限（平均vif=1.66）。表1為所有因變量和自變量的描述性統(tǒng)計(jì)。從描述性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)支持公園的非營(yíng)利組織嚴(yán)重依賴捐贈(zèng)收入，捐贈(zèng)收入占總收入的比例平均達(dá)到80%。這些非營(yíng)利組織的平均成立年限超過(guò)16年。在進(jìn)行多元分析之前，所有的自變量均經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

（一）變量描述性統(tǒng)計(jì)分析

探索性因子分析是對(duì)支持公園的非營(yíng)利組織的所有支持活動(dòng)進(jìn)行的分析，以了解數(shù)據(jù)是否表明合作治理或公園規(guī)劃和設(shè)計(jì)是一種獨(dú)特的非營(yíng)利公共服務(wù)支持類型。由于所有類型的公園配套活動(dòng)都是二元變量，導(dǎo)致常規(guī)的連續(xù)變量不適用于探索性因子分析。因此，對(duì)于二元變量來(lái)說(shuō)，首先需要計(jì)算四重相關(guān)系數(shù)，為二元變量構(gòu)建一個(gè)閾值模型，以假設(shè)潛在連續(xù)變量的二元正態(tài)分布Muthén，Bengt. 1978. Contributions to Factor Analysis of Dichotomous Variables. Psychometrika 43（4）： 551-60.。然后使用所有二元變量的四元相關(guān)矩陣對(duì)二元變量進(jìn)行主成分分析。我們使用Stata/MP 14.1計(jì)算了四元相關(guān)性由于篇幅限制，本文沒(méi)有給出構(gòu)建社區(qū)資源指數(shù)和政府能力指數(shù)的因子分析表。如有要求，可向作者索取。。

研究運(yùn)用多層次邏輯回歸方法，檢驗(yàn)了非營(yíng)利參與公共服務(wù)合作治理的決定性因素的理論框架。這種統(tǒng)計(jì)方法可以用于處理數(shù)據(jù)的嵌套結(jié)構(gòu)和因變量的性質(zhì)——支持公園的非營(yíng)利組織嵌套在城市中，同時(shí)模型的因變量是二元變量。當(dāng)因變量是二元變量，不服從正態(tài)分布時(shí)，正態(tài)最小二乘回歸可能產(chǎn)生有偏估計(jì)。因?yàn)閿?shù)據(jù)嵌套在層次結(jié)構(gòu)中，所以數(shù)據(jù)集中的觀察值不再相互獨(dú)立。多層次邏輯回歸能夠解決上述局限性，并產(chǎn)生無(wú)偏估計(jì)。模型中采用了Robust標(biāo)準(zhǔn)誤差來(lái)處理殘差的異方差性。

實(shí)證結(jié)果表2列出了支持公共公園的非營(yíng)利組織開(kāi)展不同類型支持活動(dòng)的數(shù)量。根據(jù)表2，大多數(shù)非營(yíng)利組織為公園的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)提供財(cái)政或志愿者援助。然而，從事公園規(guī)劃和宣傳活動(dòng)的非營(yíng)利組織相對(duì)較少。這一發(fā)現(xiàn)與之前的經(jīng)驗(yàn)一致，即合作治理尚未成為非營(yíng)利組織支持公共服務(wù)的主要類型Tsukamoto，Ichiro，and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan： Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8（4）： 567-81.。

在支持性活動(dòng)中，非營(yíng)利組織作為公園日常管理者的頻率最低（12.74%）。換言之，盡管支持公園的非營(yíng)利組織積極參與公園管理和維護(hù)，但地方政府仍然不太可能將公園管理的全部責(zé)任委托給非營(yíng)利組織。這可能是一個(gè)值得進(jìn)一步探索的新現(xiàn)象。

（二）探索性因子分析

探索性因子分析結(jié)果見(jiàn)表3。加粗?jǐn)?shù)據(jù)表示該因子解釋了活動(dòng)的大部分差異。根據(jù)表4，這些非營(yíng)利組織開(kāi)展的公園支持活動(dòng)可以用三個(gè)潛在因素（特征值大于1）來(lái)解釋。公園規(guī)劃負(fù)荷主要取決于其自身的獨(dú)特因素。公園管理和娛樂(lè)節(jié)目有很強(qiáng)的相關(guān)性：當(dāng)非營(yíng)利組織承擔(dān)公園管理的角色時(shí)，很可能同時(shí)也提供娛樂(lè)節(jié)目。

倡導(dǎo)、籌款、自然資源維護(hù)、志愿者招募、教育和外聯(lián)、設(shè)施建設(shè)和會(huì)員組織是其他明顯的潛在因素。在園區(qū)配套活動(dòng)中，園區(qū)規(guī)劃中存在著明顯的合作治理模式。

（三）多層次分析

多層次分析結(jié)果見(jiàn)表4。模型擬合指數(shù)表明，與普通邏輯回歸模型相比，使用多層次邏輯回歸模型有顯著的統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義。組內(nèi)相關(guān)系數(shù)為0.122，這意味著這12.2%的數(shù)據(jù)變化只能由數(shù)據(jù)層次結(jié)構(gòu)引起的相關(guān)性來(lái)解釋Snijders，Tom A. B.，and Roel J. Bosker. 2012. Multilevel Analysis： An Introduction to Basic and Advanced Multilevel Modeling. Los Angeles： Sage Publications.。表4列出了每個(gè)獨(dú)立變量的原始系數(shù)和優(yōu)勢(shì)因子變化所帶來(lái)的可能性的增加。因變量是非營(yíng)利組織是否參與制定公園總體規(guī)劃。接下來(lái)，我們將討論每個(gè)假設(shè)，以檢驗(yàn)這個(gè)多層次分析的結(jié)果是否支持它。

（四）實(shí)證結(jié)果分析

與假設(shè)1和假設(shè)2一致，社區(qū)財(cái)政和人力資源以及社區(qū)穩(wěn)定性對(duì)支持公園的非營(yíng)利組織參與公園公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性有積極影響。與其他系數(shù)相比，由住房擁有率衡量的社區(qū)穩(wěn)定性對(duì)非營(yíng)利組織參與合作治理的影響最大。社區(qū)住房擁有率每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性就增加了2.098倍，而社區(qū)財(cái)政和人力資源每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性增加1.632倍。這些結(jié)果表明，在社區(qū)穩(wěn)定和資源豐富的情況下，非營(yíng)利組織更有可能參與合作治理。研究結(jié)果不支持關(guān)于社會(huì)多樣性的假設(shè)3。非營(yíng)利組織參與合作治理與社會(huì)多樣性之間在統(tǒng)計(jì)學(xué)上沒(méi)有顯著關(guān)系。

與假設(shè)4相反，社區(qū)的社會(huì)資本存量與支持公園的非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的可能性呈負(fù)相關(guān)。社區(qū)擁有的社會(huì)資本水平每增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性會(huì)降低0.608。假設(shè)5預(yù)測(cè)，當(dāng)?shù)胤秸峁┫鄳?yīng)公共服務(wù)的能力相對(duì)較弱時(shí)，非營(yíng)利組織更有可能參與合作治理。回歸結(jié)果支持了這一假設(shè)。政府能力指數(shù)每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性將降低0.651。

本文還研究了非營(yíng)利組織的組織特征與非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性之間的關(guān)系。與假設(shè)6一致，組織規(guī)模與非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性呈正相關(guān)。組織規(guī)模每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性將增加1.527倍。而與假設(shè)7相反的是，成立時(shí)間較長(zhǎng)的非營(yíng)利組織不太可能參與合作治理。隨著組織成立時(shí)間的增長(zhǎng)，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的增加會(huì)使非營(yíng)利組織參與合作治理的可能性降低0.624。同樣假設(shè)8也未得到支持，非營(yíng)利組織是否參與合作治理與其對(duì)捐贈(zèng)收入的依賴之間沒(méi)有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的顯著關(guān)系。

五、結(jié)論

由于各級(jí)政府遭受了大規(guī)模的預(yù)算削減和財(cái)政損失，非營(yíng)利組織和地方社區(qū)有望超越公共服務(wù)的合作生產(chǎn)關(guān)系，擔(dān)任創(chuàng)造和資助公共服務(wù)的重要角色。然而，非營(yíng)利組織扮演這種角色的決定性因素、過(guò)程和后果在公共管理文獻(xiàn)中仍然是一個(gè)知識(shí)盲點(diǎn)。我們的研究結(jié)果表明，公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，無(wú)論在概念上還是在經(jīng)驗(yàn)上都不同于合作生產(chǎn)。非營(yíng)利組織參與合作治理受組織和社區(qū)特征的共同影響，這些特征通常對(duì)公共服務(wù)需求和促進(jìn)此類集體行動(dòng)的資源供應(yīng)產(chǎn)生不同的影響B(tài)ovaird，Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67（5）： 846-60;Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。

首先，與合作生產(chǎn)和政府-非營(yíng)利關(guān)系的相關(guān)文獻(xiàn)一致，研究結(jié)果支持現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，即組織資源、社區(qū)資源和社區(qū)穩(wěn)定對(duì)非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)合作治理具有積極影響Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.。當(dāng)非營(yíng)利組織規(guī)模龐大，并且在一個(gè)更穩(wěn)定和資源豐富的社區(qū)中運(yùn)作時(shí)，非營(yíng)利組織更有可能參與合作治理。供給側(cè)的特性對(duì)產(chǎn)生合作治理非常重要。社區(qū)的社會(huì)多樣性和非營(yíng)利組織的收入結(jié)構(gòu)似乎并不是非營(yíng)利組織參與合作治理的關(guān)鍵決定因素。社會(huì)多樣性影響不顯著的一個(gè)原因是，盡管較高的社會(huì)多樣性水平會(huì)增加非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給的需求，但它也可能為此類集體行動(dòng)創(chuàng)造更高的交易成本。在實(shí)證分析中，這兩種效應(yīng)可能相互抵消。從捐贈(zèng)收入的比例來(lái)看，由于這些支持公園的非營(yíng)利組織都主要依靠捐贈(zèng)收入Walls，M. 2014. Private Funding of Public Parks： Assessing the Role of Philanthropy. Washington，DC： Resources for the Future.，因此可能沒(méi)有足夠的變化來(lái)驅(qū)動(dòng)捐贈(zèng)收入比例與合作治理之間的相關(guān)性。未來(lái)可以進(jìn)行跨部門(mén)研究，以進(jìn)一步了解捐贈(zèng)型非營(yíng)利組織與追求利潤(rùn)的企業(yè)、企業(yè)型非營(yíng)利組織相比，是否更有可能參與合作治理。

第二，當(dāng)前相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為政府-非營(yíng)利組織是一種相互依賴模式Lecy，Jesse D.，and David M. Van Slyke. 2013. Nonprofit Sector Growth and Density： Testing Theories of Government Support. Journal of Public Administration Research and Theory 23（1）： 189-214;Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50;Salamon，Lester M. 1987. Of Market Failure，Voluntary Failure，and Third-Party Government： Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 16（1）： 29-49.，與此相反，我們的研究結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤秸诠卜?wù)供應(yīng)中受到資源約束時(shí)，非營(yíng)利組織更有可能參與合作治理。非營(yíng)利組織在參與公共服務(wù)供給的不同階段，呈現(xiàn)出來(lái)的政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系是不同的。地方政府在資源和能力受限的情況下，讓非營(yíng)利組織參與合作不失為一種提供公共服務(wù)的替代方案。Bovaird通過(guò)對(duì)巴西一個(gè)城市參與式預(yù)算編制的案例研究發(fā)現(xiàn)，地方治理能力下降會(huì)導(dǎo)致社區(qū)在服務(wù)設(shè)計(jì)、規(guī)劃和管理中發(fā)揮更多的作用Bovaird，Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67（5）： 846-60.。隨著地方政府財(cái)政壓力的不斷增加，非營(yíng)利組織參與合作治理將變得更加普遍。對(duì)此，地方政府和非營(yíng)利組織都需要更具策略性和前瞻性。社會(huì)資本與合作治理的負(fù)相關(guān)可能與地方政府的能力有著相似的原因。盡管社會(huì)資本水平較低可能導(dǎo)致公民參與公共服務(wù)提供的水平較低，但它也為非營(yíng)利組織提供了參與這些過(guò)程的機(jī)會(huì)。非營(yíng)利組織參與合作治理可能是對(duì)社會(huì)資本和社區(qū)公民參與減少的回應(yīng)Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67.。

第三，我們發(fā)現(xiàn)，成立時(shí)間較短的非營(yíng)利組織更容易參與合作治理，這與合法性和地方政府保持長(zhǎng)期關(guān)系有助于從合作生產(chǎn)到合作治理的假設(shè)相反。這一結(jié)果表明，非營(yíng)利組織對(duì)公共服務(wù)的支持具有一定的結(jié)構(gòu)性惰性，即當(dāng)非營(yíng)利組織與地方政府的合作生產(chǎn)關(guān)系穩(wěn)定時(shí)，他們似乎很難超越現(xiàn)有的互動(dòng)模式去參與合作治理。同時(shí)，研究結(jié)果還發(fā)現(xiàn)了非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的一個(gè)新角色：在對(duì)公共服務(wù)的支持從合作生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到合作治理中，承擔(dān)打破現(xiàn)狀界限的角色。這些非營(yíng)利組織可以作為社區(qū)中的公民企業(yè)家，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新，并改變公共服務(wù)的提供方式Goldsmith，Stephen. 2010. The Power of Social Innovation： How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good. San Francisco： Jossey-Bass.。例如，1999年紐約市高線社區(qū)居民創(chuàng)辦了一家非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)“高線之友”，該機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建、設(shè)計(jì)和管理高線公園方面都發(fā)揮了變革性作用。從組織成立之初，創(chuàng)辦人就不僅僅滿足于為現(xiàn)有公園提供志愿服務(wù)。相反，他們尋找創(chuàng)造性的解決方案來(lái)改造和提供額外的公共空間。公民企業(yè)家的出現(xiàn)正在突破非營(yíng)利組織和政府之間的界限Henton，Douglas，John Melville，and Kimberly Walesh. 1997. The Age of the Civic Entrepreneur： Restoring Civil Society and Building Economic Community. National Civic Review 86（2）： 149-56.。

最后，隨著營(yíng)利性服務(wù)提供者在公共服務(wù)中的普及，非營(yíng)利組織在合作治理中的獨(dú)特性值得進(jìn)一步探討。由于非營(yíng)利組織存在非分配約束和慈善目的，這使得非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)具有更強(qiáng)的合法性。政府也可以更有把握地讓非營(yíng)利組織參與這些過(guò)程。此外，由于非營(yíng)利組織在社區(qū)中發(fā)揮著中介作用，它們可以促進(jìn)公民參與，并有助于為地方公職人員創(chuàng)建可靠的投票選區(qū)，從而影響公共服務(wù)的分配和供給Marwell，Nicole P. 2004. Privatizing the Welfare State： Nonprofit Community-Based Organizations as Political Actors. American Sociological Review 69（2）： 265-91.。另一方面，與其在直接服務(wù)提供中的重要作用相比，營(yíng)利性服務(wù)提供者在共同管理中的作用可能要小得多。從合作生產(chǎn)轉(zhuǎn)向合作治理很可能是非營(yíng)利組織相對(duì)于營(yíng)利部門(mén)具有比較優(yōu)勢(shì)的一個(gè)方向。

當(dāng)然，我們的研究也存在一定的局限性。雖然遵循了嚴(yán)格的編碼要求來(lái)確定這些支持公園的非營(yíng)利組織的支持活動(dòng)，但我們亦充分認(rèn)識(shí)到那些參與了公園的規(guī)劃但卻未能在其官網(wǎng)報(bào)告中找到數(shù)據(jù)的非營(yíng)利組織存在的可能性及其可能存在的影響。然而，由于公園總體規(guī)劃不僅在公園發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且還對(duì)支持公園的非營(yíng)利組織為公園籌集資金產(chǎn)生了重要影響Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land.，因此支持公園的非營(yíng)利組織不太可能參與了但未在其網(wǎng)站上報(bào)告這一重要活動(dòng)。另一個(gè)局限性是，本研究只關(guān)注了在美國(guó)大城市運(yùn)營(yíng)的大型非營(yíng)利組織。數(shù)據(jù)的局限性是造成這種限制的主要原因，因?yàn)镹CC數(shù)據(jù)集只跟蹤達(dá)到一定年度收入閾值的非營(yíng)利組織，而FIC數(shù)據(jù)庫(kù)只為美國(guó)最大的150個(gè)城市提供政府財(cái)政數(shù)據(jù)。將本研究的結(jié)果推廣到小型、非正式或在人口較少的社區(qū)中開(kāi)展活動(dòng)的支持公園的團(tuán)體是有一定必要性的。

未來(lái)的研究應(yīng)進(jìn)一步了解合作治理的分配、績(jī)效和民主后果。非營(yíng)利組織參與合作治理的后果是什么？合作治理會(huì)產(chǎn)生更好的公共服務(wù)效果嗎？這些非營(yíng)利組織是在動(dòng)員真正的公民參與，還是僅僅邀請(qǐng)了另一個(gè)特殊利益集團(tuán)參與？社區(qū)中的弱勢(shì)群體因?yàn)楹献髦卫碜兊酶眠€是更糟？這些非營(yíng)利組織如何通過(guò)合作治理在公民和地方政府之間發(fā)揮中介作用？這些問(wèn)題對(duì)公共服務(wù)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施方式有著巨大的影響。回答這些重要問(wèn)題需要定量和定性的方法的進(jìn)一步研究。

這項(xiàng)研究的另一個(gè)延伸是檢驗(yàn)這一理論框架是否適用于其他公共服務(wù)的子部門(mén)。即使對(duì)于公園和娛樂(lè)服務(wù)業(yè)，已經(jīng)見(jiàn)證了地方政府依賴非營(yíng)利組織的資金支持和項(xiàng)目開(kāi)展的趨勢(shì)，但非營(yíng)利組織參與合作治理的情況也沒(méi)有其他類型的公共服務(wù)支持活動(dòng)那么普遍。隨著各級(jí)政府財(cái)政壓力的加大，非營(yíng)利組織在公共服務(wù)各階段參與合作治理的趨勢(shì)應(yīng)該引起學(xué)者們的密切關(guān)注。非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)的治理也可能對(duì)不同的公共服務(wù)子部門(mén)（如公共教育、公共圖書(shū)館、博物館和藝術(shù)中心）具有不同的影響。例如，在人類和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利組織嚴(yán)重依賴政府提供資金，這使得他們與政府相比，處于一個(gè)不那么有利的地位Malatesta，Deanna，and Craig R. Smith. 2014. Lessons from Resource Dependence Theory for Contemporary Public and Nonprofit Management. Public Administration Review 74（1）： 14-25.。這些人文服務(wù)型非營(yíng)利機(jī)構(gòu)可以使用什么策略來(lái)參與這些關(guān)鍵的公共服務(wù)供給決策呢？又是什么促使公共管理者在選擇公共服務(wù)外包以外，真正讓非營(yíng)利服務(wù)提供者參與這些決策過(guò)程？本研究為開(kāi)展這類調(diào)查提供了一個(gè)起點(diǎn)和一個(gè)理論框架。

綜上所述，本文認(rèn)為，合作治理是一種獨(dú)特的非營(yíng)利組織支持公共服務(wù)的類型，我們需要更好地理解其過(guò)程和結(jié)果。這項(xiàng)研究通過(guò)在公共服務(wù)的供給和規(guī)劃之間架起橋梁，并探索了政府-非營(yíng)利組織合作從合作生產(chǎn)走向合作治理的影響因素，為公共管理做出了理論貢獻(xiàn)。這項(xiàng)研究具有巨大的理論和政策意義，因?yàn)楣补芾韺W(xué)在從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理，在公共管理者試圖維持理想的公共服務(wù)水平以及獨(dú)自解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題方面面臨著廣泛的挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：楊仙麗）