農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出研究

魯春陽 文楓

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出是復雜的系統(tǒng)工程，由于受現(xiàn)行法律法規(guī)及制度的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)退出還不順暢。分析了土地承包經(jīng)營權(quán)退出的途徑、困境及退出機制。

[關鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán);退出;路徑;機制

[中圖分類號]F325.24[文獻標識碼]A

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確要求：“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點”。2016年《國務院關于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》要求，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關權(quán)益退出機制，積極引導和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關權(quán)益。《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020）》提出，在有條件的地方穩(wěn)妥推進進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點。土地承包經(jīng)營權(quán)退出事關農(nóng)民切身利益，更關系地方穩(wěn)定和國家安全，因此，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，有必要厘清土地承包經(jīng)營權(quán)退出的相關問題。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出途徑

關于土地承包經(jīng)營權(quán)的退出途徑，按照承包主體權(quán)利可以分為永久性退出和承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)。永久性退出意味著農(nóng)民放棄土地承包權(quán)。永久性退出分為主動性退出和制度性退出。主動性退出又分為兩種情況：一是喪失勞動能力的農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給集體經(jīng)濟組織或者新型農(nóng)民合作社，或者入股農(nóng)業(yè)企業(yè)等，獲得一定的租金或股金等;二是已在城市有穩(wěn)定工作，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)企業(yè)，一旦出現(xiàn)意外情況，可以隨時收回承包經(jīng)營權(quán)。制度性退出也可分為兩類：一是依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，喪失承包經(jīng)營權(quán)資格的農(nóng)戶，如轉(zhuǎn)為城市戶口，農(nóng)戶要自動退出土地承包經(jīng)營權(quán);二是土地被征用導致的土地承包經(jīng)營權(quán)退出。

承包期內(nèi)的流轉(zhuǎn)，大多基于農(nóng)民不愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)，一是把承包經(jīng)營權(quán)當作最后的生活保障，二是覺得這是自己的權(quán)利，耕地撂荒也不愿退出。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出困境

目前，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出面臨一系列的難題。主要表現(xiàn)在以下方面：一是農(nóng)民缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制?！锻恋爻邪ā吩试S農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，但對如何退出，符合哪些條件可以退出，退出的激勵機制、動力機制等缺乏，大多數(shù)農(nóng)民沒有退出土地承包經(jīng)營權(quán)的主觀愿望。二是缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)退出的財富效應。合理的補償是農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的關鍵，只有農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的財富總量沒有增加或者不能維持原有的生活水平，就不愿退出。三是缺乏相應的配套措施。大多農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)作為最后的保障，在沒有建立完善的保障體系前，即使農(nóng)民的生活來源不依賴于土地，仍不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，是否建立完善的保障體系，如生活保障、醫(yī)療保障、住房保障、失業(yè)保障的都將會影響農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出。

3 土地承包經(jīng)營權(quán)退出模式

關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的模式，各地積極實踐，取得了一些成效。其中比較典型的有四川內(nèi)江的“三換”模式、“梁平模式”、“平羅模式”等。四川內(nèi)江的“三換”模式在解決農(nóng)村土地撂荒、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困難和戶籍城鎮(zhèn)化滯后等問題發(fā)揮了積極作用。這種模式采用“村民自治、自主協(xié)商”的辦法，以此形成補償價格。在退出補償方式上，形成了包括退出承包地換現(xiàn)金、退出承包地換股份、退出承包地換保障三種形式。在實踐操作層面，堅持農(nóng)民自愿原則、風險可控原則、權(quán)益保障原則、土地利用原則和封閉運行原則?！叭龘Q”模式在探索土地退出不同路徑、拓展土地補償方式，為解決進城農(nóng)民“兩棲”用地問題積累了經(jīng)驗，同時極大地提高了土地利用效率和增加了農(nóng)民收入。

“梁平模式”是“自下而上、協(xié)商退出”，在解決土地流轉(zhuǎn)租期不穩(wěn)定和土地撂荒問題上作用明顯。在退出程序上，包括農(nóng)民提出退出申請、村民代表大會研討、協(xié)商補償標準、村集體收繳補償款、村集體將補償款發(fā)放非農(nóng)民等5個步驟。在退出的條件設置上，要求農(nóng)民具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入。退出主體不僅包括農(nóng)民，村社集體和經(jīng)營大戶都可以退出承包權(quán)。補償標準主要由農(nóng)戶與經(jīng)營業(yè)主協(xié)商確定。在權(quán)利層面，僅是土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，不涉及使用權(quán)。

“平羅模式”要求農(nóng)民退地必須具備3個條件，即在城鎮(zhèn)從事穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、擁有穩(wěn)定的收入、有固定的住所。土地退出補償不足部分由政府設立的土地收儲基金解決。同時，在退出程序上，“平羅模式”設計了退地條件、退地程序、補償標準、資源來源、土地利用、保障機制等6個環(huán)節(jié)。為保障農(nóng)民的權(quán)益，政府還出臺了包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險及住房保障等保障政策。

4 土地承包經(jīng)營權(quán)退出對策

4.1 建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策

在現(xiàn)行法律不變的情況，要維持土地政策長久不變，加強政策引導，以頒發(fā)確權(quán)登記證書的方式落實農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，政府要加快制定土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策，制定退出條件、退出程序、退出補償、補償資金來源、退出土地使用管理等，為土地承包經(jīng)營權(quán)退出通過一整套可操作等政策體系，減少退出過程中的不穩(wěn)定、不確定因素，提高農(nóng)民土地退出的認可度。

4.2 完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出激勵機制

政府應出臺土地承包經(jīng)營權(quán)退出激勵機制，對于在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的農(nóng)民，在農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、子女上學、享受城鎮(zhèn)居民同等待遇等方面優(yōu)先解決。同時，在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，讓農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣同等享受子女教育保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保障等，形成農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的強大推力。對于承包地撂荒、長期閑置的農(nóng)民，政府探索制定懲罰機制。

4.3 建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出中介服務機制

在土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中，應充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵中介機構(gòu)參與承包權(quán)退出，并為農(nóng)民提供全程的信息化專業(yè)化服務，政府盡量減少干預。代理機構(gòu)主要為農(nóng)民提供法律咨詢、補償方案確定、保險服務和交易代理等功能，提高土地承包經(jīng)營權(quán)退出的市場化程度。

4.4 建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償測算體系

由于地域差異，承包地的規(guī)模、質(zhì)量、使用年限等存在顯著差異。因此，合理測算土地承包經(jīng)營權(quán)價格是制定退出補償標準的重要依據(jù)。在評估承包地價格時，要綜合考慮土地的功能和價值構(gòu)成，建立科學的評估方法。充分發(fā)揮價格機制在土地承包經(jīng)營權(quán)退出中的杠桿作用，制定合理的符合當?shù)貙嶋H的補償標準。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出關系國計民生，政策性強。在現(xiàn)行制度和法律框架下，學者們積極探索承包經(jīng)營權(quán)退出的法理基礎、制度創(chuàng)新、補償標準等問題，各地也積極實施，一些典型模式取得了一些成效。政府在引導土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中，不可一刀切，要根據(jù)各地土地利用實際，農(nóng)民意愿、分類分層次實施，為農(nóng)民提供適度緩沖期，構(gòu)建合理的退出補償是當下迫切需要解決的難題。

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