社會化養(yǎng)老實(shí)踐中的國家與社會關(guān)系

曾莉

摘 要：社會化養(yǎng)老的有效推進(jìn)，需要正確處理國家與社會之間的關(guān)系，因?yàn)槎叩牧夹曰邮瞧平怵B(yǎng)老難題的關(guān)鍵。從上海市濰坊街道的實(shí)地調(diào)查可見，社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中的國家與社會關(guān)系因多元參與而模式各異，但整體上呈現(xiàn)出了“依附式互動”的模式，互依性是其基本特征，支持和協(xié)商是其核心機(jī)制。社會組織的行為體現(xiàn)為“依附式自主”，其國家與社會關(guān)系也相應(yīng)呈現(xiàn)出依附式發(fā)展的趨勢。同時，當(dāng)前社會化養(yǎng)老模式仍然面臨公益與贏利的沖突、補(bǔ)缺與多元的張力，尚需建立多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，適當(dāng)引入競爭機(jī)制，加大政策扶持，重視家庭養(yǎng)老，以最終推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會化養(yǎng)老;國家與社會關(guān)系;社會組織;依附式自主

中圖分類號：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）04-0070-07

一、問題的提出

社會化養(yǎng)老旨在發(fā)揮各方面力量，以社會制度保障老年人的經(jīng)濟(jì)來源、生活照料、精神慰藉等基本生活權(quán)益。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，人的生老病死一般由家庭來解決，而隨著工業(yè)化的推進(jìn)，家庭小型化和代際分居趨勢日益明顯，家庭養(yǎng)老不再可靠。尤其是我國在經(jīng)歷全能主義到有限政府的轉(zhuǎn)型后，政府也難以獨(dú)立承載全方位的養(yǎng)老服務(wù)。可見，養(yǎng)老不再是家庭或政府單方面的事，其正在演變成為社會問題，迫切需要社會各方共同擔(dān)起責(zé)任。

上海是我國最早步入老齡化社會的城市，養(yǎng)老問題已成為“十三五”期間上海著力解決的民生問題。濰坊街道地處上海市浦東金融貿(mào)易區(qū)的中心地帶，老齡化問題尤為嚴(yán)峻。截至2018年年底，濰坊街道老齡化水平已達(dá)33.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上海同期平均水平。①面對日漸凸顯的老齡化、高齡化、空巢化等問題，濰坊街道走出了一條屬于自己的“社會化養(yǎng)老”道路。然而，社會化養(yǎng)老的有效推進(jìn)，需要處理好權(quán)責(zé)邊界，理順國家與社會之間的關(guān)系。二者的良性互動與協(xié)同，是破解當(dāng)前我國養(yǎng)老難題的關(guān)鍵所在。

國家以強(qiáng)制機(jī)制為基礎(chǔ)，政府是其政治權(quán)威的代表，在社會化養(yǎng)老服務(wù)中扮演了托底人角色。社會以自治機(jī)制為特色，社會組織是其主要載體，它是社會化養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作者。故而，國家與社會的關(guān)系也表征為政府與社會組織的關(guān)系。實(shí)踐中，威權(quán)體系運(yùn)作的傳統(tǒng)慣性以及政社合作的權(quán)責(zé)不清，使得養(yǎng)老服務(wù)的缺位或錯位問題猶存，社會化養(yǎng)老模式的推進(jìn)舉步維艱。由此，厘清社會化養(yǎng)老服務(wù)中的國家與社會關(guān)系尤顯急迫。為此，我們首先需要回應(yīng)如下問題，即我國社會化養(yǎng)老服務(wù)中存在怎樣的國家與社會關(guān)系，二者關(guān)系的核心機(jī)制是什么？圍繞此問題，本研究試圖借助濰坊街道的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，分析社會化養(yǎng)老服務(wù)中的國家與社會的關(guān)系模式及核心機(jī)制，探討社會化養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及解決方案，以厘清社會化養(yǎng)老服務(wù)中國家與社會的權(quán)責(zé)邊界，為完善我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系、提高養(yǎng)老服務(wù)乃至社會福利供給的有效性做出努力。

二、理論視界中的國家與社會關(guān)系

1.國家與社會關(guān)系的西方視野

西方的國家與社會關(guān)系理論，在歷經(jīng)古希臘和羅馬時代的醞釀、中世紀(jì)的轉(zhuǎn)型、文藝復(fù)興的推進(jìn)以及政治社會的實(shí)踐之后，于近代逐步發(fā)展成熟，并形成了“國家主義”與“市民社會主義”兩種模式。②其后，相關(guān)研究在此基礎(chǔ)上承襲并得以發(fā)展。一般而言，基于歷史視角的國家與社會關(guān)系主要表現(xiàn)為國家與社會合一、國家與社會對立、國家與社會互動三種模式。

其一，國家與社會合一。其表現(xiàn)為社會包融國家或國家吞并社會。社會包融國家在古希臘時期得到了充分體現(xiàn)，因?yàn)槠渌^的“城邦”就是“共同生活”③，社會與國家在本質(zhì)上是同構(gòu)的。而國家吞并社會則是中世紀(jì)之后，王權(quán)成為國家的最高權(quán)威，國家開始對社會全面滲透，國家是社會利益的唯一代表，社會存在即是國家存在。

其二，國家與社會對立。它是近代國家與社會關(guān)系的表征，其體現(xiàn)為社會優(yōu)于國家或國家高于社會。社會優(yōu)于國家為自由主義者所倡導(dǎo)，如洛克、盧梭、潘恩等。它強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力來自人民權(quán)利的讓渡，其最后的主權(quán)屬于人民④，社會先于國家并決定國家，政府只是一種必要的惡⑤。而國家高于社會的觀點(diǎn)認(rèn)為，國家和社會是兩個完全不同的領(lǐng)域，市民社會的目的是個人的，而國家代表更高的普遍性目的。⑥將二者的對立推向極致，導(dǎo)致市民社會主義和國家主義兩種極端的出現(xiàn)。

其三，國家與社會互動。20世紀(jì)90年代以來，人們突破國家與社會之間的零和博弈視角，基于托克維爾以來的折中途徑，提出了國家與社會之間的合作與互補(bǔ)關(guān)系，如米格代爾的“社會中的國家”、奧斯特羅姆的“多中心合作”等都是這種觀點(diǎn)的典型代表?；幽Ｊ綇?qiáng)調(diào)國家社會化與社會國家化的雙向運(yùn)動，國家與社會的邊界模糊，二者相互形塑。該模式或?qū)⒊蔀楹蠊I(yè)時代國家與社會關(guān)系的未來趨勢，甚或經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐力量。

2.國家與社會關(guān)系的中國面相

20世紀(jì)90年代初，國家與社會關(guān)系理論開始為國內(nèi)學(xué)者所關(guān)注。結(jié)合我國政治社會的變遷，研究者們基于關(guān)系模式的視角提出了各自的理論闡釋，主要有一體化模式、支配模式、互動模式三種。

其一，一體化模式是全能主義時代的國家與社會關(guān)系模式⑦，即國家對社會實(shí)施全面控制，“國家中的社會”并未分化出來。其核心機(jī)制是控制，社會生活高度政治化和國家化。在政治權(quán)力格局中，國家占絕對主導(dǎo)地位，社會的功能基本被忽略。該模式更適于解釋從中華人民共和國成立至改革開放前這一期間的國家與社會關(guān)系。此后的理論模式，或多或少帶有一體化模式的影子。

其二，支配模式以國家與社會的分離為理論分析前提，其核心機(jī)制仍是控制，在政治權(quán)力格局中國家占主導(dǎo)地位，社會領(lǐng)域活動在政府引導(dǎo)下開展，社會組織具有半獨(dú)立性和半自主性。⑧如分類控制、控制與支持、依附式自主等都是其典型的理論概括。分類控制理論認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)的能力有限，其需要根據(jù)社會組織提供公共物品性質(zhì)，選擇相應(yīng)的控制手段。⑨控制與支持理論強(qiáng)調(diào)，在國家與社會的權(quán)力控制之外，還存在著國家對社會的支持與幫助。⑩該模式突破了單一的控制維度，但國家實(shí)質(zhì)上還是權(quán)力的主導(dǎo)者。依附式自主理論認(rèn)為，社會組織在資源或制度上依附于政府，同時具有較高的自主性B11，在其他場域因素存在的情況下，社會組織的獨(dú)立性與自主性之間存在著各種組合的可能性B12。

其三，互動模式是指國家與社會之間存在交錯融合，而非完全同構(gòu)或是零和博弈的對抗。其強(qiáng)調(diào)國家與社會關(guān)系的互動協(xié)同，協(xié)商是其核心機(jī)制。國家雖然是政治權(quán)力的主導(dǎo)者，但國家已開始向社會領(lǐng)域放權(quán)，社會具有結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立性和運(yùn)作上的自主性。其主張顛覆傳統(tǒng)的權(quán)力格局B13，強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的良序互動B14。同時，二者互動的前提在于國家與社會之間有清晰的職能定位與活動空間以及社會組織自身強(qiáng)大。

以上模式的演變，似乎呈現(xiàn)出了一條國家與社會關(guān)系的連續(xù)線譜：合一—分化—交疊?；煦鐮顟B(tài)下的“合一模式”是國家與社會的一體化，即社會被國家淹沒，改革開放前的國家與社會關(guān)系便是如此。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會，社會開始從國家分化出來，并在國家引導(dǎo)下分擔(dān)公共事務(wù)，這便是改革開放后國家與社會關(guān)系的支配模式。社會需求的多元化，不僅需要社會有獨(dú)立的擔(dān)當(dāng)，也更需要它在與國家的合作中發(fā)揮其最大潛能?？梢?，國家與社會之間并不絕然對抗，而是一種相互制約又相互合作、相互獨(dú)立又彼此依賴的辯證關(guān)系。這亦是國家與社會關(guān)系發(fā)展的未來趨勢，即強(qiáng)國家強(qiáng)社會模式。

三、濰坊街道社會化養(yǎng)老服務(wù)模式與實(shí)踐

探尋濰坊街道社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中的國家與社會關(guān)系模式，還需從濰坊模式的實(shí)踐開始。濰坊是浦東新區(qū)乃至上海市老齡化程度較高的社區(qū)。截至2018年年底，濰坊街道戶籍人口有9.3595萬人，60歲以上的老年人口有3.1347萬人，老齡化水平逐年提高。在如此老齡化背景下，社區(qū)始終堅(jiān)持民生優(yōu)先，積極營造投資主體多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，目前已初步形成了“政府引導(dǎo)、社會參與、企業(yè)協(xié)同”的社會化養(yǎng)老服務(wù)模式。

就政府行動而言，濰坊街道自2007年開始從制度上著力推進(jìn)社會化養(yǎng)老，逐年加大財(cái)政投入，積極培育社會組織，引導(dǎo)各方參與，如新滬商、伙伴聚家、馨豐為老服務(wù)社等，在浦東乃至上海都極具影響力。濰坊街道特別注重養(yǎng)老服務(wù)能力提升和管理手段創(chuàng)新。它立足老人實(shí)際需求，對服務(wù)人員進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)，不斷提升專業(yè)化水平;同時，它還積極引入科技助老服務(wù)項(xiàng)目，彌補(bǔ)硬件設(shè)施不足。實(shí)踐中，政府在起主導(dǎo)作用的同時，也大力扶持社會組織。可見，在濰坊社會化養(yǎng)老模式中，政府扮演了主導(dǎo)、控制抑或引導(dǎo)、支持等多重角色。

就社會組織力量而言，截至2018年年底，濰坊街道為老服務(wù)社會組織已有26家，形成了3支共300多人的全職為老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍。其社會組織主要有三類：一是官辦社會組織。它是政府為剝離部分養(yǎng)老服務(wù)職能而成立的，其法人是政府內(nèi)的事業(yè)編制人員，人、財(cái)、物由政府支配，代替政府行使部分管理職能，如濰坊為老服務(wù)工作站、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社會組織服務(wù)中心等。當(dāng)然，這也是我國在經(jīng)歷全能主義之后，國家與社會關(guān)系在轉(zhuǎn)型初期的選擇。二是培育型社會組織。它由街道引導(dǎo)培育，其成立之初的硬件設(shè)施、資金、技術(shù)等都受助于政府，如雨澤社區(qū)服務(wù)中心、馨豐為老服務(wù)社、利峰為老服務(wù)社等。其組織法人多為政府部門的“老熟人”（即退居二線的社區(qū)工作人員），深受政府信任，與政府之間的合作相對融洽，同時也受到政府較多的約束。三是草根社會組織。其依靠民間力量成立，且完全外生，如伙伴聚家、手牽手、新滬商聯(lián)合會等。當(dāng)然，這類缺乏體制庇護(hù)的草根組織將面臨較大的競爭壓力。為此，它們將倍加努力，通過提升專業(yè)能力和服務(wù)水平獲得認(rèn)可。同時，這類組織崇尚市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)平等競爭，其與政府之間是協(xié)商互動的關(guān)系。

就企業(yè)行動而言，濰坊模式的一大亮點(diǎn)是引入企業(yè)參與。企業(yè)在資金、技能、多元化服務(wù)等方面的作用凸顯。其中，參與合作的企業(yè)主要有兩類：一是資助型企業(yè)。這類企業(yè)以資金投入方式參與，如新滬商聯(lián)合會，其在與政府的合作中具有較大自主性，在服務(wù)理念、運(yùn)作機(jī)制、預(yù)算支出等方面具有絕對的話語權(quán)。當(dāng)然，也不排除企業(yè)參與合作的其他意圖，但至少優(yōu)先保證了合作的公益目的。二是服務(wù)型企業(yè)。這類企業(yè)借助社會組織的活動平臺，提供具體服務(wù)。社會組織有時會將一些專業(yè)性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目委托給企業(yè)，企業(yè)收取低廉的費(fèi)用或免費(fèi)，其在服務(wù)過程中也有較大的自主性。事實(shí)上，企業(yè)在為老人提供服務(wù)的同時，也為其產(chǎn)品做了宣傳。但與前者不同，此類企業(yè)更多的是被動合作，因?yàn)樯鐣M織具有合作的優(yōu)先選擇權(quán)。盡管如此，這種間接合作還是備受追捧，對彌補(bǔ)社會組織的專業(yè)性不足尤為重要?？梢姡煌髽I(yè)參與合作，雖然角色和職能各異，但它們與政府之間的平等互動關(guān)系是相似的，權(quán)威中心在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中發(fā)生了漂移。

就居民參與而言，濰坊街道自2011年起便立足“以老助老”，借助“社區(qū)老年互助關(guān)愛行動”項(xiàng)目，充分利用社區(qū)資源，培育由低齡老人組成的社區(qū)義工隊(duì)伍。截至2018年年底，這支隊(duì)伍已經(jīng)有222名低齡老人參與進(jìn)來，為80歲以上獨(dú)居老人提供以“一周一探、二周一聊、精神慰藉、急難相助”為宗旨的助老服務(wù)，受益老人達(dá)1950人。通過項(xiàng)目開展，一是讓低齡老人發(fā)揮了余熱;二是社區(qū)義工提供的服務(wù)更接地氣，讓老人更易接受;三是社區(qū)資源得到了有效整合，為服務(wù)項(xiàng)目節(jié)約了人力成本。在居民參與的服務(wù)實(shí)踐中，控制和支配的影響力相對較小，志愿精神已成為項(xiàng)目支撐的核心要素。該項(xiàng)目對浦東乃至上海市都產(chǎn)生了極大影響，上海“老伙伴計(jì)劃”便是受其影響開展起來的。

總之，在濰坊街道社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，國家主導(dǎo)是基礎(chǔ)，多方參與是核心，合作共治的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系基本形成。在這里，有更多的力量被激活，政府力量雖然仍占有絕對的優(yōu)勢，但政府已不再是單一的控制中心。政府從制度、資金、規(guī)劃、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，支持和引導(dǎo)多方力量積極參與，讓社區(qū)老人廣泛受益。

四、基于濰坊街道社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的國家與社會關(guān)系考察

基于理論觀照下的社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，究竟呈現(xiàn)怎樣的國家與社會關(guān)系？不同類別的社會組織與政府之間的關(guān)系是否存在某些共同特征，抑或根本就是大相徑庭？以下將結(jié)合濰坊街道的實(shí)踐展開問題的探討。

1.關(guān)系模式

（1）政府與官辦社會組織之間呈現(xiàn)支配模式的關(guān)系。官辦社會組織是我國行政體制改革、政府放權(quán)于社會的產(chǎn)物。它與政府之間的合作主要借助政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，即政府出資設(shè)項(xiàng)目，以發(fā)包的方式讓其承接項(xiàng)目，然后由政府評估、監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施。二者之間的合作是基于政府支配發(fā)生的，政府對這類組織的人財(cái)物、項(xiàng)目運(yùn)作等都有絕對的管控權(quán)，因?yàn)楣俎k的社會組織承接項(xiàng)目的機(jī)會來自政府給予。事實(shí)上，大部分官辦社會組織并沒有直接提供服務(wù)，而是進(jìn)行二次發(fā)包，它們還肩負(fù)著政府委托的管理職能。可見，官辦社會組織某種程度上充當(dāng)了政府的“一只手”，缺乏獨(dú)立性和自主性，與政府之間是一種支配與被支配的關(guān)系。

（2）政府與培育型社會組織之間存在著支配—互動模式的關(guān)系。培育型社會組織與政府的關(guān)系兼具支配和互動兩種特征，缺乏獨(dú)立性但也不失自主性。一方面，這類組織的機(jī)構(gòu)外在于政府，但其在基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目獲取、服務(wù)內(nèi)容等方面受政府支持或主導(dǎo)，獨(dú)立性不夠。二者的合作屬于“依附式合作”，因?yàn)樯鐣M織面臨的復(fù)雜環(huán)境使其對政府具有依賴性，尤其在資金方面。這也成了政府約束社會組織的理由。另一方面，培育型社會組織并非完全被動，在項(xiàng)目運(yùn)作、服務(wù)內(nèi)容等方面具有一定的自主性。此類社會組織面對競爭壓力，也會根據(jù)自己的優(yōu)勢或需要，主動與政府協(xié)商開展活動或拓展項(xiàng)目，形成自己的服務(wù)特色。當(dāng)然，政府也會基于平等原則，主動選擇合作伙伴。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，培育型社會組織在與政府的合作中極具生命力，它不是單一的被支配角色，而是積極尋求與政府互動。這正是培育型社會組織的生存之道，即在接受政府支持的同時，強(qiáng)調(diào)自主進(jìn)取，變被動為主動。這種自主同樣具有一定的依附性，它在資源和制度方面仍然依賴政府。

（3）政府與草根社會組織之間表現(xiàn)為互動模式的關(guān)系。草根社會組織具有天然的獨(dú)立性和自主性，其與政府之間是基于契約合作的平等互動關(guān)系。在二者的合作中，養(yǎng)老服務(wù)不僅是政府的職能范圍，也是草根社會組織的活動領(lǐng)域。正是這種公共場域的存在，模糊了二者的邊界，進(jìn)而形成了國家與社會之間的交疊。這種交疊是一種外生型的交互融合，而非內(nèi)部延展的重疊。訪談中社區(qū)服務(wù)中心的C主任談道：“伙伴聚家是以合同形式引進(jìn)的，引進(jìn)民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)是濰坊的一個優(yōu)勢?！睘槭裁礊H坊有這樣的優(yōu)勢？對此，伙伴聚家的負(fù)責(zé)人Y女士說道：“濰坊的政策很開放，預(yù)見性很高，政策接受度和靈敏度也很高，作為民間組織很容易被吸引進(jìn)來。”不難發(fā)現(xiàn)，政府理念和政策優(yōu)勢是引入草根社會組織的關(guān)鍵。同時，養(yǎng)老服務(wù)的公益性也促進(jìn)了二者的互依，甚至草根社會組織在某種程度上要依靠這塊公共領(lǐng)地存活。當(dāng)然，二者合作的決定權(quán)還在于政府，因?yàn)闆Q定合作的關(guān)鍵是政府放權(quán)的意愿?？梢姡莞鐣M織的自主性仍然存在依附性，或許這種契約式合作尚處于發(fā)展初期。

（4）政府與經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體之間形成多元互動模式的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體是一個由企業(yè)家組成的團(tuán)體，屬于草根社會組織，由于其角色的特殊性，有必要專門討論。它不是直接的服務(wù)提供方，而是資助者，如新滬商聯(lián)合會、磐石基金會等。它與政府之間同樣是互動關(guān)系，但它比草根社會組織又進(jìn)了一步。在它與政府的互動中，主動權(quán)不屬于政府。對此，新滬商聯(lián)合會的Y會長說道：“我們堅(jiān)持志愿者的隊(duì)伍是自我管理，不能有政府背景。我們出政策、出辦法、引導(dǎo)和培訓(xùn)，社區(qū)總站配合，各分站貫徹執(zhí)行……我們依靠行政力量起步，但最后按照我們的思路做事情?！迸c其他關(guān)系模式有別，經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體與政府的合作不屬于政府購買社會服務(wù)的范疇，而是經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體（社會組織）購買義工（社會成員）的服務(wù)，即“社會購買社會的服務(wù)”。這種關(guān)系模式的實(shí)質(zhì)是“社社合作”的自治模式，經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體具有完全的獨(dú)立性和自主性。其實(shí)現(xiàn)了社會資源的高度整合，突破了國家與社會關(guān)系的傳統(tǒng)模式，形成了一個“企業(yè)資助、政府協(xié)力、社會運(yùn)作、居民參與”的政企社合作的多元互動模式。

總之，政府與各類社會組織之間的關(guān)系模式各具特色，將這些模式串聯(lián)起來，呈現(xiàn)出了一條國家與社會關(guān)系變化的連續(xù)線譜，即政府與主辦的社會組織、培育的社會組織、草根社會組織、經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體的關(guān)系模式依次為支配模式、支配—互動模式、互動模式、多元互動模式（見表1）。其中，后三者更具代表性，官辦社會組織更多的是協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，而不是提供服務(wù)?？梢?，濰坊模式事實(shí)上是一種混合模式，其整體上呈現(xiàn)的國家與社會關(guān)系更多傾向于互動模式。

2.核心機(jī)制

核心機(jī)制即指政社合作的內(nèi)在機(jī)理。在濰坊社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，政府與社會組織之間的關(guān)系模式各異，其政社合作的內(nèi)在機(jī)理也不盡相同。

就政府與官辦社會組織的合作而言，其體現(xiàn)為基于支配模式的依附式合作，控制是其核心機(jī)制。政府對官辦社會組織的成立、運(yùn)作、發(fā)展等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)無時不在。官辦社會組織因政府職能剝離而產(chǎn)生，其無論是提供具體服務(wù)，還是代替政府行使管理職能，都受制于政府。對此，社區(qū)服務(wù)中心的C主任談道：“政府在委托項(xiàng)目時，給自己的人比較放心，能夠掌控情況。官辦社會組織與政府之間說是伙伴關(guān)系，實(shí)際上是伙計(jì)關(guān)系，社會組織是沒有主導(dǎo)權(quán)的。”政府給予官辦社會組織最大的支持是項(xiàng)目，這實(shí)際上也成了政府控制它的方式。事實(shí)上，控制和支持在二者的合作中同在，不過控制成分更凸顯。因此，我們認(rèn)為控制是主導(dǎo)二者關(guān)系的核心機(jī)制。

就政府與培育型社會組織的合作而言，二者的關(guān)系是支配—互動模式，控制和支持是主導(dǎo)二者合作的雙重核心機(jī)制。與官辦社會組織不同，隨著培育型社會組織的逐步成熟，政府對其控制會減弱，支持的影響力將被放大。當(dāng)然，政府對培育型社會組織的控制，同樣可能來自支持行為的轉(zhuǎn)化。培育型社會組織獲得項(xiàng)目，實(shí)際上就是得到政府的經(jīng)費(fèi)支持，而且政府還會通過日常監(jiān)管、階段性評估等活動來影響它。雨澤社區(qū)服務(wù)中心的W老師說道：“項(xiàng)目一旦定下來，先給40%的資金，中期評估之后給40%，項(xiàng)目結(jié)束后再給20%，每月要送報(bào)表?！贝藭r培育型社會組織不可能完全獨(dú)立，但其在很多方面都有自主決策權(quán)，并按照自己的目標(biāo)行事?？梢?，這種“依附式自主”也體現(xiàn)了政社合作的特色，即控制與支持并存。

就政府與草根社會組織的合作而言，草根社會組織具有天然的獨(dú)立性，科層制的“指令體系”難以滲入，主導(dǎo)二者關(guān)系的核心機(jī)制是支持和協(xié)商。所謂支持是指政府給予草根社會組織基礎(chǔ)設(shè)施平臺，助推其真正獨(dú)立，政府在二者的關(guān)系中不是權(quán)力的控制者，而是一個強(qiáng)有力的“助推手”。同時，草根社會組織針對服務(wù)需求和拓展內(nèi)容，也會主動與政府溝通協(xié)商。協(xié)商的前提是保證草根社會組織的自主性，不得有權(quán)威意志，目的是促進(jìn)其自主發(fā)展?；锇榫奂邑?fù)責(zé)人Y女士談道：“我們聚樂會的場所是街道提供的，包括部分運(yùn)營補(bǔ)貼。而且，如果遇到問題，我們也會和街道協(xié)商解決?！痹诙叩暮献髦校刂埔蛩卮嬖诘掩吶?，支持作用更加凸顯，協(xié)商對話成了政社合作的核心機(jī)制。

就政府與經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體的合作而言，協(xié)助和協(xié)商是其核心機(jī)制。實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體是項(xiàng)目合作的主導(dǎo)者，因?yàn)轫?xiàng)目運(yùn)作的人財(cái)物不再由政府支持。所以，二者的合作也被稱為“主導(dǎo)性合作”，協(xié)助是其核心機(jī)制之一。對此，濰坊十村義工分站的R站長說道：“新滬商項(xiàng)目不需要政府操心，主要依靠志愿者力量，我們實(shí)行‘小老幫大老的服務(wù)模式。項(xiàng)目運(yùn)作主要由新滬商來主導(dǎo)和支配?！蓖瑫r，協(xié)商機(jī)制也是二者合作的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體扎根社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)，需要與社區(qū)溝通，只有當(dāng)雙方達(dá)成合意后，其能力和價值才能得以發(fā)揮。可見，協(xié)助和協(xié)商是二者合作所不可或缺的。

總之，在濰坊模式中，政社合作的核心機(jī)制各異，差異背后也呈現(xiàn)出了國家與社會力量抗衡的變化圖景。如果按照政府與官辦社會組織、培育型社會組織、草根社會組織、經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體等合作機(jī)制的變化順序來看，國家的力量在由強(qiáng)變?nèi)酰鐣α康淖兓『孟喾?。隨著我國社會體制改革的有序推進(jìn)，政社力量將趨于平衡，二者的良性互動也便達(dá)成。結(jié)合濰坊模式不難發(fā)現(xiàn)，官辦社會組織作為樞紐性組織的活動較為頻繁，主要代替政府履行一些管理職能。同時，經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體的力量雖然強(qiáng)勢，但可復(fù)制的難度較大，它更多的是一個特例，對社會組織的發(fā)展壯大有一定的催化作用?？梢?，培育型社會組織和草根社會組織是本研究中的主要社會力量，它們具有結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立性，但在服務(wù)供給中體現(xiàn)為“依附式自主”。

3.國家與社會之間的依附式互動

濰坊社會化養(yǎng)老服務(wù)中的國家與社會關(guān)系，因多方參與而模式各異。但其背后也呈現(xiàn)出了一個總體性的主導(dǎo)模式，本研究稱其為“依附式互動模式”（見表1），因?yàn)檎缁邮腔谶m度的雙向制衡關(guān)系的合作，而這里的政社互動，更多是基于社會組織對政府的依賴。該模式在我國國家與社會關(guān)系的連續(xù)線譜上，介于支配和互動之間。其體現(xiàn)了政社合作的雙向性，一方面是自上而下的政府對社會組織的主導(dǎo)，另一方面卻是自下而上的社會組織積極尋求政府的合作或支持。事實(shí)上，其主導(dǎo)表現(xiàn)為政府對購買服務(wù)的支配，但并非全面控制，因?yàn)樯鐣M織也具有一定的自主空間，二者在服務(wù)供給中均表現(xiàn)出了一定的能動性或互依性。

依附式互動模式的核心機(jī)制是支持和協(xié)商。支持意味著政府在政策、財(cái)物、技能等方面對社會組織的扶持，當(dāng)支持滲入權(quán)威意志，便可能轉(zhuǎn)換為政府對社會組織的支配或者控制，本研究稱其為“內(nèi)生性支配”。這種“支持兼支配”的現(xiàn)象在實(shí)踐中實(shí)屬常態(tài)，二者的張力始終存在。當(dāng)然，緩解二者沖突的關(guān)鍵還在于政府，因?yàn)楫吘拐菣?quán)力格局的主導(dǎo)者。B15協(xié)商機(jī)制主要體現(xiàn)在政社互動的環(huán)節(jié)，其對“內(nèi)生性支配”有一定的抗衡，是支持機(jī)制不可或缺的推動力量。在政治權(quán)力格局中，無論二者以何種方式合作，政府的主導(dǎo)性始終存在，這也是政府支持容易轉(zhuǎn)化為支配的內(nèi)在根源。在依附式互動模式中，社會組織具有結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立性，但這種獨(dú)立在某種程度上還停留在理論層面，因?yàn)閲遗c社會的權(quán)力邊界模糊，實(shí)踐中政府的行為慣性會干擾這種獨(dú)立性B16，以致社會組織在服務(wù)供給中難以做到完全自主，即社會組織的行為體現(xiàn)為“依附式自主”。因而，其表征的國家與社會關(guān)系也相應(yīng)呈現(xiàn)出依附式發(fā)展的趨勢。這些亦是本研究的基本發(fā)現(xiàn)。

五、國家與社會關(guān)系視角下推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的可能方向

濰坊社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐催生了多方合作供給的創(chuàng)新模式，將單一的國家福利變?yōu)槎喾胶献鞴┙o的社會福利。其具有發(fā)展論所倡導(dǎo)的多元福利特征B17，即主張競爭，增加服務(wù)對象的選擇權(quán)，優(yōu)化運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。濰坊模式雖已先行，但多元機(jī)制與政府強(qiáng)制機(jī)制同在，其整體上還局限于國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)格局，服務(wù)壟斷性明顯，供需失衡仍然存在。這更多是合作之外的非合作困境問題所致。濰坊模式在開拓創(chuàng)新的同時，究竟面臨怎樣的非合作困境？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濰坊模式在發(fā)展過程中始終無法擺脫公益與營利的沖突以及補(bǔ)缺與多元的張力，其中公益與營利的沖突尤為凸顯。養(yǎng)老服務(wù)的社會公益性，決定了任何社會力量介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域必須具有非營利性，而社會組織要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就得依賴政府扶持、稅收優(yōu)惠、企業(yè)資助和個人捐贈等。事實(shí)上，社會組織承擔(dān)了非營利性的社會責(zé)任，而可依賴的力量卻非常有限，于是當(dāng)營利需求與公益要求同時出現(xiàn)時，社會組織必將面臨公益和營利的兩難。另外，補(bǔ)缺與多元的張力雖然不如前者凸顯，但也是社會化養(yǎng)老服務(wù)模式推進(jìn)的一大阻力。實(shí)踐中，政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域最基本的任務(wù)是保障弱勢老人的服務(wù)需求，注重基于生存需要的養(yǎng)老服務(wù)供給，對于多元化、多層次養(yǎng)老服務(wù)供給的支持力度明顯乏力。濰坊社區(qū)作為實(shí)踐的先行者，對服務(wù)需求的多元化早有關(guān)注，但是多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給體系并不完善，尤其是政策法規(guī)的扶持力度較弱，多元化服務(wù)內(nèi)容的拓展受限，補(bǔ)缺與多元的張力明顯。

突破養(yǎng)老服務(wù)模式的傳統(tǒng)格局，需要從以下幾個方面入手：其一，將基本公益服務(wù)與多樣性服務(wù)結(jié)合起來。對養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)行分類管理，建立多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，補(bǔ)缺型供給由國家主導(dǎo)，普惠型供給由社會主導(dǎo)，高端型供給由企業(yè)主導(dǎo)，正確定位政府角色，避免缺位和越位。其二，在多元化服務(wù)領(lǐng)域大膽引入競爭機(jī)制，滿足老人多樣化需求。尤其是對社會主導(dǎo)的普惠型服務(wù)，在強(qiáng)調(diào)自治機(jī)制的同時，應(yīng)適當(dāng)引入競爭機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力，減輕政府負(fù)擔(dān)。其三，加大政策扶持力度。尤其是完善稅收政策，使社會組織在承擔(dān)社會責(zé)任的同時獲得相應(yīng)的發(fā)展空間。這也是濰坊模式中社會組織亟待解決的問題。其四，重視并加大對家庭的支持力度。盡管社會承擔(dān)了越來越大的養(yǎng)老責(zé)任，但家庭養(yǎng)老的功能和責(zé)任是任何其他方式所無法替代的，缺乏家庭責(zé)任的養(yǎng)老制度是殘缺不全的制度。其五，調(diào)整國家、市場、社會、家庭的權(quán)責(zé)關(guān)系。培育政府、企業(yè)、社會組織、個人等多方主體積極互動、充滿活力的公民社會，形成“政府搭臺、社會組織運(yùn)作、居民參與”的共治共享的養(yǎng)老服務(wù)格局。

總之，就國家與社會關(guān)系的未來趨勢而言，在依附式互動模式中，互動的影響力或?qū)⒊街?，支配因素也將成為一種輔助機(jī)制并逐漸隱退。為此，尚需政府積極賦權(quán)，明確權(quán)責(zé)清單，尋求國家與社會之間互依的最佳閾值，正確處理支持與支配之間的關(guān)系，達(dá)成多方參與的有效合作。同時，應(yīng)積極整合養(yǎng)老服務(wù)的再分配功能和生產(chǎn)性的社會投資功能，建構(gòu)具有中國特色養(yǎng)老服務(wù)的依附式發(fā)展模式，推進(jìn)新時代社會化養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于《2018年濰坊街道年鑒》。

②石德生、李云：《“國家與社會”理論模式的歷史演進(jìn)》，《求索》2009年第10期。

③[美]喬治·霍蘭·薩拜因：《政治學(xué)說史（上冊）》，盛葵陽、崔妙因譯，商務(wù)印書館，1986年，第128頁。

④[英]約翰·洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館，2008年，第78頁。

⑤[美]托馬斯·潘恩：《人的權(quán)力》，樂國斌譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年，第72頁。

⑥[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館，1961年，第506頁。

⑦鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，牛津大學(xué)出版社，1994年，第7頁。

⑧B12獨(dú)立性是指組織在生存、發(fā)展等基本條件方面主要依靠自身資源;自主性則意味著組織可以按照自己的目標(biāo)來行事，涉及組織可否對內(nèi)部實(shí)行自我治理。半獨(dú)立性和半自主性指非完全獨(dú)立和非完全自主。參見王詩宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學(xué)》2013年第5期。

⑨康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。

⑩陶傳進(jìn)：《控制與支持：國家與社會間的兩種獨(dú)立關(guān)系研究——中國農(nóng)村社會里的情形》，《管理世界》2008年第2期。

B11Y. Lu. Non-Governmental Organizations in China： The Rise of Dependent Autonomy. London and New York： Routledge， 2009， pp.26-28.

B13鄧正來：《國家與社會——中國市民社會研究》，北京大學(xué)出版社，2008年，第13頁。

B14張靜：《法團(tuán)主義》，中國社會科學(xué)出版社，2005年，第71頁。

B15J. Hsu， R. Hasmath. The Local Corporatist State and NGO Relations in China. Journal of Contemporary China， 2014， Vol.23， No.87， pp.516-534.

B16C. Guo， Z. Zhang. Mapping the Representational Dimensions of Non-Profit Organizations in China. Public Administration， 2013， Vol.91， No.2， pp.325-346.

B17[英]蒂特馬斯：《社會政策十講》，江紹康譯，商務(wù)印書館，1991年，第15頁。

責(zé)任編輯：海 玉