合作治理理論視域下的貴州扶貧

蒲文勝

摘 要：中國扶貧是以政府為主導(dǎo)，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經(jīng)濟(jì)、文化和社會結(jié)構(gòu)的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長，治理及合作治理理論和實(shí)踐已在中國獲得廣泛認(rèn)同。其中，對于貧困這一困擾中國社會發(fā)展的公共問題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w——政府、企業(yè)、民間組織積極參與的合作治理貧困模式。貴州是中國最貧困的省份之一，合作治理貧困，在貴州勢在必行。

關(guān)鍵詞：治理；合作治理；貴州省；扶貧

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0054-03

中國扶貧是以政府為主導(dǎo)，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經(jīng)濟(jì)、文化和社會結(jié)構(gòu)的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長，治理及合作治理理論和實(shí)踐已在中國獲得廣泛認(rèn)同。其中，對于貧困這一困擾中國社會發(fā)展的公共問題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式走向多元主體——政府、企業(yè)、民間組織積極參與的合作治理貧困模式中。貴州是中國最貧困的省份之一，合作治理貧困在貴州勢在必行。

一、治理與合作治理貧困理論

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展以及公共產(chǎn)品的迅速增長，曾經(jīng)由國家及政府管理和包辦一切并樹立絕對權(quán)威的做法已不合時宜，跨邊界的公共產(chǎn)品必須交予國家及政府之外的力量來共同應(yīng)對和處理，這些力量正是薩拉蒙稱之為全球性“結(jié)社革命”的非營利組織、非政府組織、民間組織的迅速成長。而在世界范圍內(nèi)最大的一個公共產(chǎn)品就是貧困，所以，因社會組織力量的壯大且積極參與到公共問題的治理中并由此形成的治理理論，在其產(chǎn)生之時就與“治理貧困”天然地結(jié)合在一起的。當(dāng)1989年世界銀行發(fā)表《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》報告中首次使用了“治理危機(jī)”一詞之后，“治理”“善治”“合作治理”這一概念便頻繁出現(xiàn)在官方媒體中，也就是說，治理理論和治理貧困理論獲得了合法性。

但是從某種程度上說，“治理理論”也還僅僅是一種理論愿景，因?yàn)橹卫砝碚撌窃诩僭O(shè)多元治理主體之間處于一種分權(quán)化、水平化，且是在信任、透明、責(zé)任的過程中進(jìn)行的，事實(shí)上，任何一種既得權(quán)力都不會主動退出權(quán)力角逐舞臺，NGOs與國家及政府之間或許處于一種良性互動的合作關(guān)系，或許處于一種緊張的矛盾沖突關(guān)系；另外，在資本力量所主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)世界里，它是見物不見人、謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，因此它作為治理主體中的一個要素時，也將與NGOs、甚至與國家、政府發(fā)生利益和價值沖突。很顯然，治理、合作治理的多元主體參與結(jié)構(gòu)僅僅是一個程序合法的問題，治理的結(jié)果是否具有合法性，必須以是否符合人民的根本長遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)，也即在發(fā)展主義已經(jīng)滲透于世界各個角落的現(xiàn)實(shí)社會中，唯有使窮人真正擺脫貧困且有尊嚴(yán)地生活的益民性發(fā)展和扶貧治理模式才是合法的。為了減少多元合作治理主體間的矛盾沖突，首先需要把一些關(guān)乎人類社會共同發(fā)展的重大問題（比如貧困和環(huán)境問題）提上議程，然后多元合作治理間須建立起平等、信任、依賴、互惠的原則，并在此原則上依靠各自的優(yōu)勢在資金、組織、技術(shù)、宣傳、溝通等方面切實(shí)地為共同的治理目標(biāo)而展開工作。

自1995年在哥本哈根召開了以反貧困為主題的世界峰會后，有關(guān)貧困和反貧困戰(zhàn)略研究問題不斷升級。2001年，世界銀行在發(fā)表了以“反貧困”為題的發(fā)展報告后，世界各國領(lǐng)導(dǎo)人都在不同的場合強(qiáng)調(diào)反貧困的重要意義。此后，一種多元價值主體間的——政府、企業(yè)和NGOs——為反貧困而展開的合作治理貧困理論及實(shí)踐不拘一格地在世界各地迅速展開。

二、貴州的貧困及貴州合作治理貧困的必然性

貴州是中國最貧困的省份之一，從明朝永樂十一年貴州省成立以來，貴州就是當(dāng)時13個行省中最窮的省份。這不僅是因?yàn)橘F州地勢險惡、石漠化地區(qū)占比重、良田甚少，而且以少數(shù)民族居多的雜居山地式農(nóng)耕生活很少與外界交往，在加上中央政府對貴州的關(guān)注和投入甚少，至多是把貴州作為軍事避難的大后方來考慮。

新中國成立后，計劃經(jīng)濟(jì)模式下的中國雖然在工業(yè)、軍工業(yè)方面獲得了一些發(fā)展，但在民生工程上的發(fā)展是極為緩慢的。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴園晨所說：“1959—1979年的二十年里，城鄉(xiāng)居民沒有從公有化得到實(shí)惠，在1976年時整個國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣。二十年里城鄉(xiāng)居民收入基本沒有增加?！盵1]就國家總體經(jīng)濟(jì)部署而言，“政府實(shí)行‘高積累、低消費(fèi)的政策，居民生活水平被壓得很低，實(shí)質(zhì)上我國社會長期處在一種‘共同貧困的狀態(tài)。”那么，在此期間，貴州的情況是如何的呢？同樣是出于戰(zhàn)爭的考慮，中央政府在20世紀(jì)60年代對貴州拉開了“三線建設(shè)”序幕。在“三線建設(shè)”期間，貴州建成了航天、航空、電子三大國防科技工業(yè)基地，形成了煤電結(jié)合、水火電互濟(jì)的能源工業(yè)體系和以有色金屬、冶金、化工、建筑材料為主的原材料工業(yè)基地，使貴州擁有了一定的工業(yè)基礎(chǔ)，也解決了部分轉(zhuǎn)業(yè)軍人和部分農(nóng)民的就業(yè)問題。但是，以搶時間、趕進(jìn)度的粗放式建設(shè)使許多項(xiàng)目倉促上馬，其中的浪費(fèi)和損失是可以想象到的。改革開放后，計劃經(jīng)濟(jì)漸漸淡出，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入人們的生活世界，這些因備戰(zhàn)而建起的軍工企業(yè)紛紛在產(chǎn)品沒有銷路的困境中倒閉或軍改民用。改革初期，在“效益優(yōu)先”的發(fā)展思路下，人們以為經(jīng)濟(jì)總量上去了貧困也就自然解決了。因此，當(dāng)時的中央政府并沒有設(shè)立專門的反貧困或扶貧機(jī)構(gòu)，盡管中央政府一直設(shè)有中央政策研究室、國務(wù)院政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展與改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心等機(jī)構(gòu)，但主要的職能是為中央政府制定國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展提供政策咨詢建議，研究方向側(cè)重于國家宏觀政策方面，并不是專門從事扶貧研究的。時至1986年，中國政府才成立專門的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”。

貴州省扶貧開發(fā)辦公室成立于2009年，與1986年國務(wù)院扶貧辦公室成立時間已經(jīng)相隔了二十三年。這說明了中國的扶貧工作是在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，也說明了地方政府之所以會養(yǎng)成“等、靠、要”的扶貧政策和財政撥款的心理依賴形成原因。2011年，貴州省政府出臺了相關(guān)文件（《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省扶貧開發(fā)辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》黔府辦發(fā)[2011]94號）將扶貧開發(fā)辦公室改為由省政府直屬的獨(dú)立正廳級建制單位，并直接對省人民政府負(fù)責(zé)。目前，省扶貧開發(fā)辦公室設(shè)綜合處、人事處、政策法規(guī)處、規(guī)劃統(tǒng)計處、產(chǎn)業(yè)化扶貧處、項(xiàng)目管理處、農(nóng)村人力資源開發(fā)處、信貸扶貧處、社會扶貧處、革命老區(qū)建設(shè)處、資金監(jiān)督處等11個職能處室，另按有關(guān)規(guī)定設(shè)立機(jī)關(guān)黨委辦公室、離退休干部處和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，管理中國西南世界銀行扶貧項(xiàng)目貴州辦公室（貴州省扶貧開發(fā)辦公室外資項(xiàng)目管理中心）（副廳級）、貴州省扶貧開發(fā)技術(shù)指導(dǎo)中心（正縣級）、貴州省扶貧人才開發(fā)中心（正縣級）等3個事業(yè)單位。扶貧辦的成立，意味著扶貧工作進(jìn)入了規(guī)范化、專業(yè)化的管理模式。盡管如此，收入差距大，越是貧困人群越缺乏抗貧困能力仍是貴州的貧困現(xiàn)實(shí)。

按照2 300元/年的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2010年貴州有1 764萬貧困人口，這相當(dāng)于歐洲一個中等國家人口的數(shù)量。在貴州省88個縣份中，有55個是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。國發(fā)2號文件指出，貧困和落后是貴州的主要矛盾，加快發(fā)展是貴州的主要任務(wù)，也是中國反貧困事業(yè)的重中之重。如果說在改革開放前，簡陋的工具和落后的生產(chǎn)技術(shù)、技能無法完成開發(fā)貴州的任務(wù)，那么時至21世紀(jì)的今天，無論是政府對貧困問題的關(guān)注度，還是科技、信息文明所取得的前所未有的發(fā)展等都不至于使貴州在豐厚的自然資源面前無所適從。在查閱了以往有關(guān)貴州的環(huán)境貧困、能力貧困、文化貧困、結(jié)構(gòu)性貧困等的所有研究資料后發(fā)現(xiàn)，研究者很少關(guān)注和追問貴州在“自然資源的富饒”與“現(xiàn)實(shí)人群的貧困”這一令人費(fèi)解的矛盾之間到底出現(xiàn)了什么問題。

三、貴州合作治理貧困主體間職責(zé)探析

近些年來，多元主體合作治理貧困問題正隨著治理理論及其實(shí)踐的不斷推進(jìn)而受到關(guān)注，盡管它還僅僅是個起步階段，但是從政府到企業(yè)再到民間組織，一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，比如“有限政府”“法治政府”“服務(wù)政府”“透明政府”“責(zé)任政府”，以及“企業(yè)社會責(zé)任”“企業(yè)公民”“企業(yè)扶貧”“慈善”“NGOs扶貧”等這些概念和實(shí)踐已進(jìn)入百姓日常生活情景中，如果這些力量又都能扭和在一起并向扶貧工作全力挺進(jìn)，那么，貴州的反貧困工作必將獲得新的突破。

政府“自上而下”的扶貧前文已有闡述。根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情，中國會在很長一段時間里繼續(xù)實(shí)施以政府牽頭的扶貧模式。在此過程中，政府除了會不斷出臺各種有利于扶貧工作的制度和法規(guī)，繼續(xù)營造一種全民扶貧、全民慈善的政治文化氛圍外，還會因地制宜地做好招商引資工作。但政府不可陷入“唯GDP論”，比如一些地方政府為了業(yè)績，不顧實(shí)際地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果是GDP上去了，然而在居高不下的房價面前，窮人仍無房可居住。另外，一些地方政府也不可因?yàn)楹ε隆柏?zé)任政府”“問責(zé)政府”機(jī)制對其的內(nèi)、外監(jiān)督而龜縮在“庸政”“懶政”的無作為窠臼中。政府更不可陷入權(quán)力腐敗的泥潭，譬如把“扶貧款”作為“唐僧肉”，任意挪用扶貧款，或者濫用手中權(quán)力與尋租權(quán)力而來的商家進(jìn)行合謀，打著扶貧的幌子，干著不利于民生的“事業(yè)”。目前，中國扶貧已進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”模式，這是要使扶貧工作更精細(xì)化、準(zhǔn)確化和科學(xué)化，是要求政府在扶貧工作中做到扶貧干部與貧困戶之間的一對一的精準(zhǔn)扶貧。在此過程中，不但扶貧工作要接受人民監(jiān)督，而且要確保扶貧款和扶貧項(xiàng)目切實(shí)落到貧困個人或家庭，直到貧困個人或家庭年收入持續(xù)穩(wěn)定在貧困標(biāo)準(zhǔn)線之上。

企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本單位，毋庸置疑，獲利是其存在和發(fā)展的動機(jī)。沒有市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的充分活力，一個國家和民族想要脫貧致富是不可想象的。然而，如果只強(qiáng)調(diào)市場和企業(yè)的獲利本性，而忽略其應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任，那么這樣的發(fā)展對人類社會將是毀滅性的。進(jìn)入21世紀(jì)的今天，環(huán)境惡化、生態(tài)危機(jī)、道德危機(jī)、貧富懸殊等一系列問題都在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的過程中越演越烈，這就不得不使“企業(yè)社會責(zé)任”問題成為當(dāng)下最受關(guān)注的議題之一。從一篇發(fā)表于2009的《中國100強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任發(fā)展?fàn)顩r評價》的報告看，“約2/3的企業(yè)責(zé)任管理落后、責(zé)任信息披露不足；企業(yè)責(zé)任管理顯著落后于責(zé)任實(shí)踐……中國企業(yè)社會責(zé)任整體水平低下……l/5的企業(yè)剛剛‘起步……2/5強(qiáng)的企業(yè)仍在‘旁觀……”[2]這是一個極為嚴(yán)峻的中國企業(yè)生態(tài)圖，如果再不給中國企業(yè)發(fā)展注入“企業(yè)責(zé)任”“企業(yè)公民”這樣的價值理念，那么，中國在獲得極大物質(zhì)文明的同時，精神文明建設(shè)就會因資本的貪婪和無人道而陷入癱瘓。針對貴州這塊富饒卻又貧困的土地而言，企業(yè)不但要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，而且要著重于慈善事業(yè)，也即企業(yè)應(yīng)該把盈利所得的一部分用之于社會，扶弱濟(jì)貧。只有具備了這樣的認(rèn)識并把它作為企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，企業(yè)才會在貴州的反貧困戰(zhàn)略中贏得尊重，也贏得更加廣闊的發(fā)展空間。

近些年來，隨著民間組織的迅速發(fā)展，NGO扶貧已經(jīng)成為民間組織發(fā)展的一個重要動因和價值目標(biāo)。貴州本土NGOs針對貴州實(shí)際展開了極富成效的扶貧活動。例如，1998年成立的“貴州參與式農(nóng)村發(fā)展工作網(wǎng)”就在扶貧、小項(xiàng)目資助、自然保護(hù)和社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域積極開展活動；2002成立的“一盞燈”，則致力于失學(xué)兒童和弱勢群體的幫扶，教育權(quán)利的爭取以及少數(shù)民族人文發(fā)展與保護(hù)的工作；2003年成立的“貴州民間助學(xué)促進(jìn)會”資助特困生、改善貧困地區(qū)教學(xué)與設(shè)施、改變落后教育等方面做了大量有益工作；2002年創(chuàng)辦的“蒲公英助學(xué)會”在推動助學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施、幫助貧困地區(qū)改善教學(xué)環(huán)境與設(shè)施、幫扶弱勢群體等方面發(fā)揮了積極作用。進(jìn)入21世紀(jì)后，針對貴州扶貧工作而相應(yīng)發(fā)起和成立的貴州本土NGOs數(shù)量劇增，譬如在貴州高校中，平均每一所高校均有不低于兩個針對貧困而展開的NGOs組織活動?！百F州本土NGO在貴州省所開展的與扶貧有關(guān)的活動主要涉及以下領(lǐng)域：農(nóng)村發(fā)展、教育公平與貧困生救助、弱勢群體援助、環(huán)境自然與人文資源保護(hù)、文化普及、互助、醫(yī)療、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)服務(wù)、自愿者服務(wù)、信息交流平臺建設(shè)、小項(xiàng)目資助、國際和國家項(xiàng)目的協(xié)助落實(shí)、技術(shù)支持培訓(xùn)等?！盵3]在今后的工作中，貴州本土NGO仍須繼續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢，加強(qiáng)其在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科普和宣傳等方面的專業(yè)技術(shù)并深入到貴州貧困的具體個人或家庭中。

綜上所述，貴州是中國最貧困的省份之一。中國扶貧是以政府為主體，其他為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變遷，民間組織獲得了快速發(fā)展，這不但表現(xiàn)為政府在這一變化中，對一些公共問題的管理已經(jīng)力不從心，并且需要大量的民間組織參與到管理中來。同時，民間組織也切實(shí)地參與到公共產(chǎn)品問題的治理上并且取得了較好效果。貧困就是社會發(fā)展中最大的社會公共產(chǎn)品之一，因而，建構(gòu)多元主體——政府、企業(yè)、民間組織積的合作治理貧困模式勢在必行。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]