流動人口社會風險管理研究范式的革新

木永躍

摘? 要： “流動人口”作為我國特定階段的社會現(xiàn)象與社會轉(zhuǎn)型性產(chǎn)物，在經(jīng)濟社會急劇變遷的背景下，伴生并蘊藏著巨大的社會風險。當前，理論界對流動人口正日益聚集的系統(tǒng)性風險研究與關(guān)注不夠，尤其對于流動人口社會風險的研究仍停留在傳統(tǒng)研究范式的層面。而事實上，從流動人口的社會風險類別和變化趨勢看，傳統(tǒng)研究正面臨范式挑戰(zhàn)與危機。本文基于“國家——社會”的范式分野視角，通過對風險國家行政管理范式變遷的歷時性分析，針對流動人口領(lǐng)域出現(xiàn)的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性社會風險，提出對流動人口的社會風險管理應(yīng)向社會風險治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)流動人口社會風險的“善治”。

關(guān)鍵詞： 流動人口;社會風險管理;研究范式;社會風險治理

一、問題的提出

從全球范圍看，我國不僅是一個人口大國，同時也是一個人口流動的大國。截止到2016年末，我國的流動人口總數(shù)已達到2.45億人，預(yù)計到2020年仍將有2億人以上。①作為經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，流動人口在創(chuàng)造財富與價值的同時，其流動本身蘊藏并聚集著風險。這種風險來源于：一方面，流動行為本身觸發(fā)風險源的概率增大，極易出現(xiàn)危險與災(zāi)難;另一方面，由于人口流動而引發(fā)群體利益沖突或矛盾糾紛的可能性增加，如果不能得到及時疏導與有效管控，極易引發(fā)社會動亂與失序。流動人口的社會風險具有復(fù)雜性、衍生性、多變性等特點，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移，將在我國長期存在。

黨的十九大報告指出：我們黨要團結(jié)帶領(lǐng)人民有效應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾。②2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部專題研討班上，從戰(zhàn)略和全局的高度，分析了當前以及今后一個時期內(nèi)我國面臨的主要安全形勢，提出需要著力防范和化解的各類重大風險，明確各級應(yīng)負的政治責任。

在我國，流動人口社會風險包括傳統(tǒng)風險，還包括工業(yè)化與后工業(yè)化風險。不僅有顯性風險，而且還有隱性風險。當前，流動人口的“邊緣化”“準市民”或“非市民”的制度性集體權(quán)利缺失、市場競爭與文化競合等多種因素綜合疊加，在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，一旦出現(xiàn)利益分配不公，同時在宗教意識、網(wǎng)絡(luò)滲透、境外勢力干預(yù)等共同作用下，極易產(chǎn)生流動人口群體不滿情緒或社會仇恨行為，導致社會沖突或社會動亂，造成嚴重后果。因此，流動人口的社會風險問題不容小覷。對其研究不僅是當前社會風險領(lǐng)域的重要內(nèi)容，而且是國家治理層面實現(xiàn)社會“善治”不容忽視的重要方面，同時也是保障今后我國在較長時期內(nèi)，實現(xiàn)政治運行穩(wěn)定、社會長治久安、經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。因此，對其研究顯得十分重要且必要。

在實踐層面，地方政府對流動人口社會風險管理的看法不一，管理方式各異。而在理論研究層面，存在以下問題與導向：（1）理論研究對現(xiàn)實的回應(yīng)性與指導性不足;（2）對流動人口的社會風險研究關(guān)注不夠;（3）對基礎(chǔ)性概念的認知存在偏差;（4）不顧實際簡單機械地照搬國外理論，缺乏借鑒性與選擇性;（5）范式研究遲滯，理論支撐不足。其中，研究范式所出現(xiàn)的問題更帶有根本性與關(guān)鍵性。究其原因，“范式”作為一種對研究對象的基本意向，是研究群體在某一時期所秉持并遵循的共同的理論假設(shè)、共同的觀點和方法、共同的信念和理念，③在某種意義上，是用來進行學科思維的共同的理論框架。因此，范式問題無疑在流動人口社會風險管理的研究中居于十分顯要的位置，直接指向其研究的核心、重點、規(guī)范與趨勢，并決定今后的研究走向。換言之，流動人口社會風險管理的研究范式問題，是研究流動人口社會風險管理的“硬核”，具有“研究綱領(lǐng)”的意義。④加強對其研究與探討，不僅意義重大，而且十分關(guān)鍵。

二、流動人口社會風險管理研究范式革新命題的由來

流動人口社會風險管理，是針對我國“流動人口”這一特定群體的風險規(guī)制，具有研究對象的確定性與指向性?！傲鲃尤丝凇弊鳛樵撗芯棵}的基礎(chǔ)性概念，為揭示社會風險的基本形態(tài)、表現(xiàn)方式、運行規(guī)律提供了分析工具與框架，并形成其研究范式的邏輯起點與基本支撐。概念不僅構(gòu)成范式的基礎(chǔ)，不同的范式對概念構(gòu)成不同的解釋，不同的概念認知又反映出范式的差異性與內(nèi)在特質(zhì)?！傲鲃尤丝凇痹谖覈斚碌牟町惢庾x正反映出范式變遷的基本邏輯與變革誘因。

1. 范式差異與“流動人口”概念

（1）范式?！胺妒健保≒aradigm）一詞最早出現(xiàn)于語言學領(lǐng)域，用于描述語法模式，后由庫恩引入自然科學研究，用來指“一個共同體成員所共享的信仰、價值、技術(shù)等的集合”⑤，后經(jīng)社會科學研究者適度改造之后引入人文社科領(lǐng)域，并對其進行了全新的詮釋與定義。在某種意義上，是用來進行學科思維的共同的理論框架。在社科研究中，研究范式常被視作對理論闡釋與構(gòu)建的維度與體系，即：研究者就確定研究內(nèi)容、選擇研究問題、建立研究假設(shè)、選取研究方法和構(gòu)建理論體系方面所形成的共識與一致的集合體。

（2）中西范式的差異化解讀。這里的中西范式差異，是指中國與西方在人口流動現(xiàn)象及人口研究領(lǐng)域所存在的范式區(qū)別。國內(nèi)一直十分重視本土化研究與創(chuàng)新，該種范式著重強調(diào)的是從我國的具體國情出發(fā)，立足于自身實際而構(gòu)建其基本的研究體系與規(guī)范?！傲鲃尤丝凇币辉~，從單純的語義學角度看，用來描述處于動態(tài)化遷移的人員，既有個體指向，又有群體化抽象。在西方語境下，也有“遷移人口”“國內(nèi)移民”（floatingpopulation or internalmigrant）等的概念稱謂。在國外，無論對于國際移民，還是對于國內(nèi)移民，西方的人口學理論都構(gòu)建了較為完整的概念工具體系與分析方法，從人口的流動誘因、流動空間、流動取向、流動結(jié)構(gòu)、流動方式等不同維度進行科學精細的闡釋，為我們分析流動人口的內(nèi)在機理與特有規(guī)律提供了研究助益。

從理論層面看，“流動人口”與“國內(nèi)移民”有著流動意義上的相似屬性與共有特征，都是在工業(yè)化、市場化、全球化或城市化等系統(tǒng)作用下所出現(xiàn)的人口遷移與變化結(jié)果。故而在研究中，容易把我國的“流動人口”與西方的“遷移人口”或“國內(nèi)移民”視為等同，并簡單機械地照搬西方的人口流動理論⑥，并用此來解釋我國的人口流動現(xiàn)象。事實上，“流動人口”具有我國特有的國情屬性。

我國的人口流動現(xiàn)象正是由我國現(xiàn)階段主要社會矛盾所決定的，即由于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾⑦造成的。具體而言，人口之所以流動：一方面，從客觀上，是由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡與不充分導致的;另一方面，在主觀上，是人民群眾為實現(xiàn)美好生活需要而采取的主觀能動行為?！傲鲃尤丝凇保窃诔鞘谢?、工業(yè)化、市場化與全球化共同影響與作用下，因我國“城鄉(xiāng)二元”分治的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，進而引發(fā)傳統(tǒng)“戶籍”管理制度變遷而出現(xiàn)“人-戶”分離現(xiàn)象，并在一定的時空維度內(nèi)進行流轉(zhuǎn)的人員。但西方的“國內(nèi)移民”，專指在一個國家地域空間內(nèi)自由遷移的人員，無論在何時何地流動都沒有“戶籍”的限制，能平等地享受到各種福利待遇與社會公共服務(wù)。據(jù)此，二者在產(chǎn)生背景、制度環(huán)境、流動受制條件等方面存在諸多不同。因此，在“流動人口”這一概念工具的具體應(yīng)用中，應(yīng)注意到與西方“遷移人口”和“國內(nèi)移民”的特殊性與差異性?！傲鲃尤丝凇弊鳛槲覈赜械娜丝趯W概念，具有其特定的專屬含義，從范式意義看，是構(gòu)建本土化研究范式的立足點與出發(fā)點，蘊含了構(gòu)建中國特色話語體系與研究范式的基本邏輯與內(nèi)在屬性。

（3）實踐范式的解讀。實踐范式是相較于理論范式而言的，用來指一種實踐行為層面所形成的范式，具體包括對支配實踐行為的價值、規(guī)則與操作性工具等的共同認知，通過實踐共同體所有成員的體驗與具體行動而加以實現(xiàn)。從實踐范式看，我國目前在“流動人口”管理的相關(guān)政策中，尚未從國家層面對“流動人口”進行統(tǒng)一、明確的規(guī)定。從中央部委和各省市有關(guān)“流動人口”的管理政策與文件規(guī)定中，對其表述各不相同，認定不一，且差別巨大。例如：《中華人民共和國流動人口計劃生育工作條例》（2009）中規(guī)定，流動人口是指離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。而在各省市制定并出臺的流動人口管理條例中，對“流動人口”的定義，除有“離開戶籍所在地”或“離開常住戶口所在地”的共有表述之外，在其時空邊界的認定上存在較大的差異和區(qū)分，例如把“流動人口”視為：跨縣之間及以上流動的居住人員（浙江）;外省人員和跨地級市之間及以上流動的人員（廣東）;跨縣之間及以上流動的人員，包括流入與流出人員，但不包含設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)之間流動的人員（湖北）;跨縣之間及以上居住超過3日的人員（山東）⑧等等。

由此可見，地方政府對“流動人口”概念的界定，是基于我國戶籍管理制度存續(xù)環(huán)境發(fā)生改變，雖然已對原有制度造成沖擊，但在尚未形成新的制度安排的情境下，對人口管理從便于量化統(tǒng)計和可操作的角度，從流動的時間、空間與方式等維度，依據(jù)各省實際而自主加以認定的。因此，應(yīng)注意到此種認定方式與概念認知，容易產(chǎn)生因標準不一而導致統(tǒng)計不準與認定不清等問題。這十分不利于對流動人口的管理，并對流入地與流出地聯(lián)動管理造成困難。在此意義上，對流動人口采取靜態(tài)與被動的管理方式極易催生新的風險性問題。

2.社會風險管理的研究范式

社會風險管理作為風險管理與社會管理的共同產(chǎn)物，既有風險管理范式演進的一般性邏輯，同時還有社會管理范式變遷的歷時性反映。嚴格意義上，社會管理始于國家產(chǎn)生之后為維護其政權(quán)統(tǒng)治，并體現(xiàn)其統(tǒng)治意志而對社會進行管控之時，幾乎與國家的產(chǎn)生是同步的。而現(xiàn)代社會風險管理則始于20世紀20年代德國對商業(yè)企業(yè)的風險管控活動，從企業(yè)風險管理，到金融風險管理，再到全面風險管理，經(jīng)過近半個世紀的發(fā)展，于20世紀80年代中期逐步走向世界，并開始真正成為全球性的運動⑨。由此，風險管理與社會管理在管理科學的發(fā)展歷程中完成了工商管理與公共管理的理論互鑒與范式融合，二者在風險國家管理社會的行政活動中得以交融與共構(gòu)，并逐漸形成一個獨特的領(lǐng)域。

社會風險管理（Social Risk Management）的權(quán)威概念是由世界銀行于1999年正式提出的，是“旨在突破傳統(tǒng)社會保障或保護生命周期定義的限制，拓寬社會保護政策思路，綜合多種風險管控手段和風險防范、補償制度安排，通過跨學科領(lǐng)域的風險管理研究以提供一個更普遍、高效、公平的社會風險保障體系”⑩。社會風險管理不僅是風險管理在社會領(lǐng)域的延伸與應(yīng)用，而且是行政國家管理社會職能的具體體現(xiàn)，從產(chǎn)生之時便鐫刻著行政管理的烙印，并伴隨著行政范式的歷時性演進得以不斷完善。

從現(xiàn)代行政國家社會管理職能的演變歷程看，社會風險管理最早便被置于“國家—社會”的范式分野下，以工業(yè)化和后工業(yè)化的“國家—社會”關(guān)系調(diào)適與重構(gòu)的政治管理邏輯而展開。從最初社會先于國家（洛克）抑或國家高于社會（黑格爾）的關(guān)系主張，到后來逐漸形成的現(xiàn)代國家與社會的關(guān)系并非是二元對立，而是相互形塑并有機互動的基本共識，即：二者應(yīng)當是國家與社會實現(xiàn)協(xié)同共治的過程。但在此認知與范式形成之前，社會風險管理以工業(yè)化風險國家對社會風險的有效管控為邏輯主線，走過了從“政治—行政”二分范式，到公共行政范式，再到新公共管理范式演進的變革歷程，而此歷程恰好印證并反映了社會風險管理傳統(tǒng)范式的形成與演變的過程。

（1）社會風險傳統(tǒng)行政范式的局限

現(xiàn)代國家管理社會風險的行政活動，從一開始便深深地植根于行政學發(fā)展的一般進路，作為一項特定理性的行政管理活動，深受“母體”意義上——行政學范式在總體上的指導與影響，并與行政國家的范式轉(zhuǎn)換與變革同步展開，從行政學的發(fā)展過程看，最早始于“政治—行政”二分的范式階段。此范式形成于行政學的鼻祖威爾遜，他主張政治與行政應(yīng)當進行分離，認為行政是有別于政治的專業(yè)化領(lǐng)域，并把政治視作國家利益的表達，而行政應(yīng)為國家利益的執(zhí)行。同時，把追求效率作為行政執(zhí)行活動的目標導向，認為效率是政府最高的“善”，并側(cè)重于技術(shù)理性與工具理性，強調(diào)行政活動較之于政治活動所具有的相對獨立性與專業(yè)性。

此范式的主要特點是偏重于風險規(guī)制的技術(shù)與工具偏好，對政策制定者與執(zhí)行者的專業(yè)化要求與日俱增，這在客觀上催生行政執(zhí)行的標準化與技術(shù)化，對管理主體的風險預(yù)判與處置能力要求較高，如果管理人員難以達到其基本要求，則會影響到風險管理的效能;加之社會風險的不確定性與復(fù)雜性，在缺乏價值理性的引導與目標整合下，“政治—行政”二分容易引發(fā)政治或行政責任的推諉，導致“集體不負責任”。與此同時，此階段形成的傳統(tǒng)行政范式的核心——組織技術(shù)——“韋伯式”的科層制體系，對風險社會會產(chǎn)生非適應(yīng)性。具體來看，“官僚制”雖然為傳統(tǒng)行政提供了理想的組織形態(tài)，但過于僵化的層級節(jié)制體系嚴重影響風險決策以及化解風險的速度與效率;非人格化容易導致風險管理主體在風險研判與處置中由于價值沖突而產(chǎn)生偏誤，或降低規(guī)避風險的靈活性與機動性;專業(yè)化、專職化、法治化等特點容易引發(fā)專業(yè)性受限或嚴重的技術(shù)化傾向，難于應(yīng)對結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)化風險。正如哈默曾對科層制提出深刻反思，“科層制用理性的組織行為來取代人們之間的社會行為”、“科層制度會將政治問題轉(zhuǎn)化為行政和技術(shù)問題”11。在某種程度上，科層制體系作為工業(yè)文明的產(chǎn)物，在后現(xiàn)代性特征更為凸顯的風險社會中則需要重新思考與完善。

（2）社會風險公共行政范式的反思

針對“政治—行政”二分范式存在的局限，西蒙（Herbert A. Simon）和達爾（RobertA. Dahl）等從價值導向、管理行為和生態(tài)環(huán)境等方面進行了深刻的反思，弗雷德里克森主張把公共行政的核心價值從“效率為中心”轉(zhuǎn)向“公平至上”，倡導公共行政學應(yīng)更加強調(diào)“參與性”“回應(yīng)性”“代表性”和 “責任感”12。由此，社會風險管理由技術(shù)理性偏好朝價值理性重構(gòu)的范式轉(zhuǎn)型，并強調(diào)風險管理主體的組織互動與邊際交換，主張風險處置人員的公共價值導向，關(guān)注社會弱勢群體在風險應(yīng)對方面的平等權(quán)利，并把社會保障作為規(guī)避風險的重要手段與制度安排，將其納入政府公共服務(wù)的序列，并以實現(xiàn)社會公平。然而，由于新公共行政范式“在概念上缺乏一致性，缺乏可操作性，無清晰明確的憲法基礎(chǔ)，沒能生根立足，容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”13。在此階段，社會風險管理未被作為政府的一項社會管理職能而受到應(yīng)有的關(guān)注與重視，雖然重視風險緩解的制度性安排，但對風險預(yù)控與應(yīng)對策略偏重于價值判斷，輕視工具理性，雖然倡導政府對社會風險的回應(yīng)性，但忽視市場與非正式制度的風險規(guī)制力量，并未能有效提出具有系統(tǒng)化和可操作性的風險管理方案。

（3）社會風險新公共管理范式的不足

伴隨著西方社會出現(xiàn)的“市場失靈”和“政府失敗”，針對以“公平至上”導致政府效率低下與民眾對政府的變革訴求，“新公共管理”運動應(yīng)運而生，并出現(xiàn)了全新的管理范式。該范式改變了過去過分依賴組織技術(shù)提升效率的傳統(tǒng)方法，擯棄了“政治與行政二分”和“官僚制”的理論框定，主張把市場手段引入其中，推崇工商管理與私營部門的管理技術(shù)，以“管理主義”為導向，提升政府的管理效率。此時期，社會風險管理被植入新的管理理念、技術(shù)與方法，講求革新政府的風險管理職能，即“掌舵”而非“劃槳”，重產(chǎn)出而非投入，引入市場競爭，主張風險管理主體的多元化，采用風險績效評估，注重風險決策與執(zhí)行效率以及成本控制，并重視風險管理的流程再造。

在此階段，社會風險管理由于面臨市場競爭導致的風險分配結(jié)構(gòu)性失衡，容易引發(fā)并加劇產(chǎn)生新的社會風險。由于忽視公共價值的追求和公民權(quán)，容易偏離公共行政目標。此外，對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于市場化發(fā)育程度不高以及有的面臨“官僚制”不充分等問題，容易導致“政府—市場”解決社會問題的雙向進路失效。同時，在此階段存在社會利益與政府、市場利益的博弈，而社會風險管理的效能取決于國家—社會—市場的結(jié)構(gòu)互動與制度安排，在市場發(fā)育程度不高的情境下，容易出現(xiàn)社會風險管理在政策資源的獲取、實現(xiàn)與配置方面能力弱化與不足的困境。

三、流動人口社會風險治理范式的形成與轉(zhuǎn)換

20世紀90年代開始，為適應(yīng)技術(shù)變革與“政府—市場—社會”的結(jié)構(gòu)變化所引發(fā)的系統(tǒng)性“危機”，“治理”理論應(yīng)運而生，并據(jù)此出現(xiàn)了“風險治理”與“社會風險治理”的研究范式。根據(jù)我國的具體實際，十八屆三中全會提出：推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。社會風險管理傳統(tǒng)研究范式的不足與缺陷，與現(xiàn)階段我國風險社會結(jié)構(gòu)屬性及人口流動特性，為我們重新審視流動人口社會風險管理的范式變革命題，并朝治理型范式轉(zhuǎn)換與重構(gòu)提供了參考與借鑒。流動人口社會風險治理作為社會風險治理的重要構(gòu)成，是“治理”研究范式在社會風險領(lǐng)域的全新認知與具體應(yīng)用。

1.治理與風險治理傳統(tǒng)研究范式

（1）治理。“治理”（governance）最初是由世界銀行在1989年針對非洲的發(fā)展問題時提出的，意指一種國家管理經(jīng)濟與社會資源的權(quán)力方式。后于1995年，聯(lián)合國下屬的全球治理委員會對“治理”作了較為系統(tǒng)規(guī)范的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。學者俞可平對治理作了較為系統(tǒng)深入的研究，他提出，治理是公共管理組織一定范圍內(nèi)運用的公共權(quán)威。治理的目的是維護秩序，滿足公眾需要，并基于公眾對治理提出的疑問，提出“善治”（good governance），認為善治是一種良好的、健全的、有效的治理，是治理最為突出的特征和最終歸宿。14

（2）風險治理傳統(tǒng)研究范式。在風險管理范式產(chǎn)生之后，西方學者艾瓦爾德（Ewald）等最早提出風險的“治理性”（govern mentality）命題，并由此形成“風險治理”的傳統(tǒng)研究范式。該范式借鑒了?？碌闹R權(quán)力理論，主張風險是現(xiàn)代社會形成的一種符號暴力，可以不用強制手段來達到目的，把“注意力集中在規(guī)避可計算和可預(yù)知的風險的知識形式、主導話語、專門技術(shù)和社會制度上”15。從這個意義上講，風險被理解為政府使用其訓誡權(quán)力的一種戰(zhàn)略。故此，研究者關(guān)注的并非是風險的本質(zhì)，而是那些使風險具有可計算和可預(yù)見的知識形式、統(tǒng)治性話語、專家和制度等。在全球化演進過程中，專家和知識發(fā)揮著十分獨特的作用，現(xiàn)代性知識與政治權(quán)力的有機結(jié)合形成有效的風險管理體系。在該體系下，既強調(diào)國家在風險治理中發(fā)揮的重要作用，也期望個人可以成為社會風險的理性調(diào)控者和計算者。16

在國內(nèi)，自2003年開始，學者們逐漸對社會風險治理問題關(guān)注并展開研究。趙延東以“非典”事件為界將風險治理體制分為傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩個方面，指出為應(yīng)對現(xiàn)代性風險需要建立更加合理的風險治理機制17，隨后，通過對食品安全具體事件的分析，提出信任在風險治理中的重要作用18。薛瀾等通過反思當時國內(nèi)的應(yīng)急管理機制，以及“事前、事中、事后”的剛性治理在應(yīng)對現(xiàn)代風險的靈活性及復(fù)雜性時所存在的不足，提出應(yīng)加強風險治理19的主張。鄭杭生、洪大用認為我國轉(zhuǎn)型時期面臨多重風險共生以及社會脆弱性等安全隱患，進而提出風險治理的對策建議20。從總體上看，目前國內(nèi)對社會風險的研究，基本呈現(xiàn)出以社會風險管理到治理的范式轉(zhuǎn)變與邏輯演進的特點，并從政府治理和社會治理的不同維度，揭示社會風險的表現(xiàn)方式、內(nèi)在特質(zhì)、變化趨勢及治理之道。

此階段的社會風險治理范式在對風險的系統(tǒng)性處置及技術(shù)化治理方面提出了全新的看法與主張，對傳統(tǒng)的風險管理無疑是一種重大的突破與進步。但與此同時，卻表現(xiàn)出對風險治理中權(quán)力與專家的過度偏好，忽視風險主體的多元性。事實上，在現(xiàn)代社會，明顯地存在著不同主體對政治權(quán)力、經(jīng)濟與文化資源進行影響并控制的客觀事實，如果人為地去淡化或漠視這一事實，簡單限于具體由誰去控制是難以說明問題并有悖于常理的。因此，社會風險傳統(tǒng)治理理論試圖從微觀權(quán)力的角度解構(gòu)專家系統(tǒng)的話語權(quán)并實現(xiàn)規(guī)避風險的目的是難于實現(xiàn)的。

2.流動人口社會風險公共治理范式的構(gòu)建

從流動人口的社會風險形態(tài)和變化趨勢分析，傳統(tǒng)的社會風險研究正面臨范式挑戰(zhàn)與危機。流動人口社會風險管理范式呈現(xiàn)出由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型，并朝“公共治理”范式轉(zhuǎn)換的變革趨勢與基本走向。

（1）流動人口社會風險類別。流動人口的社會風險，在本質(zhì)上是一個由人口流動引發(fā)的社會風險性命題，具體而言，是指由于人口流動造成個體或群體損失的不確定性，或者對社會穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅或造成破壞的可能性。我國人口流動現(xiàn)象的持續(xù)產(chǎn)生與規(guī)模效應(yīng)，既有由于產(chǎn)業(yè)拉動和向城市及中心聚集的一般性誘因，同時還有造成城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)非均等化等體制和制度性原因。正如貝克所言，中國“壓縮的現(xiàn)代化”加強了風險的生產(chǎn)，沒有給風險的制度化預(yù)期留下時間，必然呈現(xiàn)出社會風險蔓延的共時性、復(fù)雜性。21當前我國流動人口的社會風險的基本類型為：

其一，高觸發(fā)性與無序流動型風險。在流動行為產(chǎn)生的過程中，由于個體或群體的風險信息不對稱、政府管理不善、公共信息預(yù)警或引導缺失、風險感知或認知差異等原因，容易造成人口的失序流動以及接觸風險源的概率增大。尤其大規(guī)模的人口失序流動對流入地經(jīng)濟社會影響巨大，容易引發(fā)當?shù)鼐用衽c外來人員之間的經(jīng)濟、文化與社會沖突，并給地方政府的管理造成巨大挑戰(zhàn)與壓力。

其二，流出地與流入地體制割裂型風險。當前我國的人口流動主要呈現(xiàn)為“鄉(xiāng)—城”“邊緣—中心”流動。由于傳統(tǒng)的人口管理體制是建立在戶籍管理制度的基礎(chǔ)上，無論人口的流出地政府，還是流入地政府，或是流動沿線地方政府，都沒有專門的流動人口管理機構(gòu)進行歸口管理，基本是按人口靜態(tài)居住的管理方式運行。管理體制上呈現(xiàn)“條—塊”分割，“九龍治水”的局面。事實上，人口流動出現(xiàn)的“人—戶”分離現(xiàn)象，對以“戶籍”為依據(jù)保障公民權(quán)利的制度設(shè)計與管理方式提出了全新的挑戰(zhàn)。因該制度難以與真正的管理對象——“人”實現(xiàn)有效對接，從而形成管理“真空”現(xiàn)象，使人口“流出地”與“流入地”兩端的公民權(quán)利呈現(xiàn)出非對等及制度性缺失，即“流出地”無人擔責，“流入地”無法受益。流動人口在流入地的“非市民”或“準市民”待遇容易使其產(chǎn)生社會疏離感與社會融入阻滯，進而增加社會排斥與社會對抗行為的可能性。

其三，系統(tǒng)性風險。在很大程度上，人口流動現(xiàn)象與產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)。當前，我國人口流向基本呈現(xiàn)朝中心城市、特大城市、東部沿海地區(qū)、省會城市等聚集的特點，并有在流入地長期聚居的趨勢。經(jīng)濟生產(chǎn)無疑是催生人口流動的重要誘因，流動人口在為流入地提供勞動力的同時，卻未能充分公平地享有與當?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)權(quán)利。換言之，因未建構(gòu)起與流動人口經(jīng)濟生產(chǎn)相適應(yīng)的政府—市場—社會治理體系，流動人口的個體與群體權(quán)利未能得以充分的保障，一旦產(chǎn)生流動人口利益分配不公的情況，十分容易產(chǎn)生群體性事件。加之境外勢力、“三股勢力”等外源性風險輸入，在網(wǎng)絡(luò)、某些宗教意識等共同作用下，極易引發(fā)風險傳導，進而產(chǎn)生系統(tǒng)性風險。

其四，價值與技術(shù)非理性風險。過去，我國對流動人口主要采用“防、堵、控”的管理方式，對流動人口存在觀念認知不足，管理方式簡單、管理技術(shù)落后等問題?，F(xiàn)在人們開始以包容與接納的心態(tài)對待流動人口。但由于管理手段與技術(shù)仍不適應(yīng)于現(xiàn)實需要，對流動人口的信息化管理不足，難以及時全面獲取流動信息，無法對其進行有效監(jiān)測，因而對流動人口所產(chǎn)生的社會治安、暴力犯罪等負向功能缺乏有效的規(guī)制。目前各地對流動人口采取“以房管人”“以業(yè)管人”“以證（暫住證、居住證）管人”、積分制落戶等方式，都分別存在不同的問題與弊端。如果在價值導向上對流動人口采取漠視、歧視、邊緣化的態(tài)度，會加劇流動人口的社會邊緣化與社會文明的短板效應(yīng)。如果對其放任不管，則更會加劇社會風險。此外，管理技術(shù)落后將隱藏其風險，并十分不利于處置風險。

其五，科層制結(jié)構(gòu)性風險。當前我國的政府管理采用的層級節(jié)制以及職能式組織結(jié)構(gòu)，在靜態(tài)人口管理方面無疑發(fā)揮著十分有效的作用。但由于事實上存在的“官僚制不充分”，使當前的管理結(jié)構(gòu)在面對人口流動以及風險管理方面存在諸多缺陷。尤其對于隱性風險或已有苗頭但具有遲滯反應(yīng)的風險，現(xiàn)有的科層制組織往往表現(xiàn)出集體“不愿”“不敢”負責任。加之官員對風險責任的敏感性，風險預(yù)警、風險決策主體制度設(shè)計缺失，以及對風險預(yù)警后而未發(fā)生風險的績效界定不足等問題，容易使政府在風險感知與認定上存在“失靈”現(xiàn)象，要么采取主觀規(guī)避或選擇性忽視，要么被動等待風險發(fā)生采取“輕風險重應(yīng)急”的管理方式，進而引發(fā)并加劇風險。

（2）流動人口社會風險公共治理范式的構(gòu)建。當前，無論從理論上，還是在實踐中，都需要思考如何構(gòu)建適應(yīng)于當前流動人口社會風險形態(tài)的研究范式。庫恩在提到范式轉(zhuǎn)換與革新時指出：“它是一個在新的基礎(chǔ)上重建該研究領(lǐng)域的過程，這種重建改變了研究領(lǐng)域中某些最基本的理論概括，也改變了該研究領(lǐng)域中許多范式的方法和應(yīng)用”。22由此可見，基本理論的重建以及方法和應(yīng)用的改變構(gòu)成范式轉(zhuǎn)換的基本標準。而其中，基本理論的重建無疑構(gòu)成其較為主要的標準。

到20世紀90年代，為有效解決工業(yè)化、市場化、全球化與城市化引發(fā)的社會矛盾與深層次問題，“公共治理”理論應(yīng)運而生，并被逐漸引入社會治理領(lǐng)域，開始出現(xiàn)全新的范式轉(zhuǎn)換與重構(gòu)。從范式的維度看，首先，公共治理的理論基礎(chǔ)是后現(xiàn)代主義的多元主義與合作主義理論，這與傳統(tǒng)行政理論、公共行政理論和新公共管理理論的基礎(chǔ)完全不同。其次，在方法和應(yīng)用上，該范式強調(diào)多元主體之間展開有效互動，倡導談判、協(xié)商與交易，通過相互對話與溝通增進共識理解，樹立共同目標并建立互信，最終形成一種網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。圍繞著公共治理理論，逐漸形成了一批堅定的擁護者，如斯托克、詹姆斯·羅西瑙、羅茨等人。公共治理理論既具有特定的理論基礎(chǔ)， 又創(chuàng)設(shè)了不同的方法和應(yīng)用，形成了相應(yīng)的科學共同體，逐漸形成全新的研究范式。

這里的社會風險公共治理是公共治理范式在社會風險領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是政府、社會組織、社區(qū)單元、企業(yè)、流動人口自身等風險利益攸關(guān)主體共同參與、協(xié)同行動的過程，更為準確地說，是一種對社會風險的 “善治”。從善治理論的學術(shù)演進來看，國家與社會的協(xié)同治理，即“公共治理”是“善治”思考的終點。23此范式以“公共治理”或“協(xié)同治理”“多中心治理”理論為基礎(chǔ)，強調(diào)“風險性公共事務(wù)的公共管理”，其主要特點是注重國家—市場—社會三者的良性互動與協(xié)同配合，尤其側(cè)重于公民社會在風險治理中的作用，意味著國家與社會的良性互動、協(xié)同治理，主張建立風險的集體決策和共同參與，加強公共選擇與公共博弈，實現(xiàn)責任共擔、利益分享、權(quán)力協(xié)同。流動人口社會風險公共治理作為一種全新的范式，主要包含以下構(gòu)成：

第一，研究內(nèi)容。該范式對流動人口的社會風險及其治理進行靜態(tài)、動態(tài)、生態(tài)（系統(tǒng)）與心態(tài)（心理、文化）的綜合性研究，主要包括：流動人口社會風險的公共治理結(jié)構(gòu)，即：治理主體、客體與風險源;社會風險內(nèi)容：風險概率、風險觸發(fā)方式、風險變化與特性等;社會風險程式：風險識別、風險監(jiān)測、風險評估、風險評價、風險規(guī)制、風險應(yīng)急管理等;風險公共治理的理念、體制、制度、機制、方法與技術(shù);政府、市場與社會的風險協(xié)同治理;農(nóng)村、城市、少數(shù)民族流動人口社會風險治理等。從“善治”的維度，主要研究：流動人口權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào);政府與社會的合作;公共選擇與公共博弈的公平有效;所有利益相關(guān)者共同參與、責任共擔，利益共享;政府與民間組織如何開展良性互動與分工協(xié)作，以實現(xiàn)對風險公共事務(wù)的共管共治24。

第二，研究問題。主要研究流動人口宏觀或微觀、個體或群體、政府或社會領(lǐng)域出現(xiàn)的風險及治理性問題。具體而言：研究流動人口社會風險如何產(chǎn)生、演變與形成;治理中存在哪些重點與難點問題;流動人口社會風險與公共治理的關(guān)系怎樣;從問題導向看，主要包括：流動人口管理與治理的差異性問題;流動人口社會風險治理的本土化問題;如何實現(xiàn)官僚制充分——科學理性，即“善政”化問題;社會風險價值理性與技術(shù)理性問題;如何構(gòu)建流動人口社會風險治理的制度、體制、機制、方法和技術(shù)等問題;流動人口社會風險感知、識別與評估等程式問題;風險治理的技術(shù)性問題;涉足流動人口的全球性風險治理問題;流動人口個體、群體、社會組織等風險治理的參與性問題等。

第三，研究假設(shè)。該范式假定流動人口的社會風險具有系統(tǒng)性、復(fù)合性、共生性、關(guān)聯(lián)性與不確定性，并認為社會風險具有雙重性，即既有現(xiàn)實存在的客觀性，又有風險認知的主觀性。對于風險的識別、感知與規(guī)避，假定治理主體的價值是理性的、路徑是清晰的、結(jié)果是確定的。對于風險的不確定性與非線性因素，假定可以通過不同風險主體間的合作、協(xié)商、溝通與談判等方式，以共同參與風險決策，并最終實現(xiàn)對風險事務(wù)的公共治理。

第四，研究方法。在風險研究上，該范式既吸收理性主義的量化研究，又兼有建構(gòu)主義的質(zhì)性研究。主張微觀研究和宏觀解釋有機結(jié)合，采用制度分析、指標計量、系統(tǒng)分析與價值判斷、量表性、單一領(lǐng)域研究相結(jié)合的方法。同時，主張對流動人口社會風險的文化變量、心理變量、政治變量、經(jīng)濟變量等進行多向度的綜合性研究。既倡導經(jīng)驗性研究，又力主實證性研究，并開始注重對流動人口個體心理與社會心態(tài)的研究。在風險治理層面，該范式主張采用政策工具、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判和勸說、授權(quán)，以及對社交網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析等的工具應(yīng)用與分析方法。

第五，理論體系。該范式以公共治理理論、“善治”理論、多中心治理理論為基礎(chǔ)，主張把社會風險的現(xiàn)實主義與建構(gòu)主義相結(jié)合，即并非兩者的二元對立，應(yīng)從現(xiàn)實主義到建構(gòu)主義，進而再回到現(xiàn)實主義。主張從簡單治理向復(fù)合治理，從技術(shù)性治理向柔性治理，從程式化治理向彈性治理轉(zhuǎn)變。注重研究造成社會風險的結(jié)構(gòu)、制度、模式、組織、文化、價值根源。圍繞治理理念、治理制度、治理組織、治理機制、治理方式和治理效果等展開理論研究。注重明晰政府與社會的風險治理邊界，主張改變流動人口社會風險的集中式、倒計時式、圍堵式、運動式管理，重塑政府角色，將政府重新定位為：監(jiān)護者、管理者、保障者、造福者與教導者，展開對民主、制約、法治、效率、科學的國家治理，平等、自治的社會治理，以及平等、寬容、自由、自律的公民自治的理論研究與創(chuàng)制。

四、結(jié)? 論

流動人口的社會風險治理，一方面，包含流動人口的“善政”部分，即對流動人口管理的系統(tǒng)性優(yōu)化，具體包括對流動人口管理的就業(yè)、計生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等部門與職能的跨區(qū)域?qū)蛹壔木C合協(xié)同性;另一方面，又包含“善治”部分。即正如有研究者指出的，社會風險治理超越公私部門界限，有效的風險治理是善治的組成部分25。具體指實現(xiàn)政府、社會組織、社區(qū)單元、企業(yè)、個人等風險利益攸關(guān)主體的風險參與和協(xié)同共治。

流動人口社會風險治理作為政府治理與社會治理的協(xié)同共構(gòu)，從國家治理的范式維度走向“國家—社會”的有機互動與協(xié)同共治，并以“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的中國特色治理語境與思路，開啟“強國家—強社會”的風險治理范式構(gòu)建的理性思考，從而形成國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要且重要之構(gòu)成。

流動人口社會風險管理歷經(jīng)了“社會風險”范式與“風險行政”范式的雙重變遷，并在“社會風險管理”層面完成范式對接，最終在國家治理的維度呈現(xiàn)出由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型，并朝“公共治理”范式轉(zhuǎn)換的變革趨勢與基本走向。流動人口社會風險的公共治理范式是流動人口社會風險管理范式的系統(tǒng)性優(yōu)化與升級，是在國家治理范式的總體引導與指向作用下，基于我國當前流動人口社會風險的基本類別形態(tài)和具體實際，而作出的客觀理性選擇與基本理論回應(yīng)。

注釋：

① 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會流動人口司：《中國流動人口發(fā)展報告2017》，中國人口出版社，2017年9月版，第3頁。

② 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報告》（2017年10月18日），人民出版社，2017年10月版，第15頁。

③ G.Ritzer.Sociology：A Multiple Paradigm Science.Boston：Allyn and Bacon，1975：7.

④ 科爾奈認為：拉卡托斯的“研究綱領(lǐng)”概念能更好地體現(xiàn)范式理論研究的邏輯方式。（參見科爾奈：《制度范式》，載于《比較》，中信出版社2002年版，第16頁。）

⑤ Thomas Kuhn.The Structure of Scientific Revolution.Chicago：Chicago University Press，1970：175.

⑥ 這里具體包含：萊文斯坦的人口遷移法則、李（E.S.Lee）的人口遷移理論、康拉德·博格的人口推拉理論、劉易斯的二元人口流動理論、拉尼斯-費景漢的勞動力遷移模型、喬根森人口遷移理論和托達羅的人口流動模型理論等。

⑦ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報告》（2017年10月18日），人民出版社，2017年10月版，第12頁。

⑧ 參見各省市《流動人口管理條例》中關(guān)于流動人口的定義。湖北?。?012.9）指離開戶籍所在地縣級行政區(qū)域到其他行政區(qū)域居住的人員，在設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)之間流動的人員除外。流動人口，包括流入人口和流出人口。浙江?。?016.7）指離開常住戶口所在縣（市）、設(shè)區(qū)市的市區(qū)，在本省行政區(qū)域內(nèi)居住的人員。山東省（2016.11）指離開常住戶口所在地跨縣（市、區(qū)）居住3日以上的人員。廣東?。?016.9草案）指離開常住戶口所在地進入本省和在本省行政區(qū)域內(nèi)跨地級以上市居住的人員。云南?。?016.12）指離開戶籍所在地進入本省或者在本省內(nèi)跨縣級以上行政區(qū)域居住的公民。

⑨ 汪忠，黃瑞華：《國外風險管理研究的理論、方法及其進展》，《外國經(jīng)濟與管理》2005年第2期，第25-31頁。

⑩ R. Holzmann ﹠ S.Jorgensen."Social Protection as Social Risk Management： Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper"，Journal of International Development，11（7） ，1999，pp.1005-1027.

11 RalphP.Hummel， TheBureaucraticExperience：ThePost-Modern Challenge （5theds），New York：M.E.Sharpe，2008.

12 喬治·弗雷德里克森，張成福等譯：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第194-215頁。

13 布萊克維爾：《政治學百科全書》，中國政法大學出版社，1992年，第613頁。

14 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第5頁。

15 Deborah Lupton. Risk and social Culture Theory： New Directions and Perspectives. Cambridge： Cambridge University Press，1999.P6

16 何小勇：《風險、現(xiàn)代性與當代社會發(fā)展——當代西方風險理論主要流派評析，《內(nèi)蒙古社會科學》（漢文版）2006年第6期，

17 趙延東：《風險社會與風險治理》，《中國科技論壇》2004年第7期，第121-125頁。

18 趙延東：《從食品安全看公眾信任與風險治理》，《太原科技》2009年第2期，第 6-8頁。

19 薛瀾，周玲，朱琴：《風險治理：完善與提升國家公共安全管理的基石》，《社會學研究》2008年第6期，第7-11頁。

20 鄭杭生，洪大用：《中國轉(zhuǎn)型期的社會安全隱患與對策》，《中國人民大學學報》2004年第2期，第2-9頁。

21 烏爾里?！へ惪耍囌齺?，沈國麟：《風險社會與中國——與德國社會學家烏爾里希·貝克的對話》，《社會學研究》2010年第5期，第221頁。

22 托馬斯·庫恩，金吾倫等譯：《科學革命的結(jié)構(gòu)》，北京大學出版社，2003年，第78頁。

2324 燕繼榮：《國家治理及其改革》，北京大學出版社，2015年，第273頁。

25 Worth the Risk： Improve Risk Management in Local Government. Http：//www.audit-commission.gov.uk.