農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對策建議

張賢錐

[摘 要]土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置、提高土地利用效率、增加農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到積極的作用，但目前仍然存在著一些問題。只要各級政府加強領(lǐng)導(dǎo)、積極探索、有序引導(dǎo)，必將更好地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新飛躍，助推鄉(xiāng)村振興。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);對策建議

[中圖分類號]F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。第二輪土地承包的完成以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確定和農(nóng)村土地的“三權(quán)分離”為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，一方面，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商，或就近服務(wù)于二、三產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前農(nóng)民的職業(yè)分化呈現(xiàn)出向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢;另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?，而農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營又要求土地逐步向?qū)I(yè)能手和新型農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，從而推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。實踐表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于初級階段，仍然存在著一些問題。如何解決土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題，成為現(xiàn)階段農(nóng)村工作的重要課題。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2008年黨的十七屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策出臺，為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高土地利用率，各地都在積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，建立健全相關(guān)的制度和政策，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，取得了一定的成效。我鎮(zhèn)地處山區(qū)，農(nóng)業(yè)人口22019人，承包土地農(nóng)戶4831戶，承包土地面積18356畝，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前我鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)7906畝，涉及農(nóng)戶數(shù)2255戶，占農(nóng)村承包耕地面積的43.07%。土地流轉(zhuǎn)形式多樣，歸納起來主要有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等幾種形式。近年來我鎮(zhèn)十分重視土地流轉(zhuǎn)工作、取得了明顯成效，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效率，增加了農(nóng)民收入，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營起到積極的作用，推進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 當(dāng)前農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善、程序不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，未簽訂書面合同，如我鎮(zhèn)口頭約定合同有683份，面積2388畝，占流轉(zhuǎn)面積總數(shù)的30.3%。二是土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，合同條款不明確，甚至有的條款與現(xiàn)行政策法規(guī)相沖突，如我鎮(zhèn)應(yīng)簽合同總數(shù)為2255份，有合同且經(jīng)審查鑒證的1348份，面積4715畝，占應(yīng)簽合同數(shù)的59.8%。有合同但未經(jīng)審查鑒證224份，803畝，占應(yīng)簽合同數(shù)為9.9%;三是土地流轉(zhuǎn)合同期限超過了二輪承包合同的期限，企業(yè)存在有鉆國家政策空子，到農(nóng)村圈地、炒地、改變土地用途等現(xiàn)象。四是部分土地流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過發(fā)包方同意，或未報“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”登記備案，造成部分土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺失。

2.2 農(nóng)民對土地的眷念較深

由于歷史原因，一些老農(nóng)對土地的眷戀還很深，雖然在外面打工經(jīng)商，還是把土地看成是自已“保命田”，寧可將自己承包的土地撂荒，也不將土地流轉(zhuǎn)出去，如我鎮(zhèn)撂荒面積達(dá)4526畝，占承包土地面積的24.65%。這種思想觀念影響著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)期限短規(guī)模小

如我鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)期限在5年以下面積4512畝，占流轉(zhuǎn)面積的57.07%，10年以上面積3394畝，占流轉(zhuǎn)面積的42.93%;連片流轉(zhuǎn)面積200畝以上的只有4個，總面積1550畝，占承包面積的8.44%。由于土地流轉(zhuǎn)期限短規(guī)模小，不利于對土地的地力保護(hù)和投入，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營，易造成短期效益行為。

2.4 鄉(xiāng)村干部對土地流轉(zhuǎn)重要性認(rèn)識不到位

對土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳多、工作要求多，但真正從政策上、體制上為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件少，沒有從真正意義認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對當(dāng)前農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極積作用，缺乏積極性和責(zé)任感。在工作中，少數(shù)基層干部由于認(rèn)識不到位，對土地流轉(zhuǎn)對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)方向不明，既怕產(chǎn)業(yè)選擇不準(zhǔn)，又怕個別企業(yè)主動機(jī)不純，圈地炒地或套取國家項目資金，一旦項目或者資金出現(xiàn)問題，造成企業(yè)經(jīng)營不善或跑路，致使農(nóng)民的流轉(zhuǎn)租金無法兌現(xiàn)，受破壞的耕地又無法復(fù)耕，引起流轉(zhuǎn)合同糾紛，給集體和農(nóng)民造成損失，挨罵名。很大程度上影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

2.5 強迫土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有出現(xiàn)

一些地方政府由于政績的驅(qū)動，為急于招商引資，啟動投資項目，土地流轉(zhuǎn)的積極性、主動性常常超越了許多農(nóng)民，呈現(xiàn)強迫土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。近年來，因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時有發(fā)生，強迫土地流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益，惡化干群關(guān)系，危害鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。

2.6 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不完善

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，缺人員，缺經(jīng)費;在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價評估、糾紛調(diào)解等方面功能不夠健全。如我鎮(zhèn)經(jīng)管站人員編制數(shù)4人，實有2人，在完成經(jīng)管站所有工作的情況下，兼任鎮(zhèn)財政所和鎮(zhèn)會計核算中心的主要工作;由于缺人員，致使不能及時有效地引導(dǎo)和解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題，影響了土地流轉(zhuǎn)工作的有效推進(jìn)。

3 實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)的對策建議

3.1 健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估中介、糾紛調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)。二是完善監(jiān)督制約機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，健全土地流轉(zhuǎn)檔案管理制度。三是建立土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，逐步加大農(nóng)村招商引資力度，合理引導(dǎo)土地入股、合作等新型的土地流轉(zhuǎn)模式，將土地流轉(zhuǎn)逐步推向市場化。

3.2 政策支持，管理規(guī)范

從目前情況看，一是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，切實做好保戶耕地，增加農(nóng)民收入，將穩(wěn)定土地承包與土地有序流轉(zhuǎn)有機(jī)地統(tǒng)一起來。二是要出臺一些支持政策，對從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)實體企業(yè)和種植大戶，要在資金、技術(shù)、產(chǎn)品銷售等方面給予政策上的扶持，進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程。三是把農(nóng)村“四荒”資源開發(fā)利用列入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。四是制定行之有效的管理措施，對土地流轉(zhuǎn)的流程、合同簽訂、合同鑒證、檔案等由政府有關(guān)部門進(jìn)行規(guī)范，讓土地流轉(zhuǎn)合法化、規(guī)范化。如我鎮(zhèn)大宗土地流轉(zhuǎn)項目，經(jīng)管人員極積主動參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)動宣傳、談判、合同擬稿、合同鑒證、合同歸檔等流程，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)合同簽訂程序，防止了因合同不規(guī)范引發(fā)的糾紛。五是結(jié)合農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程，極積引導(dǎo)，大力宣傳，鼓勵農(nóng)民大膽讓出土地，實現(xiàn)土地隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐有序流轉(zhuǎn)。

3.3 機(jī)制完善，有序引導(dǎo)

培育一批土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的典型，通過典型引路，讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用和前景，讓基層干部充分認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性和必要性。在流轉(zhuǎn)機(jī)制上，切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)與土地承包權(quán)長期穩(wěn)定并不矛盾，要把土地使用權(quán)作為農(nóng)民的主要資本，在農(nóng)村要素市場中活躍起來，同時加強對農(nóng)民各項專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民專業(yè)技能，讓農(nóng)業(yè)企業(yè)“反哺”農(nóng)民再就業(yè)，讓農(nóng)民得到實惠，以達(dá)到增加農(nóng)民收入的效果。在管理上，加強對土地流轉(zhuǎn)對應(yīng)的企業(yè)進(jìn)行深度考察論證，把好準(zhǔn)入關(guān)，最大限度上降低因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的各種糾紛，切實維護(hù)集體和農(nóng)民的利益，實現(xiàn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。

3.4 以效益為目標(biāo)，以規(guī)模經(jīng)營為動力，推動土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)的最終目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，達(dá)到農(nóng)民增收、集體增效、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。因此我們要極積地引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民大膽讓出土地，通過招商引資，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合，通過土地租賃、入股等形式，激活農(nóng)村土地資源要素，通過“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”，拉動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，帶動土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

4 結(jié)語

綜上所述，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，盡管目前還存在一些問題，只要各級政府加強領(lǐng)導(dǎo)、積極探索、有序引導(dǎo)，必將更好地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新飛躍，助推鄉(xiāng)村振興。