西疇縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及建議

程芳香

【摘 要】長(zhǎng)期以來(lái)，我縣土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模不大、速度緩慢，流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)戶自發(fā)形式為主，尚未培育形成統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏，流轉(zhuǎn)雙方的信息對(duì)接困難，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本高，土地資源配置效率低，影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度和效益。本文結(jié)合個(gè)人從事職能工作出發(fā)，提出了存在問(wèn)題和建議意見(jiàn)，為全面建設(shè)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策建議

西疇縣土地總面積1506平方公里，其中裸露和半裸露巖溶山區(qū)占75.4%，是一個(gè)典型的巖溶山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。2018年末，全縣總農(nóng)業(yè)人口22.5917萬(wàn)人，總耕地面積19.212萬(wàn)畝，截至2018年10月底，通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作調(diào)查，完成確權(quán)調(diào)查承包農(nóng)戶62474戶，確權(quán)面積71萬(wàn)余畝，通過(guò)確權(quán)頒證規(guī)范組織流轉(zhuǎn)土地5000余畝。現(xiàn)正值精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)克難時(shí)期，要搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將做為一項(xiàng)重要增收渠道，合理開(kāi)發(fā)、利用、整合農(nóng)業(yè)資源，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行依法、自愿、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)，將有利益促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，最大限度提高土地利用率和產(chǎn)出率，提高農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)率和商品率?，F(xiàn)對(duì)全縣在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題提出一些意見(jiàn)和建議共同探討。

一、土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀

全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為61806.7畝，涉及1583個(gè)村小組12986農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)總面積占承包耕地總面積的13%。自發(fā)土地流轉(zhuǎn)取得一定成果。

二、西疇縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）管理服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全

農(nóng)村土地承包管理工作屬政府職能，而我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)。縣級(jí)雖設(shè)有職能站，但只有7人的編制，承擔(dān)著全縣農(nóng)村土地承包合同管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理“三大管理”和搞好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)“三項(xiàng)指導(dǎo)”及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分析、“數(shù)字鄉(xiāng)村”工程建設(shè)等多項(xiàng)任務(wù)，無(wú)力顧及作為土地承包管理子項(xiàng)任務(wù)的土地流轉(zhuǎn)工作，且工作經(jīng)費(fèi)十分缺乏，服務(wù)手段少。在調(diào)查中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少主動(dòng)有效的管理、引導(dǎo)和服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法、糾紛調(diào)處機(jī)制不全、手段不多，合同監(jiān)督不到位。

（二）市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制缺失

目前，我縣尚未培育形成統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺少，流轉(zhuǎn)雙方的信息對(duì)接困難，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本高，土地資源配置效率低，影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度和效益。沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估、公證機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏科學(xué)依據(jù)，農(nóng)村金融服務(wù)缺失，融資困難。

（三）流轉(zhuǎn)期限短

從調(diào)查情況看，多數(shù)流轉(zhuǎn)都是因全家外出務(wù)工，耕地?zé)o人耕種，或是主要?jiǎng)趧?dòng)力外出，家中只留喪失勞動(dòng)力的老人和沒(méi)有勞動(dòng)能力的小孩，無(wú)力耕種土地而將其流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期較短，一般以一年為限。流轉(zhuǎn)期限偏短，影響了流入農(nóng)戶的長(zhǎng)期投入，造成土地肥力難以為繼。

（四）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度不建全，產(chǎn)業(yè)層次低，流轉(zhuǎn)價(jià)格不統(tǒng)一

我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)層次總體上比較低，效益不高，難以以農(nóng)民較有吸引力的價(jià)格來(lái)流轉(zhuǎn)土地。目前，我縣普遍的流轉(zhuǎn)價(jià)格只有300-1500元/畝.年，規(guī)模較大、流轉(zhuǎn)較早的茶葉種植地才5-10元/畝.年，較低的流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)農(nóng)民吸引力不大。未建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒(méi)有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，未考慮物價(jià)上漲和土地增值因素，長(zhǎng)期以固定價(jià)格支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，容易出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的行為。

（五）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

當(dāng)前，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范主要表現(xiàn)在：農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)鄉(xiāng)村備案少；口頭協(xié)議或簡(jiǎn)單文字協(xié)議多，正式書(shū)面協(xié)議少；雙方約定不明的多，約定明確的少；書(shū)面協(xié)議不規(guī)范的多，規(guī)范的少，造成土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)矛盾較多。

三、加快西疇縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策建議

（一）鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的承包農(nóng)戶，可采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作或其他方式流轉(zhuǎn)承包土地。流轉(zhuǎn)的受讓方可以是農(nóng)戶，也可以是其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換形式使土地相對(duì)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制

鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式組建土地股份合作社，引導(dǎo)投資主體與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶形成利益共同體。積極發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合作社可依照農(nóng)民專業(yè)合作社登記規(guī)定進(jìn)行及時(shí)登記，并享受與農(nóng)民專業(yè)合作社同等的優(yōu)惠扶持政策。

（三）鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

鼓勵(lì)有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)科技組織，家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，通過(guò)統(tǒng)一作物布局，統(tǒng)一生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一投入品采購(gòu)和供應(yīng)、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一銷售等，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。正確引導(dǎo)和扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食安全。

（四）鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)

對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，集體經(jīng)濟(jì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村，經(jīng)村民代表大會(huì)同意后，可通過(guò)多種形式，進(jìn)行土地的集中經(jīng)營(yíng)或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)?？梢酝ㄟ^(guò)村與村互相對(duì)接的方式，跨區(qū)域承租其他村的土地。依法收回的承包地、農(nóng)民自愿放棄的承包地、通過(guò)土地整理新增的土地以及集體的“四荒地”，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織按政策規(guī)定統(tǒng)一組織公開(kāi)發(fā)包或流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（五）鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)

在土地流轉(zhuǎn)基本條件不具備，土地仍是農(nóng)民收入主要來(lái)源的地方，要充分發(fā)揮種養(yǎng)大戶、購(gòu)銷大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體作用，在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)一產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（六）規(guī)范管理，全面落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包確權(quán)發(fā)證后，農(nóng)戶依法擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和承包合同書(shū)，是開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，以縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)為指導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站或農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為依托，結(jié)合實(shí)際引進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范流轉(zhuǎn)。

（七）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制

認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度的措施，不斷提高工作水平和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛能力。建立起多部門(mén)協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)重大問(wèn)題的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并推動(dòng)包括協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機(jī)制不斷健全。因土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛，當(dāng)事人可以協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可以通過(guò)鄉(xiāng)村調(diào)解，也可以通過(guò)仲裁和訴訟解決。

（八）建立土地流轉(zhuǎn)備案登記制度

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包合同管理部門(mén)要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案管理工作，建立一戶一表、一村一冊(cè)、一鄉(xiāng)一柜、一縣一網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳制度和信息資源庫(kù)。對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)承包土地的，及時(shí)辦理登記備案手續(xù)；以互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包土地的，及時(shí)辦理相關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證相關(guān)變更手續(xù)；分類歸檔并妥善保管流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)文件、文本、資料，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和信息化。

（九）制定財(cái)政支持政策

從2013年起，將借助州級(jí)財(cái)政每年安排一定額度的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金的支持，重點(diǎn)用于扶持培育達(dá)到一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體和流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算每年也將安排一定的專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政預(yù)算每年也要安排一定的專項(xiàng)資金，用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的扶持和流轉(zhuǎn)管理服務(wù)等。