十八大以來基本公共服務研究的系統(tǒng)回顧與評估

郭小聰 朱侃

摘? 要： 本文在文獻計量的基礎上，系統(tǒng)回顧這一時期相關研究成果，為后續(xù)研究提供客觀、科學的參考。研究發(fā)現(xiàn)，十八大后，我國基本公共服務研究經歷了注重理論與現(xiàn)狀、強調政府職能為中心和突出供給側改革三個階段;部分研究成果引領了該領域發(fā)展，而這一時期研究熱點主要圍繞基本公共服務的理論與現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化、農民工、政府財政和供給側改革來展開。同時，在研究內容、方法和視角上存在一定不足;公共服務設施、人口流動、可及性、第三方評估以及清單制度等相關問題是該領域研究潛在的熱點。

關鍵詞： 黨的十八大;基本公共服務;研究脈絡;知識體系;評估與展望

一、引言

政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去[1]。公共服務的供給被認為是政府的基本職能，而實現(xiàn)基本公共服務均等化是我國服務型政府建設的必然選擇[2]。十八大以來，在全面深化改革的背景下，我國社會、經濟形勢發(fā)生了重要變化[3]，國家在基本公共服務頂層設計的思路上也發(fā)生了重要變化。中央層面逐步認識到完善基本公共服務體系、提升公民基本公共服務的獲得感是建設我國“政府-公民”命運共同體的關鍵[4]，也是實現(xiàn)治理體系和治理水平現(xiàn)代化的關鍵抓手;然而新形勢下基本公共服務的實現(xiàn)過程中，政府服務意愿和居民偏好背離、政府財政保障錯位、公民自選性服務回應不足等制約基本公共服務良性發(fā)展的問題日益突出[5][6][7][8]。

十八大以來，大批專家、學者圍繞發(fā)展與完善基本公共服務體系，開展了廣泛而深刻的研究并形成了豐富的研究成果?？茖W、系統(tǒng)地梳理這一時期相關研究成果，厘清研究的整體脈絡、主要問題及未來發(fā)展方向，對該領域實踐和研究發(fā)展具有重要意義。目前，已有一些學者對基本公共服務的研究進行了相關述評，較好地總結了過去的研究進展，如姜曉萍、蘇楠（2014）通過文獻計量的方法梳理了2001～2013年公共服務體系相關研究論文，繪制了該領域研究的知識圖譜，并對過去的研究進行了整體評估[9];更多的專家、學者從基本公共服務均等化的角度對已有研究進行回顧，如劉德吉（2009）、龐力（2010）和郭小聰、代凱（2013）在定性述評的基礎上，總結了不同時期的基本公共服務的內涵、研究的主要問題，相關爭論與共識等[10][11][12];也有部分專家、學者從其他切入點對已有研究進行總結，如馬艷霞（2013）從公共文化服務供給的視角評估了現(xiàn)有研究[13]，代佳欣（2017）從基本公共服務可及性的概念、測度和影響因素對相關研究進行了系統(tǒng)梳理[14]。

上述文獻是基本公共服務研究的重要組成部分，為我們進一步研究提供了重要參考，但這些研究也存在某些不足。如在時間上，主要是對十八大以前研究的概述，而實際上，十八大后我國基本公共服務體系建設的時代背景和政策環(huán)境發(fā)生了重要變化;其次，現(xiàn)有的文獻評估主要為定性述評，在文獻的選取和處理上存在較大的主觀性和隨意性，且研究視角較窄，從而無法客觀、科學地評估已有研究的整體進展。

基于此，本文選取了十八大以來CSSCI數據庫中基本公共服務研究的相關文獻，獲取了本文研究的樣本數據，并在文獻計量的基礎上回答了以下問題：（1）十八大以來，該領域研究遵循怎樣的演化路徑？各階段關注的重點有哪些？哪些原因推動了該領域研究重心的轉移？（2）十八大以來，該領域研究哪些研究成果受到較多關注？為什么這些研究能獲得更多關注？（3）十八大以來，該領域研究主要關注哪些內容？存在哪些爭論與共識？（4）當前研究存在哪些不足？未來該領域研究的趨勢與走向。本文試圖通過對這些問題的回答，更好地對十八大以來基本公共服務研究進行回顧與展望，從而為今后研究與實踐提供客觀、科學的借鑒。

二、數據來源與研究方法

1.數據來源

中國社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index）數據庫，簡稱CSSCI數據庫，是國家、教育部重點課題攻關項目和相關成果評估的重要參考和依據，收錄了我國人文社會科學發(fā)展具有代表性的重要研究成果，具有較高的權威性和代表性，因此本文選擇CSSCI數據庫作為數據來源。以篇名或關鍵詞中包含“基本公共服務”為檢索條件，同時將檢索時間鎖定在“2013～2018年①”進行精確檢索，共計檢索到文獻432篇。通過篇名、摘要和關鍵詞對檢索文獻進行人工逐一核對后，發(fā)現(xiàn)所有檢索文獻均符合篩選要求，故將432篇文獻作為本文研究的數據來源。

2.研究方法

（1）文獻計量法。文獻計量法是文獻學、情報學、統(tǒng)計學及計算機科學等學科相互融合與交叉形成的新興學科，注重對綜合知識體系的量化與評估，能較好把握某一個學科或研究領域的發(fā)展動態(tài)[15]。在當前“知識大爆炸”時代，信息資源的泛濫與高價值信息稀缺的局面并存，對信息資源收集、整理與利用的要求也更高，去粗取精，有效地提取高價值信息的巨大需求推動了文獻計量學的發(fā)展，使得文獻計量法被廣泛應用于各個學科。在本文研究中，主要借助文獻計量工具CiteSpace挖掘樣本數據中高頻關鍵詞之間“兩兩共現(xiàn)”的關系，來探究十八大以來基本公共服務研究的知識體系，并在此基礎上進一步挖掘知識體系背后隱性的邏輯關系。

（2）文本分析法。借助文獻計量的研究方法主要是將原始文獻數據的非結構知識通過數學模型等技術手段科學抽象為結構化知識，為后續(xù)的研究提供分析的基礎[16]。而在文獻計量分析后，主要的研究方法為文本分析法。在這個過程中，主要借助基本公共服務的相關背景知識，對文獻計量處理結果的相關信息進行深度解剖，通過文本分析精確把握重要文獻的主要內容，并明確重要文獻間的相互聯(lián)系，從文本的表層深入到文本深層，深描分析結果，從而將更深層次的隱性知識予以具體化。

三、十八大以來基本公共服務研究的演化路徑

論文關鍵詞是對論文研究主題和主要內容的高度概括與凝練;也是作者研究注意力的映射，透過關鍵詞可以較好地判斷和分析論文研究所關注的領域[17]。某一個時間段內相關領域高頻關鍵詞是研究者注意力匯集的重要體現(xiàn)，能從側面說明這一階段研究者主要關注哪些內容;而不同時間段內的變化的高頻關鍵詞，從某種意義上反映了研究者研究注意力的遷移即研究重要內容的演化?；诖?，筆者借助CiteSpace繪制了十八大以來基本公共服務研究的時區(qū)圖（如圖1所示），從縱向時間序列的維度探究近些年來該領域研究的演化路徑，以此來分析該領域研究的階段性特征。圖1表明，十八大以來，基本公共服務研究不同時間段在保持研究連貫性的同時也存在較為明顯的分野。隨著時間的推進，研究的主要內容不斷從理論走向實踐、從抽象走向具體，總的來說可以分為以下三個階段：

圖中關鍵詞字體大小反映了關鍵詞詞頻的高低，當關鍵詞詞頻越高時，其字體越大，反之則越小;而關鍵詞所在位置表示關鍵詞集中出現(xiàn)的年份。

1.注重理論與現(xiàn)狀研究階段（2013～2014）

圖1中，2013～2014年間凸顯詞表明，學界非常注重對基本公共服務理論與現(xiàn)狀的研究。十八大后，在實現(xiàn)基本公共服務均等化任務緊迫的背景下，專家、學者結合新時期社會發(fā)展形勢探討了均等化作為推進基本公共服務發(fā)展目標導向的應有之義，進一步明晰了研究和實踐的價值取向;在這一價值取向的指引下，構建指標體系并借助相關統(tǒng)計數據來評估我國基本公共服務發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題;在此基礎上探討造成當前基本公共服務非均等化的相關社會根源。十八大對我國基本公共服務發(fā)展目標的定位及其形成的政策發(fā)展需要，引領了這一時期學界相關研究的走向。

2005年10月，中共十六屆五中全會首次提出“公共服務均等化”這一論斷后②，均等化逐漸成為我國基本公共服務資源配置的重要指導原則;這一原則也直接貫穿在該領域研究中，相應研究主要圍繞均等化原則展開，并不斷豐富與發(fā)展。十八大明確提出到2020年整體實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標③，并指出地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體間基本公共服務的非均等化的現(xiàn)狀嚴重制約了這一目標的實現(xiàn)。準確把握我國基本公共服務的現(xiàn)狀及其問題存在的原因，既是后續(xù)研究的基礎，同時也是學術研究服務實踐的前提。

2.強調政府職能為中心的研究階段（2015～2016）

觀察圖1會發(fā)現(xiàn)，2015～2016年間，學界強調以政府職能為中心，推進我國基本公共服務研究的發(fā)展。在上一階段明確基本公共服務發(fā)展目標和問題后，這一階段專家、學者更多地從如何提高基本公共服務發(fā)展水平的角度開展相關研究。經濟發(fā)展是提高基本公共服務供給水平的前提，而有效履行政府職能是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要保障。十八大后，政府應該秉持怎樣的經濟發(fā)展理念，如何通過履行政治、經濟和社會等職能實現(xiàn)基本公共服務均等化受到學界高度關注。

基本公共服務具有較強的正外部性、公共性和普惠性，而其投入大、直接經濟收益低、周期長等特性導致大部分基本公共服務必須由掌握公共權力的政府主導才能持續(xù)穩(wěn)定供給，從而破解公共產品短缺的困境。在我國“大政府-小社會”向“強政府-強社會”治理模式過渡的過程中，提高基本公共服務水平的重任在相當長的一段時間內仍需由政府主導，并充分發(fā)揮政府職能的作用才能實現(xiàn)。改革開放相當長的一段時間內，政府將農村社會保障、醫(yī)療保險、公共衛(wèi)生等基本公共服務推向市場，其供給的決策機制也不盡完善，在基本公共服務領域政府職能的缺位與錯位問題積累了較多的社會矛盾，以政府職能為中心建立和完善的基本公共服務體系的形勢尤為緊迫。十八大提出“深化行政體制改革建設服務型政府”的戰(zhàn)略部署后④，政府職能為中心的基本公共服務體系建設受到空前關注，學界也立足政府職能并以學術的力量推動基本公共服務體系的發(fā)展與完善。

3.突出供給側改革的研究階段（2017～2018）

圖1表明，2017～2018年間，學界突出對基本公共服務供給側改革的研究，試圖從供給側資源合理配置的角度改善我國基本公共服務體系。實現(xiàn)供給主體多元化、改善基礎設施和提高服務標準齊頭并進，讓人民獲得更多自由而滿意的選擇成為基本公共服務供給側改革的主要抓手?；竟卜展┙o側改革在保證基本公共服務供給“量”充分滿足的前提下，對“質”提出了更高層次的要求，從而更好地滿足社會需求;與此同時，基本公共服務供給在不同群體間非均等化現(xiàn)象在這一階段也受到學界重視。

2016年初，中央層面提出深化供給側結構性改革方案以來，作為社會經濟發(fā)展重要支撐的基本公共服務領域改革也被提上日程。2016年底，國務院印發(fā)《“十三五”基本公共服務均等化規(guī)劃》，明確了基本公共服務的制度框架、責任清單以及保障措施，隨后頒布了多個政策文件，提供相應的配套政策支持，全面推動基本公共服務供給側改革的實施?，F(xiàn)實發(fā)展的需要，為基本公共服務研究指明了新的研究方向，如何通過公共服務供給側改革推進全面深化改革，提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平在這一階段受到較高關注。

十八大以來，基本公共服務體系建設所處的社會、政治和經濟等環(huán)境日益變化，不同階段所面臨的重要問題和需要解決的主要矛盾也不盡相同，相應地不同階段專家、學者研究的主要內容也不斷變化。不同時間段內專家、學者研究的不同內容相互銜接構成了十八大以來基本公共服務研究的演化路徑。其中，社會現(xiàn)實需要和政府政策動向是推動十八大以來基本公共服務研究演化路徑形成的重要原因，也是未來研究走向的重要驅動力。

四、十八大以來基本公共服務研究的重要文獻

某一領域研究的發(fā)展是該領域學術共同體在社會現(xiàn)實需要為導向的基礎上，遵循學術研究和學術發(fā)展規(guī)律不斷推進的結果;而該領域研究的重要成果往往反映了這一時期社會發(fā)展迫切需要解決的問題，同時也構成了這一時期學界研究的知識基礎。領域研究的重要成果往往具有較高的社會影響力和學術價值，結合該領域研究的演化路徑對這類研究成果的再研究，對我們從宏觀視角把握這一時期該領域知識構成具有重要意義。領域研究中的高被引論文是在“專家評議”確保其學術價值，并在發(fā)表后通過同行多次引用形成的，往往具有較大的理論突破或實踐價值。因此，本文選擇十八大以來基本公共服務研究領域前10篇高被引文獻作為這一時期該領域研究的重要成果（具體如表1所示），進一步展開相關研究。

表1顯示，十八大以來，基本公共服務研究的重要文獻主要集中在2013～2015年，文獻來源多為各學科重要刊物，研究的內容主要涉及基本公共服務研究的理論與現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化、農民工、政府財政等問題。其中，郭小聰（2013）等人關于基本公共服務均等化研究的綜述被引頻次高達171次，該文系統(tǒng)地闡述了十七大后基本公共服務研究的理論進展，并指出了相關研究的不足，明確了該領域未來研究的走向[12]，在該領域理論研究的銜接上具有承上啟下的對接作用，因而受到學界較高的關注;王曉玲（2013）和韓增林（2015）等人分別對我國不同省區(qū)和不同省區(qū)城鄉(xiāng)間基本公共服務水平和均等化程度進行實證分析[18][19]，屬于較早對基本公共服務現(xiàn)狀定量測量的研究，不論在選題、研究方法選取還是指標體系設計上，都具有一定的開創(chuàng)意義，因而受到較多關注。

張曉杰（2013）較早地指出在城鎮(zhèn)化建設過程中實現(xiàn)基本公共服務均等化，應注意不同部門間政策的協(xié)同和政府運作機制的整合[20]，耿?。?013）等人則進一步探究了城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化農村基本公共服務協(xié)同配置的路徑[21];尹鵬（2015）等人借助相關數據分析了吉林省不同類型的基本公共服務與該地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調性[22]。推動基本公共服務均等化是實現(xiàn)從“物的城市化”向“人的城市化”轉變的重要途徑，而這些研究較好地契合了十八大以來以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設背景，因而受到較多關注。

辜勝阻（2014）等人從提高農民工基本公共服務角度出發(fā)，認為戶籍制度是阻礙農民工市民化的重要障礙[23];陸成林（2014）從享受城市基本公共服務角度測算了遼寧省農民工市民化的上限和下限成本[24]。農民工市民化是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的重點，而提高農民工基本公共服務水平是推進農民工市民化的重要政策結合點，這兩項研究是從較新的角度拓展農民工基本公共服務研究的外延，也是對早先關于不同群體間基本公共服務非均等化研究不足的重要彌補，因而其被引頻次相對較高。

謝芬（2013）等人從我國財政制度安排和地方博弈的角度，探究了影響我國基本公共服務均等化的機制[25];而賈曉?。?015）等人就當前地方政府“重投資輕民生”的財政支出偏好，通過理論和實證分析，論證了優(yōu)化中央政府分類撥款的路徑[26]。這兩項研究，較好地契合了政府在基本公共服務領域財政投入改革的新動向，體現(xiàn)了研究的與時俱進;同時，為優(yōu)化我國基本公共服務財政投入提供了新的研究視角，是后續(xù)相關研究的重要理論基礎，因而受到學界重視。

表1中，十八大以來基本公共服務研究的重要文獻的研究內容表明，基本公共服務研究本身涉及諸多因素，這些因素交織在一起形成一個復雜系統(tǒng)，隨著基本公共服務研究的深入，各研究問題之間也存在很大程度的聯(lián)系與交叉。研究演化路徑中2015～2016年強調的政府職能為中心的研究主要散落在其他問題的研究中，它是圍繞其他問題研究而展開的，同時也是其他問題的重要解決路徑;而2017～2018年供給側改革研究，雖然尚未產生學界高度認可的研究成果，但數據顯示，近兩年來相關研究受到基本公共服務領域學界重視，成為學界研究的重要議題。

五、十八大以來基本公共服務研究的熱點

為了探究十八大以來國內基本公共服務研究的熱點，筆者借助CiteSpace對樣本文獻數據的關鍵詞進行聚類分析，結合研究的演化路徑和引領該領域研究發(fā)展的重要文獻，繪制了十八大以來該領域研究的知識圖譜，如圖2所示。在與該領域多位專家、學者探討的基礎上，將聚類#1～#5分別命名為“基本公共服務理論與現(xiàn)狀”“基本公共服務與城鎮(zhèn)化”“基本公共服務與農民工”“基本公共服務與政府財政”和“基本公共服務供給側改革”。以上這五個熱點主題是十八大以來專家、學者研究關注的重點，構成了這一時期基本公共服務研究的主要內容。后文將在明確各熱點主題內涵和外延的基礎上，結合文獻計量分析的結果與基本公共服務研究語境對各熱點主題進行深度解剖，從而將知識圖譜背后的隱性知識顯性化。

圖中關鍵詞字體大小反映了關鍵詞詞頻的高低，當關鍵詞詞頻越高時，其字體越大，反之則越小;關鍵詞節(jié)點的大小表示其中心性即該關鍵詞在知識圖譜中的重要性，節(jié)點越大說明該關鍵詞在知識圖譜中越重要，反之則相反;關鍵詞之間的連線表示兩關鍵詞之間存在共現(xiàn)關系，共現(xiàn)頻率越高則其連線越粗，反之其連線越細。

1.基本公共服務理論與現(xiàn)狀

基本公共服務理論的發(fā)展歷程反映了不同時代特定經濟環(huán)境下社會主流思潮的興起與衰落，實質是社會各階層與利益集團序貫博弈的結果。因此，基本公共服務理論表面上是對公共服務資源分配、政府與市場關系建構以及相關制度安排的論述，根本上研究的是如何協(xié)調人與人的關系?；竟卜站然碚摮蔀閷W界研究的高度共識[27]，作為該領域研究的價值取向，這一時期大量研究圍繞均等化理論以及均等化現(xiàn)狀展開。在圖2中“基本公共服務理論與現(xiàn)狀”這一主題下匯集的高頻關鍵詞較多，其中“基本公共服務均等化”“均等化”“公共服務均等化”等高頻關鍵詞尤為凸顯，而“政府責任”“政府職能”“均衡發(fā)展”“協(xié)調發(fā)展”“共享發(fā)展”等高頻關鍵詞說明專家、學者對基本公共服務均等化理論的高度關注;諸多反映研究方法、研究區(qū)域以及研究結果的關鍵詞遍布周圍，表明這一時期大批專家、學者致力于對不同地區(qū)基本公共服務均等化現(xiàn)狀的量化的研究。

十八大報告首次正式提出全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略任務，而致力于保障全體公民生存與發(fā)展基本需求的基本公共服務作為全面建成小康社會的重要手段和方法，成為實務界和學界的共同關注的焦點[28]。這一時期基本公共服務理論進一步突出人民的主體地位，強調基本公共服務體系建設中秉持均衡發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和共享發(fā)展等理念的重要性，結合經濟、社會發(fā)展的時代背景進一步闡釋和豐富了基本服務均等化的理論內涵[29];同時，提出要貫徹和實現(xiàn)這些理念必須強化政府在基本公共服務建設中的主導地位，警惕“全能政府”和“無限政府”誤區(qū)的前提下，明晰政府職責范圍與邊界[30]，積極地履行其政府職能以更好地承擔社會責任。與20世紀90年代的基本公共服務的市場決定論和后續(xù)反思教育產業(yè)化與醫(yī)療改革市場化理論相比，這一時期理論更加強調政府作為基本公共服務制度的安排者，政府本身應承擔的責任，而近些年來基本公共服務制度化發(fā)展也標志著政府正努力以制度化方式不斷強化和規(guī)范其政府責任。

這一時期，許多專家、學者基于基本公共服務均等化理論，對基本公共服務的現(xiàn)狀和發(fā)展變化進行研究，研究方法多元化，研究地區(qū)也較為廣泛。大部分研究表明，我國基本公共服務在不同地區(qū)間非均等化的現(xiàn)象較為嚴重、差異較大[31][32];同時部分時間序列的研究表明，這種非均等化的現(xiàn)象正不斷改善[33]，整體朝著良性方向轉變。在不斷構建和完善理論的基礎上采用量化的研究方式開展相關研究，從中發(fā)現(xiàn)問題、探究其成因，并提出相應政策建議，側面說明這一時期該領域研究正逐步走向成熟。

2.基本公共服務與城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的必經之路和重要突破口，十八大報告提出“全面加速城鎮(zhèn)化步伐”后，盡管我國人口基數龐大，但城鎮(zhèn)化率仍由2012年底的52.57%上升到2017年底的58.52%。432篇樣本文獻中，僅標題、摘要或關鍵詞中含有“城鎮(zhèn)化”或“城市化”一詞的文獻達80篇，占樣本文獻的18.5%，說明城鎮(zhèn)化建設是這一時期基本公共服務研究的重要背景。在圖2，“基本公共與城鎮(zhèn)化”這一主題下“新型城鎮(zhèn)化”“城鎮(zhèn)化”“城市化”“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)基本公共服務”“農村基本公共服務”以及“城鄉(xiāng)二元結構”等高頻關鍵詞凸顯，說明這一時期在城鎮(zhèn)化這一宏大背景下，專家、學者除了關注城鎮(zhèn)化地區(qū)基本公共服務的研究，同時也注重對城鎮(zhèn)化進程中農村地區(qū)基本公共服務的研究。

圍繞城鎮(zhèn)化本身和城鎮(zhèn)化進程中農村基本公共服務體系建設滯后的問題，專家、學者從其危害、形成機理及作用機制角度展開廣泛討論，觀點紛紜，但在某些問題上也達成基本共識。相當一部分專家、學者認為在行政力量驅動的城鎮(zhèn)化進程中，單方面人口向城鎮(zhèn)的大量聚集，造成該地區(qū)對基本公共服務的需求急劇增加[34]，而地方政府受財力和公共管理能力等因素的制約，其基本公共服務在供給總量、效率和結構上往往無法滿足這一需求[35][36]。人為的“造城運動”并沒有使“被城鎮(zhèn)化者”均等地享有基本公共服務。嚴重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的基本公共服務建設，一定程度導致我國基本公共服務由城鄉(xiāng)二元結構轉化為“城-半城-鄉(xiāng)”的三元結構，缺乏良性的互動機制的“偽城市化”現(xiàn)象積累諸多社會隱患。與此同時，作為一個開源系統(tǒng)，雖然近些年來政府加大了對農村發(fā)展的扶持力度，但長期“以農養(yǎng)工”和“農村支持城市”的發(fā)展戰(zhàn)略導致農村基本公共服務的投入與積累嚴重不足，“城有鄉(xiāng)無、城高鄉(xiāng)低”差異化的基本公共服務體系通過相關機制傳導到其他城鄉(xiāng)其他領域[37]，引發(fā)連鎖反應，使得城鄉(xiāng)居民在收入、消費和勞動配置上的鴻溝進一步拉大，加劇了城鄉(xiāng)對立的局面，成為損害社會公平正義的重要根源。

十八大后，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)基本公共服務水平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化逐漸成為新型城鎮(zhèn)化建設的重要內容[38]，并上升為走中國特色新型城鎮(zhèn)化建設道路的應有之義。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，如何遵循“帕累托改進”原則來協(xié)調基本公共資源、完善相關制度機制，進而提高全體公民基本公共服務消費和使用中的效用水平，將是該主題未來研究的重點。

3.基本公共服務與農民工

從低度流動性社會向高度流動性社會轉型的過程中，農民工作為我國最大的流動人口，該群體基本公共服務的享有問題雖然非常值得關注，但并未引起學界相應重視[12];而十八大后，隨著中央層面推動農業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化步伐的加快，農民工基本公共服務很快成為該領域研究熱點。在圖2中，“基本公共服務與農民工”這一主題下，“公共服務”“農民工”“農業(yè)轉移人口”“市民化”“農民工市民化”“戶籍制度”以及“社會治理”“城市治理”等高頻關鍵詞凸顯，說明城鎮(zhèn)化是這一時期農民工基本公共服務研究的重要背景，不同群體間基本公共服務非均等化的現(xiàn)象受到較高關注。

十八大以來，政府對基本公共服務領域的投入力度不斷加大，對包括農民工群體在內的低收入階層給予了更多的政策傾斜[39]，而短期內政府對農民工基本公共服務均等化的努力并沒有打破長期以來戶籍制度主導的基本公共服務配置體系，農民工就業(yè)、子女教育、住房、基本醫(yī)療和社會保障等問題仍十分突出[40][41]。雖然很多地區(qū)推行戶籍制度改革來吸納農業(yè)轉移人口[42]，推動更大范圍的人口城鎮(zhèn)化，但以學歷、技術、資本等限制為門檻的落戶政策使許多農民工仍然被排斥在城市基本公共服務體系之外，而更廣泛、更徹底意義上的戶籍制度改革因為地方政府缺乏長效激勵機制、財政不足、牽涉利益部分過多等原因無法有效推進[43][44]。在農民工基本公共服務供給方面，市場的趨利性和競爭性導致供給不足與非均等化現(xiàn)象嚴重，進而引發(fā)市場失靈;而政府管理方面制度滯后、財政匱乏等原因進一步引發(fā)政府失靈，如何以現(xiàn)代化的社會和政府建設方案來克服市場失靈和政府失靈并存的困境[45][46]，通過適當的規(guī)則、措施治理農民工基本公共服務非均等化問題，學界尚未達成共識。

值得注意的是，近些年來，專家、學者除了關注輸入地農民工基本公共服務外，也加大了對因農民工進城務工引發(fā)的“留守”老人、婦女和兒童相關基本公共服務問題的研究，同時也逐漸開始關注返鄉(xiāng)務農或創(chuàng)業(yè)農民工的基本公共服務問題，該主題研究的內涵和外延也因此不斷拓展。

4.基本公共服務與政府財政

政府財政是基本公共服務供給的前提和基礎， 基本公共服務體系建設、發(fā)展與完善的許多問題只有通過政府財政才能得以實現(xiàn)[47]。十八大以來，中央政府在分析世界經濟周期和我國經濟發(fā)展階段性規(guī)律的基礎上，改變了過去單純追求經濟高速增長的模式，更注重經濟結構對稱態(tài)基礎上的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國經濟發(fā)展的新常態(tài)，經濟下行的壓力和人民對基本公共服務需求的增加，使得地方政府財政面臨新的挑戰(zhàn)。圖2中，圍繞“基本公共服務體系”“財政分權”“經濟發(fā)展”“轉移支付”與“標準化”等核心關鍵詞，“政府轉移支付”“財政體制”“支出責任”“財政研究”“財政管理”等相對核心關鍵詞簇擁構成了“基本公共服務與政府財政”這一主題。

經濟新常態(tài)背景下，一方面，中央在干部考核制度中雖然弱化了對經濟增長的關注，但該指標仍作為地方官員晉升的重要依據，其“指揮棒”的作用通過科層體制的“政治乘數效應”自上而下不斷放大，使得地方官員將更多的財政支出投入到短期內能獲得較高經濟收益的政績工程建設中，緊系民生的基本公共服務財政投入仍增長緩慢[48];而另一方面，分稅制度下，財政收入更多地往中央層面集中，而支出責任則主要向地方一級分散，財權、事權割裂的財政體制下，掌握國家50%財政收入的地方要承擔80%以上的財政支出，進一步加劇了地方政府基本公共服務財政支出的負擔[49]。如何有效地化解基本公共服務建設中政府財政支出的困境，如何建立合理的財政管理與保障機制，學界爭論不休，缺乏共識;而近幾年來，中央出臺的一系列基本公共服務建設的方案⑤，間接地對許多學理上存在爭論的問題進行了階段性的回復，但究竟如何建立長效合理的基本公共服務財政機制，仍無定論。

近年來，省直管縣財政體制的改革試點工作取得了一定成效，并成為基本公共服務研究重要議題，如何發(fā)揮財政體制“留利于縣”制度設計的初衷，提高縣級政府發(fā)展基本公共服務的財政能力成為學界研究的焦點;但也有專家、學者指出，通過省管縣財政體制來提高基層基本公共服務水平存在財力、轉移支付、預算制度以及管理幅度等方面的限制[50][51]，該政策是否能廣泛推廣仍有待商榷。

5.基本公共服務供給側改革

長期以來，基本公共服務供給存在著體制機制難以適應社會發(fā)展需要的問題，同時也成為我國基本公共服務均等化發(fā)展的重要障礙。新時期，中國社會加速從行政社會向契約社會轉變，上下級隸屬關系的臣民社會逐漸被平等利益主體關系的現(xiàn)代社會取代，基本公共服務供給的制度機制也應更好地適應這種社會轉型的需要[52]。圖2中，“基本公共服務供給側改革”這一主題下，高頻關鍵詞“基本公共服務供給”和“供給側改革”具有較高的中心性，而“供給模式”“供給機制”“公共服務提供”以及“政府購買服務”等高頻關鍵詞凸顯了專家、學者對供給側改革方式的關注;而“社會保障”“義務教育”“農村教育”以及“環(huán)境保護”等關鍵詞則反映了專家、學者對供給側改革內容的關注。這些關鍵詞的凸顯表明，以深化基本公共服務領域供給側改革來實現(xiàn)基本公共服務跨越式發(fā)展，成為學界研究的共識。

十八大以前，專家、學者多從基本公共服務屬性、經濟人假設和公共財政理論邏輯出發(fā)，認為基本公共服務應該由政府提供或生產[53]，“政府中心論”占據主導地位;而十八大后，隨著全面深化改革的推進，學界逐漸認為通過對提供者、生產者和監(jiān)管者角色的分離實現(xiàn)政府主導、社會參與和體制創(chuàng)新的公共服務供給模式能更好地提高公共服務供給水平，成為基本公共服務供給側改革的重要突破口[54]。在后現(xiàn)代治理時期，政府不再是基本公共服務的唯一提供者，市場、企業(yè)、非盈利組織以及相關公民團體都是基本公共服務提供者與合作伙伴，圍繞實現(xiàn)人的全面發(fā)展目標，政府掌舵引導多方力量參與，借助市場力量提高供給效率的同時提高供給質量。這一時期，專家、學者尤其注重人民對基本公共服務真實需求的研究[55]，認為只有建立讓公民充分表達其需求的話語機制、深度參與基本公共服務供給的決策和評價過程，才能回到政府提供基本公共服務的邏輯起點，切實提高公民基本公共服務的獲得感。在這一主題下，義務教育、社會保障、環(huán)境衛(wèi)生、體育等基本公共服務的內容受到較多的關注，說明學界側重從基本公共服務各具體領域來展開相關研究。

值得注意的是，專家、學者研究指出互聯(lián)網正在深刻影響政府的運行規(guī)則和基本公共服務提供方式。大數據環(huán)境下，如何通過對公眾大數據的挖掘，精準識別公眾需求，提供個性化服務，滿足公眾個性化需求，從而提高公共資源的利用效率和公眾的滿意度[56][57]，逐漸吸引越來越多專家、學者的關注。

六、評估與展望

1.已有研究的評估

上述研究表明，十八大以來我國基本公共服務研究較好地體現(xiàn)了社會發(fā)展形勢的變化，及時地回應了十八大后基本公共服務實踐需要緊迫解決的問題，為相關政策的出臺和落實提供了理論指導;較好地解決了上一階段研究的不足[12]，豐富和發(fā)展了基礎研究理論，同時預示著未來研究發(fā)展的方向。然而，需要指出的是，現(xiàn)有研究是否直擊問題的本質？是否能在客觀解釋現(xiàn)有社會現(xiàn)象的基礎上，科學預測未來社會發(fā)展趨勢并提出卓有遠見的應對之策？這些問題仍有待實踐檢驗?？傮w而言，當前研究存在以下不足：

（1）缺乏對評估和監(jiān)督機制的研究。從研究內容上說，當前研究對基本公共服務的投入機制、運行機制、保障機制和應急機制研究較多，而對其評估機制和監(jiān)督機制本身相關的研究較少。對我國基本公共服務現(xiàn)狀的大量實證研究雖然具有評估參考價值，但涉及評估機制尤其監(jiān)督機制的研究數量極少。基本公共服務體系是由相互作用相互依賴的若干機制組合而成，具有特定功能的有機整體，科學合理地評估與監(jiān)督機制對發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有基本公共服務存在的問題及時督促與管理，并達成預期目標具有重要意義[58]。目前我國基本公共服務領域并未建立制度意義上的評估與監(jiān)督機制，立足政府視角的相關研究也較為匱乏，先于實踐的理論研究是學術服務實踐發(fā)展的應有之義，后續(xù)學界應加強相關方面研究。

（2）缺乏對制度的深入研究。從研究方法上說，這一時期相關實證研究驟然增多，其中定量分析的文章高達176篇，占樣本文獻的40.7%，專家、學者借助統(tǒng)計年鑒、調研等數據精確地揭示各研究主體間的關系，但無法解釋制度背后的運轉機制;占多數的定性研究，也鮮有扎根基本公共服務制度本身，結合這一時期社會環(huán)境變化深入探究制度形成、制度運轉及制度變化的內在邏輯?；竟卜盏陌l(fā)展與完善本質上是制度的發(fā)展與完善，只有深入底層制度的研究才能從根本上推動基本公共服務發(fā)展。因此，植根基本公共服務制度底層，挖掘制度背后深層機理的定性研究，仍有待跟進。

（3）缺乏對政府、公眾視角外其他參與主體的研究。十八大以來，學界研究逐漸從政府的單一視角向公眾需求視角擴散，公眾需求開始成為基本公共服務有效供給的重要組成部分，相關研究也逐漸增多。實際上，在基本公共服務供給側改革過程中，其他基本公共服務的參與主體對基本公共服務水平的提升也發(fā)揮越來越重要的作用[59]。參與基本公共服務供給的企業(yè)、非營利組織、公民團體等主體在后治理時代將成為公共管理的重要力量，這些主體應承擔怎樣的角色、政府應怎樣處理與這些主體的關系等一系列問題急需解決，然而相關研究嚴重滯后，有待完善。

2.潛在研究熱點的展望

突現(xiàn)關鍵詞的探測是在考察研究領域所有關鍵詞詞頻分布結構的基礎上，識別出某一時間段內突然增多的關鍵詞，是預測未來潛在研究熱點的重要手段。此處，借助CiteSpace探測了十八大以來的突現(xiàn)關鍵詞，在進一步聚焦近兩年突現(xiàn)關鍵詞的基礎上，根據研究熱點的演化規(guī)律，結合國家在基本公共服務領域的政策導向以及基本公共服務發(fā)展環(huán)境的變化，在與多位專家進行交流與探討的基礎上，得出該領域未來的潛在研究熱點，如表2所示：

（1）公共服務設施。該關鍵詞在近兩年突現(xiàn)，且具有較高的突現(xiàn)強度，在加速基本公共服務供給側改革的背景下，作為提供基本公共服務載體的公共服務設施被引起重視。公共服務設施建設的融資、配置模式與標準、空間布局與優(yōu)化等一系列問題，需要政府、市場與社會多方協(xié)調尋求較優(yōu)方案，實現(xiàn)多方共贏，而這些均具有重要的研究價值。

（2）人口流動。截至2016年底，我國農民工人口達2.82億，且這一數值在近些年不斷增長⑥，公民視角下確保基數龐大、占比較高的流動人口享有均等化的基本公共服務權，事關社會穩(wěn)定和發(fā)展的大局。在未來人口流動性不斷增高的社會，如何提高這一群體基本公共服務水平仍不可忽視。

（3）可及性?；竟卜盏目杉靶栽趪庋芯繗v史較久，而近些年我國基本公共服務政策文件中開始增多，并引起專家、學者的關注。如何健全貧困人口在內的基本公共服務網絡、縮短城鄉(xiāng)居民基本公共服務的距離、實現(xiàn)基本公共服務的標準化與信息化等相關問題，實現(xiàn)基本公共服務的方便可及是未來該領域研究的重要分支。

（4）第三方評估。前文已闡述，建立和完善基本公共服務評估機制是建成基本公共服務體系的重要組成部分，而當前對基本公共服務現(xiàn)狀的研究缺乏權威的機構、認可度較高的評估平臺、能使評估結果發(fā)揮應有作用的制度機制。建立獨立、高效的第三方評估機制，是推動基本公共服務評估能像政府績效評估一樣走向成熟的重要標志，相關方面的研究也應及時跟進。

（5）清單制度。清單制度是十八大以來國家推動現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設的重要制度創(chuàng)新，也是推動全面深化改革的重要制度保障。在中央出臺《“十三五”國家基本公共服務清單》后，各地紛紛出臺相應形式的清單政策，明確了各層級政府在規(guī)定期限內基本公共服務的建設目標和基本標準。而學界對基本公共服務清單制度的研究多停留在政策文本解讀層面，鮮有研究關注其具體執(zhí)行、執(zhí)行中障礙及執(zhí)行策略優(yōu)化等方面內容。作為推進未來基本公共服務發(fā)展的重要支撐制度，清單制度的相關研究也將提上日程。

注釋：

① 中國共產黨第十八次全國代表大會召開的時間為2012年11月8日，考慮到基本公共服務相關政策的調整和執(zhí)行的時間差，以及學術論文審稿周期相對較長的因素，這里將檢索的起始時間設定為2013年。

② 中共中央：《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，2005年10月11日。

③ 中共中央：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，2012年11月8日。

④ 中共中央：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，2012年11月8日。

⑤ 如2017年1月和2018年1月，國務院先后印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》、《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》。

⑥ 徐博：《全國農民工總量達到2.82億》，《工人日報》2017年3月15日。

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