治理創(chuàng)新視角下的基層協(xié)商民主

龔駿羅家為

摘要：新世紀(jì)以來，基層協(xié)商民主逐步成長，出現(xiàn)了層級(jí)推進(jìn)的溫嶺民主懇談會(huì)、機(jī)制融合的鄧州市“4+2”工作法、“三委”并行的邛崍新村發(fā)展議事會(huì)、權(quán)力下沉的山東日照農(nóng)村社區(qū)自治協(xié)商清單制度等協(xié)商民主實(shí)踐形式。基層協(xié)商民主的發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元，社會(huì)治理方式由單一轉(zhuǎn)向多樣，社會(huì)治理過程由單向度管理轉(zhuǎn)向多方互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理機(jī)制與社會(huì)自治機(jī)制由相互排除轉(zhuǎn)向有效銜接。要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)商民主實(shí)踐形式，加強(qiáng)資源整合與利用，提高協(xié)商的賦權(quán)性，培育基層協(xié)商主體，加快協(xié)商民主制度化建設(shè)，助力基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；實(shí)踐模式；治理轉(zhuǎn)型；合作治理

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）06-0057-08

20世紀(jì)80年代，協(xié)商民主理論在西方社會(huì)產(chǎn)生，得到了一批西方政治學(xué)者的關(guān)注。

伯納德·曼寧、喬舒亞·科思、哈貝馬斯、戴維·米勒、安妮·吉登斯等西方學(xué)者從不同角度對(duì)協(xié)商民主的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。

進(jìn)入新世紀(jì)，協(xié)商民主進(jìn)入了本土學(xué)者的研究視野，并出現(xiàn)了一批具有代表性的學(xué)者，在理論層面和實(shí)踐層面促進(jìn)了我國協(xié)商民主的發(fā)展，推動(dòng)了我國社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展。

黨的十八大提出要促進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展；黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從協(xié)商民主的內(nèi)在要義看，協(xié)商民主對(duì)我國基層社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要的推動(dòng)作用。深入分析和研究當(dāng)前我國基層

協(xié)商民主實(shí)踐形式，總結(jié)其治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以把握我國社會(huì)治理發(fā)展動(dòng)向，對(duì)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式

在實(shí)踐層面，協(xié)商民主在我國本土有著豐富的存在形式。從抗戰(zhàn)時(shí)期的“三三制”到政治協(xié)商會(huì)議，再到當(dāng)前的基層群眾自治的民主懇談會(huì)、民主協(xié)商日、民主聽證會(huì)、民主議事會(huì)、民主理財(cái)會(huì)等，我國自發(fā)形成了多種形式的協(xié)商民主。我國國土遼闊，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在人口結(jié)構(gòu)、風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面千差萬別，基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式不盡相同。

（一）層級(jí)推進(jìn)：浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)

“民主懇談會(huì)”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門黨組織主持，由廣大的人民群體及相關(guān)代表參與。它主要有四種形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、部門以及企業(yè)的民主懇談活動(dòng)；二是鎮(zhèn)民主聽證會(huì)；三是村級(jí)民主議事制度；四是“民情懇談”活動(dòng)[1]。單從村鎮(zhèn)層面看，溫嶺市松門鎮(zhèn)的“民主懇談會(huì)”被劃分為三層次和四類型：鎮(zhèn)級(jí)民主懇談、鎮(zhèn)各部門懇談、村級(jí)民主懇談以及企業(yè)民主懇談。作為我國南方經(jīng)典的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，浙江溫嶺的民主懇談會(huì)實(shí)際上經(jīng)歷了從村鎮(zhèn)懇談到市級(jí)懇談的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出了層級(jí)推進(jìn)的發(fā)展特征；涉及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)部門，吸納了大量群眾的參與。

第一，村鎮(zhèn)協(xié)商。1999年6月，“民主懇談會(huì)”在浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)產(chǎn)生，其前身是松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”。在此基礎(chǔ)上，松門鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子改變了過去由干部向民眾進(jìn)行單向說教的模式，轉(zhuǎn)化為干部與群眾對(duì)話，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問題、群眾關(guān)心問題、社區(qū)難點(diǎn)問題進(jìn)行共同探討。

隨后，民主懇談被引鑒到了行業(yè)工資領(lǐng)域。2003年，中國第一個(gè)工資協(xié)商范本在新河鎮(zhèn)產(chǎn)生，民主懇談?dòng)纱藬U(kuò)展到了行業(yè)工資協(xié)商領(lǐng)域。隨著民主懇談的進(jìn)一步發(fā)展，溫嶺市委民主懇談設(shè)計(jì)者逐漸探索出了將民主懇談與現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào)并融合于體制內(nèi)。在不斷摸索中，2005年澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)嘗試了公共預(yù)算民主懇談改革，探索民主懇談的制度化途徑由此提上日程。為了將民主懇談引入基層人民代表大會(huì)體制，眾多專家和學(xué)者推動(dòng)實(shí)施了著名的“澤國實(shí)驗(yàn)”。到2008年，新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算已形成一套程序完備、參與廣泛的示范模式。

第二，由鎮(zhèn)及市。隨著民主懇談在村鎮(zhèn)兩級(jí)快速發(fā)展以及向社會(huì)各領(lǐng)域和政府部門延伸，浙江溫嶺的民主懇談式協(xié)商民主逐漸向政府層級(jí)的上級(jí)發(fā)展。2013年，溫嶺市將預(yù)算懇談從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)升格到市級(jí)，同時(shí)在提交預(yù)算修正案后引入代表辯論程序。如今，參與式預(yù)算已推廣到當(dāng)?shù)厥屑?jí)三十多個(gè)部門。

溫嶺“民主懇談會(huì)”已逐漸變成了黨政部門組織、廣大群眾參與、平等對(duì)話溝通、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推進(jìn)合作共贏的聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、促進(jìn)會(huì)，在溫嶺的社會(huì)管理中發(fā)揮著巨大的作用。

（二）機(jī)制融合：河南省鄧州市的“四議兩公開”

為了擴(kuò)大基層民主，提高村民參與，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，河南省鄧州市結(jié)合基層民主建設(shè)的實(shí)際，于2004年出臺(tái)了“4+2”工作法?！八淖h”指的是村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議決議；“兩公開”指的是決議公開和實(shí)施結(jié)果公開。

從“4+2”工作法的流程來看，其主要?jiǎng)?chuàng)新在于協(xié)商機(jī)制的融合。習(xí)近平評(píng)價(jià)“四議兩公開”工作法：它把黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、黨內(nèi)基層民主和農(nóng)民主人翁地位融為一體[2]，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

第一，融合了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和村民自治機(jī)制。黨管農(nóng)村是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)，農(nóng)村基層黨建也是黨建的重要基礎(chǔ)。從我國村民自治的產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村社會(huì)始終存在著黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制——村黨支部和自治機(jī)制——村委會(huì)。由于黨支部與村委會(huì)權(quán)力來源的不同，二者之間的矛盾成為了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一個(gè)難題。黨國英認(rèn)為村委會(huì)和村黨支部委員會(huì)分立是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個(gè)明顯的制度缺陷[3]?！?+2工作法”則有效地融合了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與村民自治機(jī)制。一方面，重大事項(xiàng)的協(xié)商由黨支部提議，黨員大會(huì)審議有效地維護(hù)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持了黨管農(nóng)村的原則。另一方面，村莊重大事項(xiàng)由村“兩委”會(huì)商議，村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，一定程度上依法保障了村民的自治權(quán)利，集中體現(xiàn)了村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

第二，融合了黨內(nèi)民主機(jī)制與人民民主機(jī)制。以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主是我國政治民主化建設(shè)的重要部署，“4+2”工作法有效地融合了黨內(nèi)民主與人民民主。一方面，村內(nèi)事務(wù)在黨支部提議、村“兩委”商議后，必須經(jīng)過黨員大會(huì)審議，這就將所有村莊內(nèi)具有黨員身份的村民納入了決策和協(xié)商程序，集中體現(xiàn)了黨內(nèi)民主；另一方面，村民代表會(huì)議或村民會(huì)議作為村內(nèi)重大事務(wù)的決議機(jī)構(gòu)，擁有最高決定權(quán)，凸顯了人民民主的地位，而村民會(huì)議決議的實(shí)質(zhì)是讓民決策，保障了村民的民主權(quán)利。此外，“兩公開”中的決議公開以及實(shí)施結(jié)果公開集中體現(xiàn)了村務(wù)公開和民主監(jiān)督。將黨內(nèi)民主機(jī)制與人民民主機(jī)制有效融合，促進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村民自治、黨內(nèi)民主、人民民主、民主參與、民主監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，保障了各利益主體的民主權(quán)利。

（三）“三委”并行：四川省邛崍市的新村發(fā)展議事會(huì)

面對(duì)村民自治的發(fā)展困境，

四川省邛崍市充分尊重廣大村民的主體地位，在村民自治既有的實(shí)踐基礎(chǔ)上，于2008年3月

提出在試點(diǎn)村設(shè)立新型農(nóng)民自治組織——“新村發(fā)展議事會(huì)”，嘗試“村兩委+議事會(huì)”這種新型的農(nóng)村基層治理機(jī)制[4]。2009年3月，邛崍市趁著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，創(chuàng)建了新村發(fā)展議事會(huì)，吸納了大量普通村民參與村級(jí)事務(wù)的協(xié)商和決策，有效地彌補(bǔ)了村“兩委”在密切聯(lián)系村民、促進(jìn)人民民主方面的不足，擴(kuò)大了農(nóng)村地區(qū)的民主參與。“村兩委+議事會(huì)”的村級(jí)治理模式的主要特征是“三委”并行。

首先，議事會(huì)的組建以及人員的構(gòu)成遵循了民主意愿、民主原則和民主能力的有機(jī)結(jié)合。

新村發(fā)展議事會(huì)的成員是按照“一戶一票”差額選舉產(chǎn)生的，各村民小組產(chǎn)生由3名～5名議事會(huì)成員組成的議事小組。議事會(huì)成員一般由辦事公道正派、熟悉村莊發(fā)展基本情況、議事能力強(qiáng)、對(duì)村莊公共事務(wù)和公益事務(wù)比較熱心并且主觀上愿意為村民提供服務(wù)的村民擔(dān)任。

議事會(huì)通過公推直選的方式產(chǎn)生一名會(huì)長，特別鼓勵(lì)村黨組織負(fù)責(zé)人通過競選成為議事會(huì)會(huì)長。議事會(huì)成員每屆任期為3年，期間各村民小組有權(quán)罷免本小組選出的議事會(huì)成員。

議事會(huì)人員構(gòu)成突破了戶籍的限制，其成員包括本村村民以及在本村從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及創(chuàng)業(yè)的外地人士。新村發(fā)展議事會(huì)的組建和運(yùn)行體現(xiàn)了民主權(quán)利和行動(dòng)能力的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的統(tǒng)一；并且有效地協(xié)調(diào)了本村村民與外籍村民的利益訴求，強(qiáng)化了村民主人翁的主體意識(shí)，激發(fā)了村民的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

其次，“三委”制衡實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理。在新的村級(jí)治理模式中，村黨組織發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)功能，議事會(huì)則根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)村級(jí)重大事務(wù)商議決定，并交給村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論審議后由村委會(huì)執(zhí)行，議事會(huì)對(duì)村委會(huì)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督[5]。議事會(huì)成為村民民主管理的議事機(jī)構(gòu)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其結(jié)果是，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位以及村民會(huì)議的決議地位不變，議事會(huì)則分割了村委會(huì)部分組織和商議權(quán)，村委會(huì)的自主性相對(duì)削弱。這樣有效地協(xié)調(diào)了村委會(huì)執(zhí)行國家行政性事務(wù)以及村級(jí)群眾自治性事務(wù)的矛盾，村委會(huì)一方面繼續(xù)貫徹和執(zhí)行國家下派的行政性事務(wù)，另一方面又必須執(zhí)行新村發(fā)展議事會(huì)所商議決定的村莊事務(wù)，既滿足了廣大村民的利益訴求，又激活了村委會(huì)運(yùn)作活力。

（四）權(quán)力下沉：山東省日照市的協(xié)商自治清單制度

為了進(jìn)一步發(fā)展基層民主，全面貫徹落實(shí)黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)“積極開展基層民主協(xié)商”的要求，保證農(nóng)村社區(qū)群眾性自治組織依法履行自治職責(zé)，促進(jìn)政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接，政府依法行政和村民依法自治的良性互動(dòng)，山東省日照市城鄉(xiāng)社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度的通知》，在鞏固完善現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)民主決策辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度。山東省日照市農(nóng)村社區(qū)自治清單制度以依法自治、人民做主、多元參與、創(chuàng)新發(fā)展為原則，其重要特征是權(quán)力下沉，即以自治清單的形式將政府行政范圍和協(xié)商自治范圍進(jìn)行歸類，將關(guān)系群眾切身利益、需要由群眾自我決策的事項(xiàng)的治理權(quán)限還給自治組織。

通過建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度，列出了21項(xiàng)社區(qū)自治協(xié)商清單，不同的自治事項(xiàng)由不同的利益主體形成的機(jī)構(gòu)協(xié)商決定；厘清了政府、社區(qū)、村委會(huì)、村民各個(gè)利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下沉、還權(quán)于民，促進(jìn)了政府行政管理和社區(qū)自治管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動(dòng)。第一，強(qiáng)化了法律法規(guī)和政策規(guī)定的地位，為村民自治創(chuàng)造了良好的秩序；第二，改變了過去“替民做主”的觀念和做法，放權(quán)于民、還權(quán)于民，擴(kuò)大了村民的民主參與；第三，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)治理的多元參與，將黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)社會(huì)自治、社區(qū)自治組織、社區(qū)村民納入?yún)f(xié)商程序，集中體現(xiàn)了多元協(xié)商的思想。

二、基層協(xié)商民主助力社會(huì)治理創(chuàng)新

協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性[6]。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)對(duì)合法性、正當(dāng)性的關(guān)注，對(duì)參與者自由平等理念的強(qiáng)調(diào)，對(duì)多元主體的重視，對(duì)決策目標(biāo)的追求等。從治理的視角看，基層協(xié)商民主的發(fā)展切合了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，促進(jìn)了社會(huì)治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元；多樣的實(shí)踐形式推動(dòng)了社會(huì)治理方式由單一轉(zhuǎn)向多樣；以嚴(yán)格的程序控制協(xié)商過程推進(jìn)了社會(huì)治理過程由單向度管理轉(zhuǎn)向多方互動(dòng)；權(quán)責(zé)分明、互相尊重理解的精神促進(jìn)了政府行政管理機(jī)制與社會(huì)自治機(jī)制由相互排斥轉(zhuǎn)向有效銜接。

（一）治理主體：由一元轉(zhuǎn)向多元

人民公社時(shí)期，農(nóng)村各級(jí)黨政組織在農(nóng)村社會(huì)治理中保持絕對(duì)的優(yōu)勢地位。農(nóng)村黨政組織掌握大量的社會(huì)資源，對(duì)農(nóng)村具有絕對(duì)的控制力，涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政治上創(chuàng)立村民自治制度和農(nóng)村社區(qū)制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，村莊精英、社會(huì)組織、合作組織、普通村民逐漸參與農(nóng)村社會(huì)治理。盡管如此，在“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，村“兩委”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持下依然占據(jù)著優(yōu)勢地位，其他治理主體的參與程度相對(duì)較低，參與效能明顯不足。

進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)村社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，矛盾糾紛頻發(fā)，“鄉(xiāng)政村治”模式不能滿足日益增長的社會(huì)治理需求，基層協(xié)商民主逐漸發(fā)展起來。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多元參與主體協(xié)商共治，促進(jìn)了基層社會(huì)治理主體的發(fā)育。浙江省溫嶺市民主懇談的參與主體不僅有個(gè)體的利益要求者，而且有代表組織的利益表達(dá)者。前者如民營企業(yè)員工、老板、村（居）民、學(xué)者，后者如村居委會(huì)負(fù)責(zé)人、黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；還有既代表個(gè)體又代表組織利益的參與者，如人大代表、村民代表和民意代表[7]。河南省鄧州市的“4+2”工作法將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與村民自治機(jī)制進(jìn)行融合，將黨內(nèi)民主、人民民主、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，依靠嚴(yán)格的協(xié)商程序創(chuàng)造性地將政府、社會(huì)組織、權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、公民等多主體納入公共事務(wù)的商議和決策中。四川省邛崍市在村“兩委”之外創(chuàng)建了新村發(fā)展議事會(huì)，實(shí)行“三委”并行。新村發(fā)展議事會(huì)成員由村民小組按戶投票產(chǎn)生，將社會(huì)威望高、辦事能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)且愿意為村民服務(wù)、辦事公道的村民選入新村發(fā)展議事會(huì)，對(duì)村“兩委”形成了一定的監(jiān)督約束作用，推動(dòng)了社會(huì)治理由一元轉(zhuǎn)向多元。

（二）治理方式：由單一轉(zhuǎn)向靈活多樣

傳統(tǒng)上，基層黨政組織掌握著大量治理資源，鄉(xiāng)村治理多采用行政管制的方式進(jìn)行，治理方式較為單一。隨著廣大農(nóng)民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益多樣化和復(fù)雜化，不同階層、不同年齡農(nóng)民的需求也趨于多元化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理目標(biāo)由管制向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變[8]。為了滿足廣大村民日益多樣的公共服務(wù)需求，農(nóng)村社會(huì)治理方式必須向多樣化方向發(fā)展，基層協(xié)商民主的發(fā)展促進(jìn)了治理方式由單一轉(zhuǎn)向靈活多樣。

首先，協(xié)商民主的特性之一是其運(yùn)用比較靈活，村莊公共事務(wù)和決策可以隨時(shí)開展協(xié)商，在不同的情景中尋找合適的治理方式，及時(shí)化解矛盾糾紛[9]。

其次，我國幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化以及自然地理?xiàng)l件差異明顯。全國各地根據(jù)自身的實(shí)際情況創(chuàng)造了多種形式的協(xié)商民主實(shí)踐形式，如民主懇談會(huì)、“4+2”工作法、民主議事會(huì)、自治協(xié)商清單制度、參與式預(yù)算、民主協(xié)商日、民主理財(cái)會(huì)等。在此基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了多樣化的治理方式，既有按照正式制度和規(guī)則建立起來的方式——服務(wù)外包、委托代理，也有以非正式制度和非正式組織為基礎(chǔ)的治理方式——族群協(xié)商、熟人協(xié)商。

溫嶺市民主懇談會(huì)采用了分組討論與大會(huì)審議相結(jié)合的協(xié)商方式，促使各協(xié)商主體認(rèn)真吸收其他利益主體意見，并為各自的訴求進(jìn)行辯護(hù)，以尋求自身需求的合法性和合理性；民主議事會(huì)采取了議事會(huì)員聯(lián)系制，各議事會(huì)成員負(fù)責(zé)聯(lián)系自身選區(qū)農(nóng)戶，協(xié)商解決矛盾糾紛，推動(dòng)了社會(huì)治理方式的多樣化發(fā)展。

（三）治理過程：由單向管理轉(zhuǎn)向多方互動(dòng)

與傳統(tǒng)型統(tǒng)治相比，現(xiàn)代民主治理是“多層級(jí)治理”，從傳統(tǒng)中央權(quán)力自上而下的單向度統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方以及地方各層級(jí)之間的雙向互動(dòng)[10]。傳統(tǒng)治理過程是自上而下行政執(zhí)行的過程，忽視了行政相對(duì)人個(gè)體化利益訴求。在農(nóng)村，村委會(huì)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會(huì)的延伸機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了大量的行政性事務(wù)，社會(huì)治理的過程就是宣傳國家政策、督促政策的執(zhí)行，而忽視了村民的需求以及對(duì)村民的回應(yīng)性。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)和市場力量興起，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)階層分化，利益矛盾沖突持續(xù)增加，農(nóng)村社會(huì)70后和80后成長為農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活的中堅(jiān)力量。這部分人接受了中等教育或高等教育，思想觀念比較開放，對(duì)民主參與的需求更加強(qiáng)烈，要求參與現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)治理過程表達(dá)自己的利益訴求，單向管理的治理過程已經(jīng)不能滿足農(nóng)村社會(huì)治理民主參與的需求。

基層協(xié)商民主的發(fā)展給廣大村民提供了制度化的民主參與機(jī)會(huì)，在民主協(xié)商中，通過嚴(yán)格的程序控制，基層政府—自治組織—村民這種單向度垂直的治理過程逐漸向基層政府、自治組織、村民三者互動(dòng)回應(yīng)的治理模式轉(zhuǎn)變。無論是浙江省溫嶺市的民主懇談、河南省鄧州市的“4+2”工作法還是四川省

邛崍市的新村發(fā)展議事會(huì)，在治理過程中都強(qiáng)調(diào)普通村民參與、為自己以及村莊公共事務(wù)發(fā)出呼聲，并且要求自治組織、基層政府以及其他利益相關(guān)者給予回應(yīng)，在相互理解過程中促進(jìn)了治理過程的多方互動(dòng)。

（四）治理機(jī)制：由相互排斥轉(zhuǎn)向有效銜接

社會(huì)治理機(jī)制是一個(gè)全程機(jī)制，包括事前的利益表達(dá)、事中的協(xié)力治理以及事后的風(fēng)險(xiǎn)控制[11]。從社會(huì)治理機(jī)制的過程看，傳統(tǒng)上，我國事前的利益表達(dá)機(jī)制和事中的協(xié)力治理機(jī)制相對(duì)不足。在“維穩(wěn)壓倒一切”思想的指導(dǎo)下，相對(duì)來說比較注重事后的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，造成鄉(xiāng)村社會(huì)中基層政府行政管理機(jī)制與社會(huì)自治機(jī)制的相互排斥。

一方面是自下而上的社會(huì)自治機(jī)制對(duì)政府行政管理的抗拒。在社會(huì)治理中，政府社會(huì)治理方式單一的行政化，對(duì)村民利益需求考慮不足。由于自然條件、民主技術(shù)的限制以及民主監(jiān)督的缺乏，村民自治制度設(shè)計(jì)中的村民代表大會(huì)和村民大會(huì)作為正式的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)力共治機(jī)制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致村民的利益在正式制度渠道內(nèi)得不到表達(dá)，引發(fā)了各種上訪事件和群體性事件。另一方面是自上而下行政管理機(jī)制對(duì)社會(huì)自治機(jī)制的排斥。由于我國政府考評(píng)指標(biāo)的一些偏差，基層政府在上級(jí)政府與自治的村民之間往往選擇迎合上級(jí)政府而排斥村民的一些正當(dāng)?shù)睦嬖V求；國家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突、村干部自身多重角色的沖突成為農(nóng)村社會(huì)治理困境所在[12]。

協(xié)商民主具有包容、對(duì)話、傾聽、平等主體等特征，基層協(xié)商民主的發(fā)展給廣大村民提供了一個(gè)制度化、規(guī)范化、公開化的利益表達(dá)平臺(tái)，通過平臺(tái)村民將自己的利益訴求傳導(dǎo)給基層政府和自治組織。自治組織和基層政府也可通過協(xié)商平臺(tái)就國家政策等信息和廣大村民進(jìn)行交流和商討，在平等、對(duì)話、包容、傾聽的協(xié)商下轉(zhuǎn)化自己的偏好，達(dá)成共識(shí)。溫嶺市民主懇談會(huì)在信息公開的基礎(chǔ)上，將村民、村“兩委”、基層政府召集起來，進(jìn)行面對(duì)面的商談，對(duì)關(guān)系群眾切身利益的事情給予解答和回應(yīng)，增強(qiáng)了政府與村民的互信；河南省鄧州市的“4+2”工作法、四川省邛崍市的新村發(fā)展議事會(huì)、山東省日照市的協(xié)商自治權(quán)力清單制度本質(zhì)上也是以對(duì)話協(xié)商、包容傾聽的形式擴(kuò)大了村民的政治參與。這些都促進(jìn)了行政管理機(jī)制與社會(huì)自治機(jī)制的有效銜接。

三、治理創(chuàng)新視角下基層協(xié)商民主發(fā)展趨向

我國基層協(xié)商民主發(fā)展迅速，各地根據(jù)自身的自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化條件紛紛建立協(xié)商民主參與機(jī)制。一些基層協(xié)商民主實(shí)踐形式對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生了巨大的影響，引起了國家的重視。當(dāng)前我國基層協(xié)商民主存在自發(fā)性有余而制度性不足、“有限協(xié)商”難以破局等理論和現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)當(dāng)前基層協(xié)商民主實(shí)踐形式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)概括和理論總結(jié)，把握協(xié)商民主的發(fā)展方向，推動(dòng)其深入具體發(fā)展，具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。從協(xié)商民主對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的角度看，未來基層協(xié)商民主發(fā)展需要以下幾大助力。

（一）推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐形式創(chuàng)新，培育協(xié)商主體

基層協(xié)商民主應(yīng)探索多樣化的實(shí)踐形式，加快協(xié)商主體的培育。首先，我國疆域遼闊，村級(jí)組織遍布大江南北，全國各地農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化條件存在明顯的差異，其實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)該是多樣化的。一方面，要深入挖掘當(dāng)前基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，依據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐茝V；另一方面，要尊重人民首創(chuàng)精神，將當(dāng)前實(shí)施效果好、設(shè)計(jì)科學(xué)合理的帶有協(xié)商民主要素的民主參與形式進(jìn)行適當(dāng)提煉和總結(jié)，政府給予一定的財(cái)政資源支持其發(fā)展壯大，在條件允許的情況下，可將當(dāng)前部分協(xié)商民主實(shí)踐形式納入村民自治制度領(lǐng)域。

其次，要加快基層協(xié)商主體的培育，一是要促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)展，強(qiáng)化人民協(xié)商技能的訓(xùn)練，讓多數(shù)普通基層民眾能夠參與協(xié)商過程，擴(kuò)大協(xié)商的范圍，增強(qiáng)協(xié)商的合法性來源。二是要發(fā)展基層社會(huì)組織，社會(huì)組織的性質(zhì)決定了它是協(xié)商民主體系的重要組成部分，在協(xié)商民主體系中起基礎(chǔ)性作用[13]。在鞏固基層傳統(tǒng)社會(huì)組織地位的基礎(chǔ)上，要加快發(fā)展新型社會(huì)組織，對(duì)傳統(tǒng)廟會(huì)、宗族等社會(huì)組織進(jìn)行法理改造，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的協(xié)商民主要義。亨廷頓認(rèn)為，“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[14]（p.91），基層社會(huì)組織的發(fā)展將成為協(xié)商民主參與的重要一極，也將推動(dòng)社會(huì)治理的多元穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加快協(xié)商民主制度化建設(shè)，促進(jìn)協(xié)商規(guī)范化和常態(tài)化

協(xié)商民主的產(chǎn)生是由社會(huì)對(duì)政府倒逼和政府推動(dòng)共同作用的結(jié)果，制度化建設(shè)是其發(fā)展的重要推動(dòng)力。

當(dāng)前基層協(xié)商民主呈現(xiàn)出自發(fā)性創(chuàng)造有余而制度規(guī)范性不足的特點(diǎn)。

任何民主實(shí)踐形式要想獲得成功并持續(xù)發(fā)展，就必須獲得合法性的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的保證，關(guān)鍵是要在相關(guān)法律尤其憲法中，對(duì)其有適當(dāng)?shù)姆傻匚欢ㄎ籟15]。

基層協(xié)商民主制度化建設(shè)首先要以法律的形式確定協(xié)商民主在基層社會(huì)治理中的地位，然后根據(jù)各地的實(shí)際情況，探索各具體制度的設(shè)計(jì)。面對(duì)我國基層協(xié)商民主的“有限協(xié)商”困局，我國鄉(xiāng)村協(xié)商民主的制度設(shè)置應(yīng)包括主持人制度、參會(huì)人員隨機(jī)選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問卷調(diào)查決策制度、領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)隔離制度、觀察員制度、重大事件民主協(xié)商制度等[16]。通過具體的制度建設(shè)，可以提高協(xié)商主體的代表性、協(xié)商程序的公正性、協(xié)商結(jié)果的公開性、協(xié)商決策的科學(xué)性，獲得良好的協(xié)商效果。在具體制度的規(guī)范化運(yùn)作下，基層協(xié)商民主將由偶然性協(xié)商向常態(tài)性協(xié)商轉(zhuǎn)變，各社會(huì)治理主體都將在協(xié)商過程中獲得社會(huì)的尊重，基層民眾的平等意識(shí)、包容意識(shí)、協(xié)商意識(shí)和參與意識(shí)將被培育，

社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也將更為優(yōu)化。

（三）加強(qiáng)協(xié)商資源整合，構(gòu)建農(nóng)村基層協(xié)商支持體系

基層協(xié)商民主的發(fā)展需要加強(qiáng)基層協(xié)商資源的整合，從農(nóng)村社會(huì)政治體制、生產(chǎn)、生活方式看，協(xié)商資源應(yīng)該包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“兩委”組織以及鄉(xiāng)村社會(huì)資本。首先，協(xié)商民主的發(fā)展要加快構(gòu)建協(xié)商型政府，從體制機(jī)制上破解協(xié)商民主發(fā)展障礙。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變行政理念，建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)自治組織以及村民利益訴求的回應(yīng)，將協(xié)商民主納入鄉(xiāng)村社會(huì)決策的必要程序，促進(jìn)基層政府、自治組織和村民之間的有效互動(dòng)；另一方面，基層政府要調(diào)整財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)協(xié)商民主的支持力度，通過財(cái)政投入保證協(xié)商民主落到實(shí)處，保障協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行，避免協(xié)商的形式主義。

其次，要利用好、實(shí)現(xiàn)好村“兩委”的組織資源，尤其是村黨支部的組織資源。村黨支部向上聯(lián)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，向下聯(lián)接黨員、廣大村民，深入鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)角落，具有得天獨(dú)厚的組織優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)基層政府和村民之間的有效溝通，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的統(tǒng)一。最后，要激活農(nóng)村社會(huì)資本存量，通過開展基層協(xié)商民主實(shí)踐增加農(nóng)村社會(huì)資本的增量。鄉(xiāng)村社會(huì)資本是指嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系中可以動(dòng)用的社會(huì)資源的總和，如熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約、鄉(xiāng)土信任、家族權(quán)威等[17]。鄉(xiāng)村社會(huì)資本在協(xié)商民主與村民之間發(fā)揮溝通紐帶的功能，能夠增強(qiáng)村協(xié)商民主的實(shí)效性。通過體制資源、組織資源、社會(huì)資本的整合可以為協(xié)商民主構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的支持體系，為社會(huì)治理創(chuàng)新的持續(xù)性添加助力。

（四）明確協(xié)商中政府角色定位，提高民眾協(xié)商的賦權(quán)性

當(dāng)前基層協(xié)商民主的發(fā)展與政府的大力推動(dòng)是分不開的?；鶎诱鎸?duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，迫于社會(huì)治理的壓力，一定程度上促進(jìn)了基層協(xié)商民主的發(fā)展，并在協(xié)商過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)下的協(xié)商民主到底賦予村民多少民主權(quán)利？這個(gè)問題值得深思。何包鋼對(duì)浙江省溫嶺市民主懇談會(huì)的調(diào)查顯示，57.3%的村民表示其參與有效；對(duì)南京市民論壇的調(diào)查顯示，70%的市民表示沒有參與，只有5.3%的市民認(rèn)為對(duì)其是有價(jià)值的。由此可知，當(dāng)前基層協(xié)商民主的公民參與和賦權(quán)還非常低。

在協(xié)商民主的發(fā)展過程中要明確政府扮演引導(dǎo)角色，擺脫政府主導(dǎo)協(xié)商的局面，創(chuàng)建中立的協(xié)商程序和主持人制度，轉(zhuǎn)變政府角色，以提高農(nóng)村協(xié)商民主的賦權(quán)性。政府管理應(yīng)該由“領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“指導(dǎo)”，社會(huì)管理由“單向”轉(zhuǎn)為“雙向”，基層自治組織的定位由“政府代理人”轉(zhuǎn)為“政府合作者”[18]。在協(xié)商中要實(shí)現(xiàn)去身份化，保障協(xié)商主體地位的平等，防止協(xié)商民主極化現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而擴(kuò)大基層協(xié)商民主的村民參與，提高參與的有效性。通過明確基層自治組織為“政府合作者”，變政府主導(dǎo)為政府指導(dǎo)，對(duì)于社會(huì)自治創(chuàng)新由單向轉(zhuǎn)向雙向、由單元轉(zhuǎn)向多元具有重要的推動(dòng)作用。

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[責(zé)任編輯：楊俊]