國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管視角下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施覆蓋研究

【摘 要】 自國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施特別是新預(yù)算法頒布以來(lái)，預(yù)算實(shí)施覆蓋不全面問題一直飽受關(guān)注和質(zhì)疑，但學(xué)者大都從國(guó)資委無(wú)法完全監(jiān)管經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的角度進(jìn)行研究及建議。本文通過梳理現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管格局得出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論外延和操作基礎(chǔ)，進(jìn)而分析預(yù)算對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)的實(shí)施覆蓋現(xiàn)狀，最終總結(jié)并提出了部分部屬企業(yè)未納入預(yù)算、經(jīng)營(yíng)性企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)不斷變動(dòng)等問題。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 實(shí)施

覆蓋

一、引 言

自新中國(guó)成立以來(lái)，由于歷史形成、財(cái)政投資積累、國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，我國(guó)形成了規(guī)模龐大的國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)也產(chǎn)生了復(fù)雜的監(jiān)管問題，監(jiān)管體制和措施也隨之不斷改革調(diào)整。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，包括建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度;2007年，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算開始試行，明確規(guī)定預(yù)算收入來(lái)源于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)、國(guó)有控股參股企業(yè)股利股息、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和清算收入;2014年，新預(yù)算法頒布，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為全口徑預(yù)算的重要部分再次得到確認(rèn)。雖然國(guó)資預(yù)算制度不斷健全完善，但由于新預(yù)算法中只有諸如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不列赤字、安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算等少數(shù)規(guī)定，外加我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題突出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算仍受到廣泛質(zhì)疑。

徐全紅（2018）[1]提出目前國(guó)有企業(yè)存在上繳10%利潤(rùn)部分過低，國(guó)資部門無(wú)法監(jiān)管全部的國(guó)有企業(yè)，部門托管企業(yè)游離于國(guó)資部門的預(yù)算編制之外等問題，并基于公共產(chǎn)權(quán)收入角度建議擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍;陳建華（2016）[2]在整理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度形成和演變的基礎(chǔ)上指出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在收入規(guī)模較小、預(yù)算支出不盡合理、公共預(yù)算的關(guān)系尚未完全理順等問題，并提出相應(yīng)建議;嚴(yán)士鋒（2017）[3]在肯定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算初步成效的前提下，指出相關(guān)的預(yù)算規(guī)章制度不夠完善，三級(jí)預(yù)算管理體系尚未完全建立，預(yù)算收益收取比例偏低，支出投向不夠合理、監(jiān)督體系不夠健全、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善等問題并提出相應(yīng)建議。

綜上，不少學(xué)者都認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋范圍缺陷導(dǎo)致預(yù)算收入不足，并基于國(guó)資委的經(jīng)營(yíng)性國(guó)資監(jiān)管地位提出擴(kuò)大監(jiān)管范圍。但是，國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)種類不同，并非只限于國(guó)資委出資國(guó)有企業(yè)，其監(jiān)管也由包括財(cái)政部、自然資源部在內(nèi)的政府部門共同完成;此外，其它國(guó)有企業(yè)可通過國(guó)資委以外監(jiān)管歸口納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。因此，本文在系統(tǒng)梳理國(guó)有資產(chǎn)分布監(jiān)管基礎(chǔ)上，探究其納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍的現(xiàn)狀及問題，并最終進(jìn)行總結(jié)。

二、國(guó)有資產(chǎn)分布及監(jiān)管格局

國(guó)有資產(chǎn)是屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱，一般分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源三類。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)將國(guó)有資產(chǎn)分為金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、（非金融）企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有自然資源資產(chǎn)，并對(duì)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行專項(xiàng)管理。此外，自2006年起行政單位國(guó)有資產(chǎn)禁止舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并對(duì)已有經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行脫鉤;而事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)化趨勢(shì)，部分事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)改制成為國(guó)有企業(yè)，其中相當(dāng)一部分形成文化國(guó)有企業(yè)。資源性國(guó)有資產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)，其管理開發(fā)職責(zé)由自然資源部履行。

（一）金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布及監(jiān)管

在國(guó)有銀行股份制改革之前，財(cái)政部長(zhǎng)期代表政府履行金融國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé);2003年，中央銀行運(yùn)用外匯儲(chǔ)備彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口，通過中央?yún)R金公司出資試點(diǎn)銀行金融機(jī)構(gòu)，2007年，財(cái)政部再次履行出資人職責(zé)并調(diào)整中央?yún)R金公司股權(quán)結(jié)構(gòu);2018，國(guó)務(wù)院規(guī)定財(cái)政部統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。根據(jù)我國(guó)國(guó)資管理報(bào)告，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)總額241.0萬(wàn)億元，負(fù)債總額217.3萬(wàn)億元，形成國(guó)有資產(chǎn)16.2萬(wàn)億元，主要分布在財(cái)政部管理的中央國(guó)有金融企業(yè)、金融管理部門管理的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機(jī)構(gòu)、中央企業(yè)集團(tuán)（非金融）管理的下屬各級(jí)金融子公司，以及地方金融企業(yè)。

（二）企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布及監(jiān)管

作為經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的代表，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛、種類眾多，管理也最為繁雜。在經(jīng)歷反復(fù)討論和國(guó)資局的嘗試后，2003年，國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成立，履行非金融經(jīng)營(yíng)國(guó)企出資人職責(zé)，并陸續(xù)并購(gòu)一批國(guó)有企業(yè)。截至2017年，中央國(guó)企資本權(quán)益總額16.2萬(wàn)億元，地方國(guó)企資本權(quán)益總額34.1萬(wàn)億元，非金融國(guó)企總資本權(quán)益總額50.3萬(wàn)億元。此外，由于企業(yè)性質(zhì)特殊性和歷史原因，存在少數(shù)由國(guó)務(wù)院直接出資、財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，這部分國(guó)企同屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，如鐵路、郵政、煙草、出版集團(tuán)、對(duì)外文化集團(tuán)等企業(yè)。

（三）單位企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布及監(jiān)管

由于經(jīng)濟(jì)體制等原因，我國(guó)財(cái)政社會(huì)職責(zé)和出資人職責(zé)混淆，出現(xiàn)大批部門辦理國(guó)企。2006年，行政單位舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體得到禁止并強(qiáng)制脫鉤，財(cái)政部被確認(rèn)為行政事業(yè)單位國(guó)資管理的職能部門;2010年，財(cái)政部將財(cái)務(wù)關(guān)系單列、金融機(jī)構(gòu)、社保基金、民航局和科工局所屬之外所有中央行政事業(yè)單位企業(yè)轉(zhuǎn)歸口至旗下行政政法司和教科文司，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)營(yíng)化的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，即行政單位脫鉤企業(yè)和事業(yè)單位改制企業(yè)兩者的剝離，保證了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)職能，進(jìn)而奠定了“財(cái)政部-主管部門-行政事業(yè)單位”的行政事業(yè)國(guó)資集中監(jiān)管格局。

（四）文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布及監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大量事業(yè)單位改制為經(jīng)營(yíng)性國(guó)企，其中相當(dāng)數(shù)量和規(guī)模企業(yè)運(yùn)營(yíng)于文化市場(chǎng)。基于此，2011年，文資辦成立并掛靠財(cái)政部，2017年，由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制正式確立。截至2017年底，全國(guó)國(guó)有文化企業(yè)資產(chǎn)總額45662.2億元，其中中央文化企業(yè)共計(jì)3878戶，資產(chǎn)總額11585.7億元;地方國(guó)有文化企業(yè)共計(jì)12136戶，資產(chǎn)總額34076.5億元。

綜上，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)中形成的經(jīng)營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)主要是金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)之外的金融企業(yè)、包括財(cái)務(wù)關(guān)系單列在內(nèi)的非金融國(guó)企、財(cái)政部監(jiān)管的單位經(jīng)營(yíng)企業(yè)、文化國(guó)企，這些企業(yè)構(gòu)成了全部的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來(lái)源的理論外延及操作基礎(chǔ)。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋現(xiàn)狀

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍的擴(kuò)展，經(jīng)歷了從窄到寬、逐步覆蓋的過程。在中央層面，自2007年試行預(yù)算后，2010年又將教育部、貿(mào)促會(huì)所屬企業(yè)，文化部、農(nóng)業(yè)部、廣電總局直屬企業(yè)，中國(guó)出版集團(tuán)公司和中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)公司納入預(yù)算實(shí)施范圍;2012年將工信部、體育總局、財(cái)政部文資辦所屬企業(yè)，衛(wèi)生部、國(guó)資委所屬部分企業(yè)，民航局直屬企業(yè)納入預(yù)算實(shí)施范圍;2016年預(yù)算范圍再次擴(kuò)展至預(yù)算內(nèi)部門所屬企業(yè)，金融國(guó)有獨(dú)資、控股參股企業(yè)，財(cái)務(wù)關(guān)系單列企業(yè)。總之，中央層面的國(guó)有資本預(yù)算目前覆蓋了金融國(guó)企，文化國(guó)企，國(guó)資委所屬國(guó)企，財(cái)務(wù)關(guān)系單列企業(yè)和包括教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的9部門所屬企業(yè)，而在預(yù)算之外的政府部門還剩水利部、商務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部等。

在地方層面，在中央試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算后，各省陸續(xù)推出省內(nèi)的預(yù)算管理意見或辦法，并逐步往市級(jí)延伸。截止2010年底，我國(guó)31省份都已出臺(tái)了預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，如廣東、貴州等推行較早省份已積累了一定預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)。省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基本以中央為參考，以財(cái)政部為預(yù)算編制主體，包括國(guó)資委在內(nèi)的出資部門為預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算編制。部分省份實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)的大口徑覆蓋，如貴州2010年將全部省屬國(guó)有企業(yè)納入省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;廣東省2009年將省國(guó)資委出資企業(yè)、包括省屬地方金融企業(yè)在內(nèi)的其他省屬國(guó)家出資企業(yè)納入預(yù)算，而對(duì)未脫鉤、脫鉤未移交企業(yè)以及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位采取逐步納入。其他省份預(yù)算覆蓋仍在推進(jìn)，具體執(zhí)行情況不一。

四、問題與總結(jié)

通過上文分析可得，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來(lái)源于不同類別的國(guó)有資產(chǎn)，并經(jīng)由不同的監(jiān)管部門共同納入預(yù)算編制體系，其覆蓋的國(guó)有企業(yè)無(wú)論數(shù)量、規(guī)模都超過單一國(guó)資委出資國(guó)有企業(yè)，因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋范圍存在被低估的現(xiàn)象。與此同時(shí)，值得注意的是，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋仍存在以下一些問題：

（一）部分部屬企業(yè)未納入預(yù)算范圍

截至目前，只有9部門所屬企業(yè)納入預(yù)算，而諸如水利部、商務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部等還未納入預(yù)算管理。由于這些不同部門單位出資企業(yè)都?xì)w口財(cái)政部監(jiān)管，應(yīng)基于統(tǒng)一監(jiān)管優(yōu)勢(shì)加快部屬企業(yè)全部納入預(yù)算，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算。

（二）經(jīng)營(yíng)性企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)不斷變動(dòng)

雖然行政單位舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體已被禁止，但是事業(yè)單位的企業(yè)化改革仍在推行，同時(shí)，金融企業(yè)和企業(yè)出于改革經(jīng)營(yíng)需要而不斷撤銷重組，這對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的動(dòng)態(tài)管理提出了更高要求。

（三）省級(jí)以下預(yù)算實(shí)施覆蓋情況不一

預(yù)算的推行是從中央示范到地方跟進(jìn)的過程，各個(gè)省份具體的國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)、政策出臺(tái)、制度構(gòu)建和編制經(jīng)驗(yàn)不同，導(dǎo)致預(yù)算推廣進(jìn)度和對(duì)國(guó)企覆蓋狀況也相距較大，部分省級(jí)預(yù)算只做到對(duì)各類國(guó)企的部分納入。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的縱向?qū)嵤└采w也有待推進(jìn)。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡(jiǎn)介：潘中秋（1998——）男，漢族，廣東湛江人，單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2016級(jí)本科生，財(cái)政學(xué)專業(yè)。